关中城市群产业协同发展策略

程丽辉，崔 琰，周忆南

(1.西安市社会科学院 经济所，西安 710054； 2.西安科技大学 建筑与土木工程学院，西安 710054)

提要：城市群一体化协同发展已成为当前国家区域发展重大战略。位于西部的关中城市群以探索内陆改革开放新高地、建设具有国际影响力的国家级城市群为目标，肩负着引领西北发展，加快推进区域协同创新的历史重任。产业协同创新是关中城市群协同发展的核心支撑，梳理了关中地区主要城市产业分工的基本情况，通过指标模型综合分析，指出关中地区的产业协同存在着产业发展不平衡、产业协同机制不健全及产业环境不佳等问题，最后提出关中城市群产业协同发展应强化顶层产业政策统筹、提升产业能级、加强中心城市带动功能、推动产业协同创新及优化关中产业发展环境的建议。

城市群是指城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式，是一个国家、地区的动力和核心，是参与全球竞争的地域单元，也是“一带一路”倡议的主战场[1]，建立健全城市群发展协调机制，实现城市群一体化高效发展，已成为当前国家区域发展重大战略。西部地区城市群是西部大开发的战略重点区和率先发展区，肩负着缩小东西部经济社会发展差距、全面建设小康社会、维护民族团结和国防安全的历史重任[2]。陕西关中城市群是西部大开发的核心引领区，主要包括1个副省级城市、4个地级市和1个国家级示范区，分别为西安、咸阳、宝鸡、铜川、渭南以及杨凌示范区[3]。该区域是陕西经济最为发达、人口最为密集、国有大中型企业和高校科研院所最为集中的地区，是我国西部地区唯一的高新技术产业开发带和星火科技产业带，在辐射带动西北地区产业发展，促进区域经济协调中发挥着重要作用。

目前已有的研究更多集中在关中城市群的城市规模结构、产业结构和空间布局等方面，而对关中城市群产业协同发展的机制和策略研究相对较少。产业协同理论最早可以追溯到德国学者赫尔曼·哈肯提出的“协同论”[4]，目前，学者们普遍认为产业协同是在受到各种因素的作用下，产业群形成一种结构有序的合作过程，通过相互协调、配合，形成“1+1>2”的协同效应[5-6]。因此，本文运用协同理论，通过定性和定量相结合的研究方法，详细分析城市群主要城市的产业协同情况及存在的瓶颈，通过熵权法和建立协同度指标进行定量测度，对关中地区产业协同做出综合评价，从而科学提出关中城市群产业发展及分工协同策略，在理论上对城市群内部的产业协同领域研究提供借鉴，在实践上对西部地区的产业及经济社会全面协调发展具有指导意义。

一、关中城市群产业协同发展的基本情况

近年来，关中城市群一体化步伐日益加快，经济综合实力稳步提升，经济总量连续多年占陕西省比重六成以上，产业结构逐渐优化，第三产业占比提升明显，已成为拉动地方经济增长的重要力量，各城市优势产业快速增长。

(一)各城市产业分工错位发展格局基本形成

西安市作为陕西省的省会城市，是中国西部地区最重要的国防科技工业和高新技术产业基地。由于特殊的战略地位，西安拥有较全的工业门类，共计39个工业大类，191个中类，525个小类，装备制造基础良好，军工科教资源富集。当前西安正以“10项重点工作”为突破，大力发展“三个经济”，着力发展实体经济，建设先进制造业强市，构建“6+5+6+1”现代产业体系，做大电子信息、汽车、航空航天等八大产业集群，打造高新技术、文化旅游、先进制造业三大产业带，产业集聚效应显著提升。此外，西安在西部地区的科技软实力位于领先地位，高校和科研机构数量较多，人才资源充足，发挥了关中平原城市群“领头雁”的作用。

图1 2013—2018年西安三次产业增幅比较图

宝鸡市是联结我国西北和西南地区的重要枢纽，在关中—天水经济区发展战略中定位为副中心城市，自“一五”和“三线”建设后，逐步形成了以电子、有色金属、食品加工、机械装备制造为特色的优势产业，改革开放以后，城市的经济水平和产业结构均发生了巨大的变化，从以往的粗放型工业加工和传统农业转变为以汽车零部件、钛及钛合金、烟酒食品、能源化工、优势装备制造5大支柱产业集群，尤其是钛及钛合金产业的发展规模居全国之首、全球第二；汽车产业产值占到陕西省1/3。宝鸡涵盖35个工业门类、224个工业行业，工业企业数量达到6 200余户，从业人员近30万人，5年来全市规模以上工业总产值增速年均增长12.8%左右(如图2所示)。

图2 宝鸡市规模以上工业总产值和工业增加值的增速

咸阳市地处关中平原腹地，区位交通优势明显，是中国大地原点所在地。近年来，随着西咸一体化进程的进一步推进，咸阳—西安主城区已基本连成一片，成为关中城市群建设发展的核心区域。咸阳经济发展势头良好，产业结构不断优化，2019年全年生产总值2 195.33亿元，其中，第一产业增加值304.17亿元，增长4.2%，占生产总值的比重为13.8%；第三产业增加值879.54亿元，增长6.0%。咸阳围绕传统产业持续推进供给侧结构性改革，不断提升传统产业发展水平，构建起以能源化工业、食品加工业、装备制造业、电子信息业、建材业、医药制造业、纺织服装业7大支柱产业为代表的特色产业体系。

图3 2019年咸阳市七大支柱产业产值

渭南市是陕西的东大门，凭借3省交界的黄金地理位置和“西融、东联、内优”的区位优势，在关中城市群中脱颖而出。2019年全市实现生产总值1 828.47亿元，比上年增长4.2%。其中，第一产业增加值325.05亿元，增长4.7%，占生产总值的比重为17.8%；第二产业增加值679.49亿元，增长3.2%，占37.1%；第三产业增加值823.93亿元，增长4.9%，占45.1%。随着向西融入西安发展，打造西安—渭南经济一体化协同格局，向东促进陕晋豫联动发展，向内优化自身产业结构和空间布局，渭南目前已形成了装备制造、精细化工、食品医药、新能源材料和航空航天制造5大产业集群。

铜川市位于陕西省中部，是以煤炭、水泥、铝业为主的老工业城市，因煤而兴，被誉为“渭北黑腰带上的明珠”，是关中平原城市群的重要组成部分，也是连接关中和陕北的重要节点城市。从20世纪90年代起，铜川以工业经济循环发展为突破口，大力推进城市的可持续发展。截至2019年年底，生产总值354.72亿元，比上年增长6.8%，其中第一产业增长4.5%，第二产业增长7.3%，第三产业增长6.7%。铜川市以创新驱动、优化升级产业结构为抓手，精煤、强铝、扩电、优水泥，做优做强4大传统支柱产业；同时加强科技创新，增强产业优势，提陶瓷、精装备、强医药、活食品、增能源、兴新兴产业，加快发展六大产业。

杨凌示范区位于关中—天水经济区腹地，是连接关中城市群西线的第一节点，占据得天独厚的渭河生态景观带的地理环境优势，被称为“中国农科城”。2019年实现生产总值166.77亿元，增长6.2%。其中，第一产业增加值8.46亿元，增长4.2%；第二产业增加值78.67亿元，增长3.7%；第三产业增加值79.64亿元，增长9.2%。近年来，杨凌以打造陕西涉农工业发展战略高地为主题，以深化国家农产品深加工的新型工业化产业示范基地建设为抓手，加快建设陕西农产品加工贸易园区、农机产业园、农业电商产业园，促进产业集群不断壮大，生物医药、绿色食品、农业装备制造三大产业加速发展。

从表1可以看出，西安市产业结构偏向于科技创新型第三产业，咸阳市第三产业占比逐年增加，宝鸡市第二产业驱动的特征较为明显，渭南市产业结构从二产驱动逐渐转变为二、三产“两轮”并驱，铜川市与杨凌示范区的产业结构逐渐从“二三一”模式转化为二、三产并重发展。由此可见，关中城市群各主要城市不断转变发展方式，深化改革创新，产业结构不断调整和优化，已初步形成产业聚集和产业分工协同发展的格局。

表1 各城市年度产业结构分析

(二)已初步搭建起城市群产业协同机制

“一带一路”建设使西部地区由开放的大后方，变成开放的前沿，关中城市群以其承东启西、连接南北的区位优势，引领西北地区，推进西部大开发，有利于纵深推进“一带一路”建设。2018年，国务院批复《关中平原城市群发展规划》，强调要打破行政壁垒，强化协作协同，以基础设施互联互通和生态环境联防联治为先导，以生产要素的合理配置和自由流动为核心，建设统一开放的市场体系，大力促进一体化发展。推进市场一体化建设，清理妨碍统一市场公平公正的地方性政策法规，培育区域性服务市场，健全完善的监管体系，维护消费者合法权益，完善区域金融服务网络，建设关中科技资源共享平台；推进城市群一体化土地市场建设，合理配置土地、劳动力等要素；探索建立城市群一体化发展基金，积极引入社会资本，支持跨区域基建、公共平台建设及区域生态联防联控，这些一体化措施为关中城市群产业协同发展搭建起基本框架。

关中城市群建设是一项复杂的系统工程，是陕西实现又好又快发展目标的重要依托，2018年，为了加强组织领导，凝聚各方力量，贯彻落实好关中平原城市群发展规划，陕西省决定成立“关中平原城市群发展规划领导小组”，组织推进关中城市群发展规划落实，研究制定重大举措、配套政策等，督促各单位落实相关工作，协调解决城市群建设中的重大问题，推动建立合作机制，初步形成了统筹规划与建设的组织机制。

为加快关中城市群和西安国家中心城市高质量发展，陕西省发改委印发实施了《2019年推进关中平原城市群建设行动计划》，从国家中心城市建设计划、交通互联计划、产业互动计划、资源开放行动计划、服务共享行动计划、污染共治行动计划、协同发展行动计划等7个方面提出了具体措施，进一步为城市群产业协同搭建了有效的顶层协调机制。

(三)中心城市经济集聚和辐射能力不断增强

西安作为关中城市群的中心城市，近年来在国家战略中的地位不断提升，“一带一路”综合实验区、国家中心城市、国际化大都市、全面创新改革试验区、自主创新示范区、自由贸易区、城乡融合试验区、国家物流枢纽等重要战略叠加推进，城市经济快速发展，2019年，西安生产总值迈上9 000亿元新台阶，财政总收入突破1 500亿元，5年来的GDP累计增长近70%。此外，西安还当选世界城地组织联合主席城市；在全球营商环境友好城市百强榜中，西安成为20座中国上榜城市之一；科技部和中国科学技术信息研究所公布的2019年国家创新型城市创新能力排名中，西安位列全国各大城市的第7位、西部城市第1位(见表2)。

表2 2019年国家创新型城市创新能力排名

西安明确了加快国家中心城市和具有历史文化特色的国际化大都市建设思路和阶段性目标，正全力打造西部地区重要的经济中心、对外交往中心、丝路科创中心、丝路文化高地、内陆开放高地和国家综合交通枢纽，致力于推动“十项重点工作”全面破题，加快建设先进制造业强市，构建“6+5+6+1”现代化产业体系等工作全面启动。西安产业实力不断提升，特别是“硬科技之都”的建设提速，人工智能、工业互联网、物联网等领域新基建的开发，成为城市产业发展的新引擎、经济发展的新动能。西安作为关中城市群的龙头城市，其集聚辐射、示范引领、协同发展的作用正逐步凸显，向其他城市产业辐射能力正逐步增强。

二、产业协同指标体系与模型构建

(一)研究思路

研究城市群产业协同的一个重要手段就是测度产业协同程度，建立指标体系作为测算依据与标准，通过综合评估，全面评价产业协同的进程和水平，为解决产业发展问题提供建议。城市群产业协同与城市的产业、市场、交通、政策等密切相关，运用熵权法和协同分析模型，按照指标选取的科学性、系统性、代表性、可量化原则，构建城市群产业协同度指标体系，为评价产业发展提供依据。

(二)产业协同指标体系

笔者从影响产业协同发展的宏观因素和微观因素着手，将关中城市群作为一个复合系统，各城市作为子系统，拟定一级指标5项，分别为经济活力、市场环境、交通条件、创新能力和服务水平。产业协同发展就是要使各个产业都能得到持续发展和改善，提高区域经济的联动性和部门合作的紧密性，考虑到既有的产业基础和未来的发展潜力，将二级指标设定为10项，分别为产业结构、产业规模，政府效能、要素市场、基础设施、交通便捷、科技投入、创新产出、教育文化和医疗保障。三级指标根据各城市的数据可获得性，经过行为调查，选择相关性最大的 3～4 个因子划分三级指标 30 项，形成指标体系(如表3所示)。

(三)综合评价办法

表3 关中城市群产业协同度指标体系表

表4 关中城市群产业协同度

通过关中城市群产业协同度综合评价计算，可知2014—2018年间，城市群各个城市间产业协同水平均呈逐年上升态势，表明各市的产业关联性和协同能力逐步改善。西安作为核心城市，其产业协同发展水平一直处于领先地位，对周边城市辐射带动能力逐年提升；杨凌协同度虽然逐年提高，但受城市规模影响，协同水平依然偏低。综合分析，关中城市群各城市间协同度数值差异较大，最大相差7倍左右，发展程度不一，说明产业协同的整体水平还有待提升。

三、关中城市群产业协同阻力的成因分析

尽管关中地区经济发展的势头较好，特别是随着国家和省市区域协同发展战略的逐步推进，产业协同的步伐正在加快，但通过分析可知，位于西部地区的关中城市群产业协同水平依然较低，主要原因是存在着经济总量偏小、产业协同机制不健全以及产业发展的大环境不佳等短板和弱项。

(一)城市规模等级不完整，经济总量差异明显

一般具有完整辐射功能的城市群应具有5个等级构成，即超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市(小城镇)[7]。关中城市群仅西安属于人口过千万的超大城市，而人口过500万的特大城市明显缺失，咸阳、宝鸡仅算大城市，城市发展断层明显，其经济实力难以带动目前辖区的快速发展。

关中地区地级以上城市仅有5座，即西安、咸阳、宝鸡、渭南、铜川，无论是城市数量还是经济总量都与国内其他城市群相距甚远。例如，长三角城市群呈现出“一超二特三大”的格局，是中国城市层级结构最为合理的城市群，2019年，上海、杭州、苏州、南京和无锡5座城市的GDP接近10万亿元。京津冀城市群经济发展水平虽不及长三角经济区，但其GDP总和也达到6.5万亿，远高于关中城市群。成渝城市群在西部大开发第二轮发展中受益最大，获得了巨大的发展红利，成都、重庆两个城市经济发展并驾齐驱，带领成渝地区成为西部经济文化最发达的区域，经济规模高于关中城市群(见表5)。

表5 2019年各城市群主要城市经济发展水平

(二)缺乏区域产业的统筹规划，政策壁垒亟待突破

《关中平原城市群发展规划》是关中地区一体化发展的指导性、约束性文件，其主要突出区域经济一体化和区域合作发展，而较少提及城市分工协作、协同发展的具体方案。目前，关中地区缺乏统一的产业规划布局和产能协作计划，从区域产业市场一体化的发展程度来看，西安带动周边关中城市群发展仍处于摸索阶段，许多先进地区城市群发展的制度和政策尚未全面推广实施，加之我国现行行政体制的官本位思想仍然存在，囿于行政区划分割和地方利益保护，致使关中各个城市间多是各自为战、市场分割、地方利益保护，关中地区市场准入规则、行业标准、监管规则等政策性壁垒降低了资源利用、要素配置和流通的效率，进而阻碍了城市间产业专业化分工的进程，协同发展受到制约。

(三)产业协同发展动力不足，缺乏核心竞争力

省会城市与周边城市之间的文化、历史、区位、资源条件存在一定的相似性[8]，长期以来形成了各地的产业同质化。各个城市产业定位和职能分工较为模糊，主导产业和战略性新兴产业结构趋同且竞争较为激烈，由于缺乏对自身优势产业的准确判断，在发展产业时存在一哄而上的现象。与此同时，城市群内部的经济联系较为松散，产业关联效应不强，缺乏具有竞争力的跨市发展的龙头企业。西安拥有高端产业资源配置能力，但其加工制造业向周边城市扩散的行动力滞后，且西安凭借着自身的突出战略地位、科教优势等，出现人才“虹吸现象”，使整个城市群共同推进产业协同发展的步伐进一步减慢。其他各地市不具备高端资源优势和产业竞争力，在产业布局上存在盲目攀比现象，使得产业难以集聚和全面发展。

(四)产业发展环境欠佳，营商环境不尽如人意

产业环境是最大的营商环境，公平高效的营商环境不健全，在一定程度会阻碍产业协同和城市群整体效能的发挥。从2018年的“营商环境提升年”到2019年的“营商环境深化年”，“放管服”改革力度持续加大，营商环境取得了一定成效。但与中东部省份相比，仍然有明显差异[9]。表6中万博研究院发布的《2018年中国营商环境指数报告》，东部地区营商环境整体优势明显，西部地区营商指数偏低，总体呈现出“东强西弱”的局面。主要原因包括对营商环境的重要性认识不到位，改革政策没有及时落实到位，新旧制度的衔接工作准备不充分，企业投融资问题仍然突出，企业获得感不高。

表6 2018年部分省(市、区)营商环境指数

(五)中心城市龙头带动不强，城市能级亟须提升

西安作为省会城市和关中平原城市群的核心城市，城市首位度长期在2.25左右，是9个国家中心城市中唯一GDP没有过万亿的城市，辐射带动能力还不强，城市能级亟须提升(见表7)。西安与其他国家中心城市相比，无论是经济总量GDP、固定资产投资增幅、进出口总额还是民营经济发展活力差距都较为明显，经济实力与其战略地位尚不匹配，加快新旧动能转换、结构优化升级、全面提升产业发展水平的任务还很艰巨。

表7 2019年9个国家中心城市经济发展水平

四、关中城市群产业协同发展的策略建议

(一)强化顶层设计，加强产业政策的统筹协调

从省级层面，建立关中城市群产业协调委员会，负责城市间产业对接和统筹规划[10]，高效推进产业协同发展和一体化进程。定期召开关中城市群市(区)长联席会议，研究制订区域产业合作计划，设立日常事务处理协调机构和办公室，协调推进产业发展的重大事宜。加快出台关中城市群产业协同发展规划方案，结合关中平原城市群建设、西咸一体化和大西安都市经济圈建设，积极协调西安与周边城市相关产业规划的衔接，为产业协同发展指明方向。统一制定关中产业转型、产业承接，以及人才引进、信息共享等政策，推动各城市及时交换产业数据和重要信息。建立城市群产业协作机制，编制城市群产业调整指导目录。探索区域产业协同发展的资金筹措机制，借鉴长三角产业协同创新模式，构建关中城市群产业协同投资基金，投向跨行政区的重大基础设施建设、工业合作园区建设、创新体系建设等重点领域，为推进西安与周边城市产业协同提供资金保障。突破区域壁垒和体制机制障碍，按照市场化要求建立统一的区域要素市场，推动资源整合、一体化共享及要素自由有序流动，促进城市群资源要素的优化配置和产业功能的整合联动，提高市场资源的利用率，促进产业协同[11]，形成优势互补、协同发展、互利共赢的产业协调发展新格局。

(二)构建产业协同体系，提升产业能级和核心竞争力

构建城市群协同发展的现代产业体系，不断提升产业能级和核心竞争力。明确城市功能定位，全面梳理各地主导产业和可培育增长点的产业清单，优化产业布局，加快形成竞争有序、错位发展的关中产业版图。推动传统优势产业转型升级，大力发展战略新兴产业和现代服务业，按照“各市显特色、关中一盘棋”的思路，重点优化提升能源装备、汽车、电力设备等装备制造业，航空航天、新材料、生物医药等高新技术产业，文化旅游、物流商贸、现代金融、服务外包等服务业，培育新一代信息技术、集成电路、大数据与云计算、增材制造(3D打印)、机器人、无人机等新兴产业，把关中建成国内领先的装备制造业基地、高新技术产业基地、国防科技工业基地。共建一批产业协作平台，包括产业创新中心、产业技术研究院、产业技术联盟等，围绕国家重大战略和改革举措，共同推进试点、共享改革成果。

(三)提升西安城市能级，增强对城市群龙头带动作用

支持西安建设先进制造业基地，加快工业强市和重大示范项目建设，加大省级财政资金对西安市招商引资的支持力度。深化西安、西咸新区国家服务业综合改革试点，支持西安创建国际消费中心城市，打造西部经济中心、对外交往中心、丝路科创中心、丝路文化高地、内陆开放高地和国家综合交通枢纽。推动大西安与关中各市区开展产业协作配套，打造万亿级和世界级产业集群；构建具有西安特色的创新驱动发展体系，不断提升西安城市能级、经济规模和核心竞争力；提升开放平台、做强开放载体、健全开放体制、构建全方位开放的产业体系；推进市域治理体系和治理能力现代化；提升要素集聚功能，积极参与全球分工和全球资源配置，引领关中地区成为西北和我国向西开放的战略支撑。

(四)推动产业协同创新，建设科技创新常态长效机制

培育开放与共享型的产业协同创新生态系统，推动关中地区的科技创新资源共享、科技创新平台共用，不断推动产业结构优化升级，促进产业协同发展。积极推进关中各城市间的科创资源、人才资源、政策资源的有效对接，围绕西安全面创新改革体系建设，实施创新驱动战略，加强技术创新和金融制度的创新，加快转变经济发展方式，增强产业间的关联效应。共同探索人才队伍的共建共享机制，广泛链接全球创新资源，吸引壮大科技人才队伍。延长科技创新链条，以“科研+产业+资本”模式，建设一批新型产业技术研究院和专业特色创新平台，进一步提升关中城市群的创新动力、创新能力与创新活力。

(五)优化产业发展环境，打造关中一流营商环境品牌

凝心聚力，深化改革，合力打造关中产业协同发展的一流营商环境品牌。整合有关营商环境的地方政策法规，统筹推进政务服务、市场投资、人才要素、科技创新、法治保障等环境建设，深入推进“最多跑一次”改革，加大减事项、减环节、减材料、减时间力度。建立关中城市群进出口商品质量溯源系统，整合碎片化的国际进出口贸易信息，如海关通关、商品质量、市场需求、税务等信息，实现数据共享和业务协同。强化营商环境的跨区域、跨部门监管，在生产安全、食品安全、公共安全、环境安全、金融安全等领域，强化全区域、全过程的质量安全管理与风险监控，探索建立统一的“互联网+监管”系统，实现监管事项全覆盖、监管过程全记录。创新公共资源配置方式，统筹推进生态文明、社会事业、城市管理等领域改革，加强社会信用体系建设。加大对民营企业和民营企业家合法权益的保护，培育一批世界一流企业、“独角兽”企业，依托龙头企业和大型企业集团，探索跨地区共建、共管、代管、托管等发展合作模式，促进关中产业集群实现联动发展。