民族地区产业扶贫的理论逻辑与实践路径

吴碧波

(1.西北大学 经济管理学院，西安 710127； 2.内蒙古财经大学 财政税务学院，呼和浩特 010000)

提要：2020年后中国扶贫工作将转向相对贫困，对解决相对贫困问题关键一环的产业扶贫亦提出更高要求，政策助推扶贫产业支撑民族地区发展亦面临新的机遇和挑战。民族地区资源整合、开发利用、保护传承是产业扶贫持续发展的根本，须构建多元主体积极参与的“利益共同体”，创建对象、主体、载体、支撑“四位一体”综合性理论系统。须关注多维返贫与老弱病残特殊群体，探究致贫一般性和特殊性因素；以地方资源条件开发利用尤其是农业发展为起点，提升贫困户和贫困区域人力资本、地理资本、生态资本；民族地区依然是未来相对贫困集中区，只有获得强有力的外力支撑才能实现可持续发展；在资源配置和利益分配的制度层面，要保障贫困者的主体地位。深刻剖析民族地区产业扶贫的理论逻辑与实践路径，进一步丰富相对贫困理论，促进扶贫产业发展，明晰未来政策导向，并有效缓解民族地区不平衡不充分的现实问题。

一、前言

贫困问题是世界性难题，消除贫困是人类面临的共同任务。中国减贫工作取得史无前例的成就，2020年中国将全面消除绝对贫困，扶贫工作重心转向相对贫困。党的十八大以来，习近平总书记以创新思维和“精准”理念提出一系列符合新时期扶贫开发的新理论，为中国扶贫工作指明新的方向。而大规模政府投入可持续状况存在不确定性且让财政不堪重负，有效培育市场主体可以弥补政府财政资源供给的短缺，也可增强社会资源的整合能力。新中国成立后，我国逐步形成了具有中国特色的扶贫开发路径。产业扶贫自20世纪80年代开始实施，20世纪90年代开始推行“开发式扶贫”，即通过市场培育贫困户发展能力。产业扶贫在“五个一批”中发挥着主导性和根本性作用。2019年中央1号文件明确指出发展长效扶贫产业。党的十九届四中全会提出“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制”。2020年中央1号文件提出“发展富民乡村产业”。相对贫困长效机制的建立赋予富民产业特殊的使命和更高的要求，而富民产业如何更好助力扶贫亦面临新的机遇和挑战。解决相对贫困是中国未来扶贫工作的重心，经济学者承担理论和实践研究并重的使命。民族地区的发展除依托自身力量外，还可以借助国家相关的政策，寻求更多的发展机会。可持续减贫仍面临新的问题和挑战，必须深入思考设计新型减贫体系，做好新旧政策体系衔接，推动实现减贫防贫常态化、制度化、规范化和国际化。

减贫认识经历不断演变和发展，扶贫实践也随之向前推进。国内外学术界对相对贫困、扶贫产业、政策助推扶贫及民族区域扶贫等展开了多角度、深层次研究。(1)相对贫困。英国学者Rowntree首提“物质贫困”概念。自Sen提出“能力贫困”观点后，贫困研究转向多维。Atta等从健康、教育、住房等理解多维。生计概念由Chambers提出的能力、资本和活动三模块定义。“相对剥夺”由Stouffer率先提出并定义，Runciman较早应用于经济学。Townsend是相对贫困研究的先驱，提出并阐述相对贫困理论。国内早期对贫困认识主要是从经济学视角，逐渐把能力、资本、权利纳入贫困内涵[1]。贫困不仅是收入不足，也包括健康、教育、生活等。“两不愁三保障”及“五个一批”突出扶贫的多维特征，注重培育贫困人口内生能力。回答“贫困者是谁”是首要任务[2]，且不同省域差异显著[3]。很明显，相对贫困不再是单纯的经济现象，而是集经济、社会、自然等于一体，须从经济发展、社会发展、自然环境等多维度审视，主要原因是发展不平衡不充分，更多地用常态机制解决经济问题。(2)扶贫产业。Dollar等研究发现经济增长提高收入助推减贫，德国经济学家Thunnen提出农业区位论。Balisacan认为经济增长涓滴效应受系列政策条件和环境影响。Lewis提出“二元经济模型理论”，认为摆脱贫困须由城乡二元经济结构向现代经济结构转换。Becker和Tomes最先将人力资本理论引入代际传递经济模型。心理学动机理论及社会学“结构洞”理论为如何激发贫困群众脱贫的内生动力提供了指导。中国扶贫最早由传统市场主导，依赖经济增长。人均蛋糕份额增加使绝对贫困人口减少，带动农户增加经营性收入[4]，新增就业岗位减少贫困[5]，促进财产性收入和转移性收入增长[6]。马文武从时间动态视角分析了产业发展对居民家庭生计福利的影响[7]。芦千文从农户可持续生计视角全面评价了产业扶贫政策的实施效果[8]。帅传敏等构建了移民搬迁与产业扶贫互动的严谨的理论模型[9]。事实上，致贫原因、剥夺特征是复杂多样的，不同主体之间、不同主体内部也存在迥异的利益诉求和行动逻辑，不仅重视贫困地区特色产业，更重视引导新型经营主体将贫困户纳入产业发展，扶贫产业与相对贫困的匹配度急需破题。(3)政策助推扶贫。处理好政府、市场与社会的关系是贫困治理的基本要求。Smith把政府作用限定在国防、治安、公共政策等领域，1941年Beveridge的报告认为福利是政府的责任。Keynes否定自由放任思想。政策演进最早由Bewer G D等提出，并倡导联盟框架、多源流理论、间断均衡理论等模型。Hill等认为政策与受众互动影响政策执行效果。中国扶贫成效彰显制度优势与政策有效性。支持政策与贫困地区内生性基础及动能契合[10]，但“权力—利益结构网”产生共谋行为[11]，精英攫取扶贫资源赢利[12]。贫困治理主要问题不再是生存问题，而是发展和成果共享问题[13]。由此可知，地方政府、市场主体和社会主体分别发挥不同作用，未来经过一段时期脱贫成果巩固，将根据贫困形势和扶贫战略，逐步调整为常规性帮扶措施，并促进长效机制的建立。(4)民族区域扶贫。空间特征成为区域减贫政策制定的重要依据，贫困具有地理集中性。Hirschman不平衡增长理论认为发达地区对落后地区具有极化和溢出效应。Okwi等进行空间贫困测度。世界银行20世纪90年代利用贫困地图追踪贫困空间变化。中国扶贫最早是以区域扶贫开发为主战场，1986年就开始确定贫困县，随后开始省际对口援建、西部大开发等。14个集中连片特困区为扶贫攻坚重点区域。民族地区是多因素贫困综合体，多维特征明显，涌现出“企业+”“金融+”“互联网+”“特色旅游+”等模式[14]。

总之，国内外学者已获得大量富有启迪性的结论与成果，丰富了相对贫困和区域经济理论，为扶贫产业研究奠定了坚实基础。但西方理论无法充分解释中国扶贫实践，国内学者对中国尤其是民族地区特殊制度、发展条件、差异路径的认识还不够深入。因此，未来研究尚须补充和完善以下内容：(1)加快相对贫困本土化特色研究，构建符合中国国情和民族区情的解决相对贫困扶贫产业的理论或框架，并通过数据进行分析验证。(2)评判扶贫产业演进特征和新时代新要求，促进民族地区扶贫产业与帮扶对象的匹配，增强贫困户和贫困地区的可行能力。(3)重视扶贫产业治理的内在逻辑、不同模式干预措施及政策创新，加快长效性政策体系建设，充分释放民族地区产业政策效应。

二、民族地区解决相对贫困产业扶贫的理论框架

贫困地区的资源整合、开发利用、保护传承是农业发展的根本，也是关键所在，有关产业扶贫所有工作都要紧紧围绕这一核心开展，产业发展才有活的灵魂和生机。要高度重视贫困主体的各种利益表达，尽可能全面兼顾主体的利益，提高其参与的主动性和积极性[15]。只有村民的积极参与，完成从利益“无关”到“相关”的转变，其态度才会从“被动”变为“主动”，才会把民族文化传承变为自觉行动。因此，我们要基于“异质、匹配和长效”的视角，构建民族地区多元主体的“利益共同体”，创建对象、主体、载体、支撑的产业扶贫“四位一体”的综合性功能系统(详见图1)。“四位一体”框架主要内容包括：首先回答扶贫的对象是什么，即重点关注多维返贫与老弱病残等特殊群体，探究贫困致因的一般性和特殊性因素。其次回答扶贫的主体是什么，即以地方资源条件开发利用尤其是农业发展为起点，建立产业扶贫长效机制，提升贫困户和贫困区域的人力资本、地理资本、生态资本等内生能力。再次回答扶贫的主要载体是什么，即由于特殊的区位、资源、民族、文化、历史等原因，民族地区依然是未来相对贫困集中区，只有获得强有力的外力支撑，才能实现可持续发展。最后扶贫的支撑是什么，即以贫困户为中心的要素配置和参与—分享的利益分配机制，从资源配置和利益分配层面保障主体地位。

图1 民族地区解决相对贫困产业扶贫“四位一体”框架图

(一)激发贫困户内生能力

以贫困户脱贫为中心的各种资源要素配置是产业扶贫开发利用的前提。特色产业发展必须突出贫困户的核心地位，对各种资源要素的配置要以产权为中心，这样才能激发各种资源要素，体现资源产权的重要性和必要性。贫困乡村的农民是贫困地区乃至中国整个农业发展和乡村振兴的最广大主体和最基本力量。为满足新时代产业发展新要求，须厘定对象内涵，构建精准识别机制，探究民族地区相对贫困标准的异质性，包括新中国成立以来民族地区减贫历程和历史性解释，分析不同时期扶贫理念演变轨迹；系统预测民族地区贫困人口变动及社会经济发展趋势，明确扶贫开发新时代的定位及要求；以人均可支配收入比例界定相对贫困标准，构建民族地区“相对贫困线+致贫原因”的精准识别机制。

(二)实现产业可持续发展

地方资源条件是产业发展场域的一个要素，充分利用资源条件，促进民族文化保护传承，既要注重内部体制机制建设，又要注重与该要素相关的外部运行环境的建设。市场资源配置效率低、成本高，资源要素难以资本化，乡村产业发展资金极为短缺，基本上是以农业生产主导，且多为种植业、养殖业，这是大多数民族地区扶贫产业所面临的共同问题。扶贫产业是解决相对贫困的关键，主要研究包括明确主体权利、责任和义务，构建分工合理、优势互补产业利益共享理想模型；围绕产业直接(收入增加、就业稳定、人力资本提升)和间接影响(经济增长、基础设施完善、制度建设等)，构建效应评价体系和测度模型；加快新动能和新业态的培育，深入分析三次产业融合的机制机理。

(三)利用民族地区的特色

以扶贫产业发展为契机，把经济利益、民族利益、社会利益、文化利益及生态利益向周边扩散，形成新的功能区后反过来支撑特色产业的持续发展。大量的能量、要素输入，形成新的经济增长点，并不断发展壮大，带动本村整体经济发展，而周边经济的发展又必将形成很强的回波效应[15]。根据民族地区资源禀赋、历史文化等特性，选择不同发展路径，具体研究包括遵循乡村产业规律和演变趋势，构建类型识别多维方法体系；基于禀赋分区和田野调查，探讨户—村—县—区域等尺度及平原、丘陵、山地等尺度差异；对不同模式运行条件、影响差异、适应范围、融资成本等进行比较。

(四)维持制度保障的长效性

没有贫困户的参与，贫困地区的产业发展就失去了主体。因此要保障村民从参与中带来的各种收益，进一步提升贫困户参与的积极性[16]，进而找准有为政府与有效市场的黄金结合点，促进政府、市场、农民三方以及各种要素实现配置最优化，通过龙头企业促进扶贫产业集聚。分类施策长效助推发展环境的优化，稳定性制度安排促进经济增长、制度公平和相对贫困有机衔接，具体研究包括综合分析新中国成立以来扶贫政策文件，按照“数量—结构—主体—内容—体系”思路揭示演进特征；客观评价政策效果区域差异和特征，并进行稳健性检验；建立政府、企业与农户博弈模型，分析补贴、贷款、培训等影响；分类设计有效性指标和长效性政策体系，强调县域尺度的差异性，重视农户及村域微观特征。

三、民族地区解决相对贫困扶贫产业的助推机制

产业扶贫实现了贫困地区多数人的脱贫，但没有完全实现精准扶贫的要求，民族地区与非民族地区、西部地区与东部地区、农村与城市的差距依旧突出。因此，需要重塑扶贫产业的发展机制，从产业选择、发展壮大、转型升级、新动能创新等方面来提高扶贫产业的益贫效应，加快建立解决相对贫困问题的长效机制。

(一)健全特色扶贫产业选择机制

民族地区幅员辽阔，区域异质性较大，在资源禀赋、区位条件、产业基础、人才储备、资金和技术等方面存在较大差别，而这些差异将决定扶贫产业的益贫性。一是扶贫产业选择基准。资源禀赋基准是扶贫产业选择的重要依据，只有根据民族地区具体的资源禀赋选择产业，才能够发展适宜的扶贫产业，才能够促使产业可持续、高质量发展。产业链关联度基准是扶贫产业可持续发展的重要条件，选择扶贫产业时需要考虑产业的区域协同发展优势，合理的村域扶贫产业在产业链、价值链中与其他村域的前向或者后向产业具有较高的关联度。比较优势基准是避免扶贫产业同质化现象的重要方法，选择民族地区比较优势明显的产业或资源作为扶贫产业发展的基础。二是扶贫产业选择的评价体系。在扶贫产业选择指标体系的综合评价下，产生扶贫产业备选库。经过扶贫产业精准选择机制的初步筛选(这一过程由政府、贫困村、贫困户共同协商讨论，确定符合民族地区的扶贫产业)，并通过第三方结构进行专业性的评估，以及贫困户的反馈意见，再由政府部门进行审核，最终拟定扶贫产业。三是在民族地区的贫困村进行短期试行，并由政府、贫困户和第三方机构共同对扶贫产业进行验收，如果验收合格则确定为扶贫产业，如果不合格则进行针对性调整，继而进行周期性的复审机制或直接淘汰。

(二)增强扶贫产业发展壮大机制

目前，民族地区的扶贫产业通常处于产业分工链条的中低端，市场竞争力不强，一定程度上影响了产业益贫效应，扶贫产业发展壮大需要以完善产业链为突破口推动产业高质量发展。一是选准符合民族地区发展实际的扶贫产业和扶贫模式。产业发展壮大必须选对符合当地实际情况的产业内容和模式，找到突破口，形成完整的产业链和价值链，打造现代产业体系，才能够将产业做大做强。二是践行“抱团谋发展”的思路。主动寻求产业链上下游的企业进行合作，谋求整体的发展。三是加大科技对扶贫产业的支撑力度。以互联网技术、数字化、智能化为重点，推进三次产业深度融合发展，拓展扶贫产业链。四是依托乡镇、县域打造农产品加工产业集群，将产业链留在乡镇和县域，并强化支持力度和配套服务，打造完整的扶贫产业链。只有充分发挥扶贫产业的主体作用，发挥政府的引导、激励和监管作用，企业的主动作为作用，贫困人口的积极参与作用，才能多措并举持续发展壮大扶贫产业，不断提升扶贫产业的益贫效应。

(三)提升扶贫产业转型升级机制

扶贫产业是民族地区构建解决相对贫困问题长效机制的重要途径，也是贫困户增收的重要渠道，但是目前扶贫产业大多为低端产业，产业规模小、产业化程度不高、自主化不强、产品附加值较低、产业益贫效应较弱，亟待转型升级。因此，需要构建扶贫产业转型升级机制，通过产业优化升级实现由粗放型增长向集约型发展转变，提高扶贫产业的益贫效应。扶贫产业可以通过优化产业布局、构建创新体系、营造转型升级的体制环境来推动扶贫产业转型升级。一是强化企业在技术创新中的主体地位。鼓励企业加大研发投入，增强企业的自主研发能力，以创新产品实现产业转型升级。不断完善龙头企业、大集团的技术创新体系，建立大型企业(龙头企业)与小微企业、农村合作社的技术指导机制，提高小微企业和农村合作社的种养技术和管理水平，进而实现产业的转型升级。二是引导各类生产要素向益贫效应最大的扶贫产业集中，推动优势扶贫产业的竞争力、创新力大幅提升，从而辐射带动周边扶贫产业。三是把扶贫产业与循环经济、生态经济、互联网经济结合起来，改变传统生产模式，通过先进技术、先进理念调整扶贫模式，并进行企业内、企业间及区域间的资源整合，延伸产业链条。

(四)完善扶贫产业新动能创新机制

建立扶贫产业新动能创新机制是扶贫产业高质量发展的当务之急，也是提高扶贫产业益贫效应、改善贫困户生计策略的重要举措，因此建立富有活力的创新生态，加快创新体制改革，破解创新体制的壁垒和障碍，才能实现新动能的创新和新旧动能的转换。一是强化要素供给保障。以新技术为主导，市场为导向，以体制机制革新为保障，提升扶贫产业在技术、人才、资金和土地等方面的支撑力度。通过对生产要素的重构，实现劳动密集型产业向资本密集型、技术密集型转变。深化供给侧结构性改革，逐步减少政府对扶贫产业的直接资金补助，采取技术奖励和人才补贴，激发扶贫产业的技术创新，加速新旧动能转换。二是优化要素组合。以培育壮大技术创新为引领，以新知识、新技术等要素为支撑，实现要素结构优化。利用扶贫产业的要素优势，结合现代先进技术，开发出新模式、新产业、新业态。三是加快推进农村三次产业融合发展。加快推动农业与旅游、文化、养老医疗、教育等产业深度融合，催生新产业、新业态。四是改善扶贫产业的投融资环境，引导金融机构加大对扶贫产业的融资力度，助推扶贫产业发展壮大、转型发展，完善促进扶贫产业转型升级政策法规体系，财税金融、企业信用体系，为扶贫产业转型升级营造公平竞争的市场环境。

四、民族地区解决相对贫困产业扶贫的治理路径

加快建立相对贫困人口动态调整机制，设立差异化扶贫标准，及时把收入超出贫困线标准不同比例区间的“边缘人群”纳入减贫范畴，而只有依靠乡村产业振兴，才能实现可持续的增收模式，才能实现由过去城市导向型向农业农村导向型转变。

(一)精准界定相对贫困对象，充分认识帮扶标准的异质性

贫困标准设定的目的是为了识别贫困，回答“贫困者是谁”的问题。一是相对贫困是对特定参照群体而言，即同一时期不同地区或不同成员之间由于主观认定的可维持生存水准的差别而产生的贫困，而发展不平衡、不充分及社会保障体系不完善等因素是产生相对贫困的主要原因。真正彻底解决贫困问题还是要从产业下手，通过产业发展使民族地区建立自我发展的造血系统，增加经营收入、劳务收入，进而帮助贫困人口脱贫。二是贫困人群的认定不再以基本生存条件作为基准，而是以社会整体平均发展水平作为基准，相对贫困对象范围更广。随着贫困线动态提高，处于收入低端的人群将成为新的减贫对象，减贫内容也不仅仅是追求温饱与生存，而是追求更高层次的发展与共享。不再满足于“两不愁、三保障”基本要求，而是着力增强自我发展能力、拓宽发展空间，关注低收入人群发展机会的巩固和生活品质的提升。三是受宏观经济波动和个人收入稳定性较差的影响，相对贫困群体比绝对贫困群体的动态性更强，管理难度更大，对统计监测、反贫困政策制定和实施都带来更大挑战。农民工群体的贫困问题也更加凸显，这些群体都需要被纳入减贫对象范围，且亟须尽快建立起城乡统一的扶贫信息系统、社会救助体系和公共服务体系，构建城乡融合的减贫开发格局。四是科学设定贫困识别方法与减贫标准，构建自上而下和自下而上相结合的贫困认定程序，更多引入可视化和民主化原则甄别贫困人口。贫困脆弱性考虑家庭或个人未来福利水平，贫困线以上的非贫困者也可能在未来某一时刻因为某些事件而陷入贫困之中。

(二)扶贫和经济显著正相关，赋予扶贫产业更高的要求

发展扶贫的关键是发展产业，产业也是城乡融合发展试验区建设的重点任务之一，但产业能否达到扶贫的效果与资金投入规模、项目安排指向有着直接的相关性，因此需要重视对不同支出减贫贡献率的测度与绩效的评估。一是经济增长通过促进资本形成、增加就业、提升公共服务保障等夯实微观收入增长基础，经济增长是减贫的主要影响变量和重要推动力。实践中，经济增长与减贫之间的变化方向可能趋同也可能相背，这取决于经济增长模式选择及经济增长数量与质量的权衡。二是减贫并不一定产生预期家庭(个体)减贫成效，每个贫困家庭(个体)致贫原因及其对减贫需求存在着差异，且财政政策福利效应受不同类型支出制约，包括名义受益和实际受益偏离、累进效应和累退效应、短期效应与长期效应等。增加贫困人口人力资本适用于缓解长期贫困，也是防止返贫治本和消除贫困根源的关键所在。三是民族地区的经济增长正从高速度增长向高质量发展转变，这就需要扭转生产要素行业和区域之间错配，信息科技、知识、高技能劳动力在空间上呈现群分，人才近距离交流和知识碰撞推动技术变革。而只有加大对民族地区教育帮扶力度，把提高人的素质作为脱贫减贫、防止返贫的治本之策，才能培育贫困人口脱贫内生动力，才能立足长远、“扶智”优先。

(三)不同资源禀赋和产业条件，选择差异化治理路径

当前个性化致贫因素影响更加重要，只有正确处理好区域层面消减贫困脆弱性与家庭(个体)层面消解贫困关系，才能适时调整减贫治理的战略方向。一是民族地区未来发展关系扶贫成果能否稳固及减贫长效机制的建立，即便贫困县逐步“摘帽”，多数贫困县经济发展水平与全国平均水平的差距仍然没有改变，大多片区仍然是相对贫困地区。未来这些地区的发展仍然需要国家扶持，实施缓解相对贫困的扶助政策，建立扶持相对贫困地区发展的机制势在必行。二是致贫原因的多样性导致民族贫困地区贫困问题的复杂性，减贫难度和成本不断增加，而经济快速增长推动减贫的边际效应呈递减趋势，贫困人口减少的速度明显放缓。新形势下依靠传统扶贫政策和减贫措施来消除贫困的扶贫模式面临着前所未有的挑战，产业发展的结构、规模也必然会发生变化。三是由于自然地理、生态环境、经济基础、区位条件、资源禀赋等差异，各贫困地区面临的主要致贫因素存在明显差别，但整体而言，贫困户最需要的帮扶类型存在明显多样性，不同地区对同一帮扶方式需求程度也存在差别。四是收入来源单一、患重病或残疾是贫困户致贫范围最广、程度最高的致贫原因，这是当前各贫困地区面临的共性问题。国家在考虑多维因素确定贫困线的基础上，鼓励省(区、市)结合自身财力，适当提高贫困标准，制定差异化的贫困标准体系。

(四)设计新型减贫体系，建立长效性的政策支撑

减贫治理主体需要从单一政府向多元的政府、市场和社会转变，形成规范的多元主体责任共担体系。一是地方政府在扶贫产业发展中扮演着重要角色，融合政策执行研究中的自上而下和自下而上等多种途径，要从微观角度观察和理解宏观层面国家建构的治理体系与治理能力，更需要重视农户及村域尺度的微观特征，完善农户需求导向的减贫政策体系，提升减贫政策实施成效。二是经济基础、要素禀赋结构以及地理和行政特征等因素的差异，使政府政策对于不同尺度空间的针对性、实用性和作用效应各异。新阶段农村扶贫开发过程中，政府相关部门应该对不同模式进行分类指导，进一步提高民族地区农村扶贫项目的管理水平。三是设计新型减贫体系，做好新旧政策体系衔接，进而实现减贫防贫常态化、制度化、规范化和国际化，建立解决相对贫困的监督与考核评价机制。政策特征和主体互动是影响政策执行过程和效果的重要因素，只有在政策制定和执行过程中吸纳基层行动者参与，才能维护基层行动者之间的均衡互惠。

五、民族地区解决相对贫困产业扶贫的政策建议

政府财政在减贫中承担主要职责，但过于倚重财政单方面减贫面临政府预算约束、财政制度性缺陷、减贫行为短期化、减贫资源配置不合理和激励不充分的困境。贫困地区存在人才、技术、资金等要素短缺及产业基础薄弱、改革相对滞后、城乡居民收入水平低、外源性增收模式缺乏可持续性等问题，因此未来减贫有必要在继续加大贫困地区帮扶力度的基础上，把加强对贫困地区内生发展动力的培育摆在突出位置，将外界“输血”和本地“造血”结合起来。

(一)建立农业农村导向型发展模式

一是民族地区人口众多，城镇就业机会有限难以吸纳众多农村剩余劳动力，未来的城镇化主要靠提高城镇化质量，也就是说还要有一定数量的人口居住在农村。就业市场对低技术含量、低准入门槛的劳动密集型产业的需求在不断下降，贫困人口由于其自身人力资本水平和就业能力很难适应劳动力市场需求的变化，转移农村劳动力就业的空间正在不断收窄。二是扶贫投入持续增长是中国取得巨大减贫成就的重要原因之一，各部门落实扶贫政策目标的全面程度和强度仍存在较大差异，但大规模政府投入可持续状况存在不确定性，且农村扶贫投入可能对其他低收入群体的利贫性产生挤出效应。因此，财政公益性岗位供给对贫困人口整体性生计改善作用较为有限，公益性托底安置岗位并未产生显著作用，不利于贫困人口整体性生计改善[17]。三是滞留在农业农村的人口还有很多，小规模兼业农户占绝大多数，农村缺乏坚实的产业支撑。没有产业发展带动，贫困地区很难脱贫；缺乏产业支撑的脱贫，其可持续性也难以为继。农民增收最根本的应该来源于农业，来源于农村，而不是农业农村之外的城市产业支撑，而当前农民增收主要依赖于工资性收入和转移性收入的增长。四是农业集技术、经济、政治和国家安全于一体，是一个随社会发展与进步越来越表现为多功能的、永恒的魅力产业[18]，但依靠传统产业的扶贫动力逐渐降低、效果逐渐减弱，对开发新的产业增长点从而带动经济发展和推动扶贫提出更高要求[19]。这就需要全面激活农村资源要素和市场，以新技术、新业态、新产业、新模式为核心，构建“扶贫+”“+扶贫”新模式，构建持续减贫的新动力。

(二)强化农村人力资本积累和支撑

一是加大人力资源培养培训力度。当前产业扶贫的带动效应弱，很大程度上缺少人力资源的支撑，很多农民由于知识和技能的匮乏，导致内生动力不足，也导致扶贫产业发展缓慢。在产业扶贫过程中，要注重加大人力资源的培养培训力度，培养一批技术过硬、懂经营管理的新型农民。加大对欠发达地区的教育投入，强化农民的技术武装，有针对性地开展产业发展所需的技术培训。二是加强贫困人口的职业技能培训。培养实用型人才、产业急需人才，提高贫困人口的就业水平。以各种职业技能培训为主要途径，让贫困人口能够免费或低成本地享受到技能培训，提高贫困人口的干事创业能力，提高贫困人口的创业就业，促进贫困人口的减贫脱贫。三是创新人才培养模式。建立“政、产、学、用”协同创新机制，将政府、高校、科研院所和企业创新要素深度融合，培养和输出农业科研人才、农业技术推广人才、农业工程人才、农村生产能手、农村经纪人等农业科研、工程、推广、经营人才。

(三)加快城乡资源要素的整合

一是随着中国扶贫工作由农村扶贫为重点转为城乡扶贫共治，产业扶贫模式也需要统筹城镇扶贫系统和农村扶贫系统。让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。扶贫事业由农村扶贫为主向城乡扶贫共治转变是中国经济社会发展的必然趋势，也是扶贫事业的必然选择。二是随着经济社会发展水平的提高，城市与农村的互动、互补关系凸显，城市与农村间的要素交流日渐增多，进而带动农村发展。城乡产业扶贫所涉及的主体较多，其关键就是如何整合城镇与农村的资源，有效链接、整合城镇、农村多层面的社会资源。产业发展必须依据区域特色资源禀赋，形成区域特色产业。三是政府通过制定城乡融合体制机制，整合城镇资源(大中型企业、先进技术、管理理念、人力资源和广阔市场)和农村资源(特色农业、自然风光、人文景观、廉价土地和其他特色资源)，扶持农村产业发展，农村产业发展模式将更加多样化，农村经济与城镇经济的关联度更强。四是利用政府补贴、税收折扣和用地优惠等政策招商引资，以吸引生产要素向辖区内集中。开发区、特色小城镇、田园综合体等成为地方政府开展辖区竞争和实施产业政策最重要的空间载体，使人口和经济活动呈现出不同于市场主导下自然演进的集聚形式。

(四)因地制宜发展特色优势产业

一是立足当地特色资源，发展特色产业。发展产业是扶贫开发的根本之策，要立足当地特色资源，整合城乡资源，发展城乡产业，激发脱贫动力。民族地区大多处于山区、革命老区、边远地区，具有丰富的特色资源，具有发展特色农业、农林产品加工业、农业生态旅游、红色旅游、地方文化产业等优势，因此要因地制宜地整合城镇、农村的资源，打造独具区域特色的优势产业。二是推动三次产业的融合，提升产业价值链。以新发展理念为指导，推进农业供给侧结构性改革，鼓励龙头企业、大中型企业到农村投资设厂，发展现代农业、农产品深加工和旅游业，形成农产品生产、加工、贸易、物流和品牌推广等从田间到餐桌多个环节的农业全产业链。大力发展农村生态旅游、田园体验、养老休闲等，不断丰富农村业态。三是做好“特色”文章。把城乡扶贫产业发展与实施乡村振兴战略、城镇化发展紧密结合，立足当地实际，统筹城乡规划，选择特色扶贫产业，保证扶贫产业的发展潜力和市场竞争力。种植特色农作物也不能够一拥而上，而是要对市场进行深度调研和分析，由企业根据市场信息动态调整种植品种、规模等。拥有民族地区丰富的特色自然资源和人文资源，充分利用和开发这些特色资源，形成特色优势，打造高品质的特色品牌。

(五)构建科学合理的公平利益共享机制

一是扶贫可持续性根本在于能否激发贫困民众脱贫的内在意愿，进行产业扶贫的时候要尊重贫困农户自身的发展意愿，遵循产业发展的规律和地方民情，尤其要防止以打造“亮点”为目的的政绩工程和区域之间盲目开展的产业竞赛。二是以规划作引领，夯实长效脱贫基础。构建脱贫和防范返贫的长效机制，综合运用产业、教育、健康、职业技能培训、整村推进、易地搬迁、保障兜底等各类脱贫举措，培育贫困地区新的经济增长点。继续鼓励和支持对财政支农资金进行整合，做好财政支农资金支持的扶贫工作，形成巩固减贫成果的长期动力。三是在现代信息社会背景下，以业缘、信息和网络为纽带建立起来的现代社会关系网络已成为人们日常交流的主要形式。进一步加大政策扶持力度、资金投入力度，加快基础设施建设的同时，形成产业扶贫、金融扶贫、技术扶贫、信息扶贫、教育扶贫、就业扶贫、文化扶贫、减灾扶贫、医疗扶贫等解决相对贫困的多层次资源支撑和保障。四是进一步引导相对贫困人口、相对贫困家庭参加各类互助组织、非营利组织，积极帮助扩展获得各类信息和资源的途径与方式。重视引导新型经营主体将贫困户纳入产业链中，让贫困户最大限度地参与产业发展，经济增长与收入分配公平的相互作用和共同驱动有利于推进减贫的良性循环。