法理视角下基层社会治理标准化探讨——以“枫桥经验”为例

田皓宇

(广西民族大学 法学院，广西 南宁 530006)

引 言

基层治理事关党和国家方针政策的落实与推进、事关人民群众的切身利益及基层社会的和谐稳定，是国家治理的基础，也是法理研究及法治社会建设的重要内容之一。近年来，中央稳步推进与落实基层治理的方针政策，为加快推进法治社会建设提供了良好的基础。2017年，党的十九大报告指出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，并提出要加强社会治理体系建设。2020年12月，中共中央印发了《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》，该纲要明确指出要推进社会治理法治化。其中重要的一点就是要“依法有效化解社会矛盾纠纷”“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，努力将矛盾纠纷化解在基层。”由此可见，中央极为重视基层社会的治理问题。在新时代，我们需要不断探索、创新基层社会治理的方式方法，以推动我国治理体系和治理能力现代化的进程。

作为一种极具地方特色的基层社会治理模式——“枫桥经验”，屡次被中央列为基层治理模范并向全国推广实施，其核心内容是要发动和依靠群众，充分利用社会力量，就地解决矛盾，坚持矛盾不上交，实现社会自治。在过去，“枫桥经验”主要应用于社会治安及维稳领域，但社会的发展赋予了其更加深刻的内涵，从而使其在今天被应用于更广泛的领域，甚至可应用于基层社会治理的方方面面。在新的历史时期，枫桥镇又通过创新发展“枫桥经验”，尝试以标准化的方式进行基层社会治理，以提升基层社会治理的现代化水平。

随着社会的不断发展，“标准化+”已经逐渐成为推动各行各业创新发展的重要条件之一。而在社会治理层面，标准化也逐渐成为社会治理的重要方式之一。“枫桥经验”就是基层社会治理标准化工作的典型代表。枫桥镇自2014年以来制定了22项基层社会治理标准，这正是“枫桥经验”在基层社会治理工作标准化方面的创新与尝试。(1)褚宸舸：《基层社会治理的标准化研究——以“枫桥经验”为例》，《法学杂志》2019年第1期。从“枫桥经验”的标准化工作进程及成果来看，标准化在当地基层社会治理中具有越来越重要的地位和作用。由此不难看出，基层社会治理标准化工作势必会在更广的范围内发挥重要作用。

因此，笔者拟以“枫桥经验”为例，将其置于相关的政策背景之下，通过对“枫桥经验”的标准化实践进行分析，探讨推进基层社会治理标准化道路。在此基础上，进一步思考推进基层社会治理标准化的局限并提出相应的改进建议。

一、基层社会治理标准化的内涵及意义

(一)基层社会治理标准化的内涵

在探究基层社会治理标准化之前，我们必须了解什么是基层社会治理？有学者曾指出基层社会治理就是指不同的行为主体围绕本地区的利益，通过协商合作等方式，实现公共利益最大化的政治过程。(2)陈家刚：《基层治理》，北京：中央编译出版社，2015年，第3页。

而标准作为一种社会规范，具有狭义和广义之分。狭义上的标准是指由国家标准化管理机构批准的正式标准。广义上的标准还包含了市民公约、乡规民约等非国家机构制定的“非正式”标准。2015年，国务院办公厅印发的《国家标准化体系建设发展规划》指出：“标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家治理体系和治理能力现代化的基础性制度。”由此可见，国家层面对于推动我国标准化的发展已经达成了广泛的共识，标准化工作在我国经济社会发展中有着越来越重要的作用，是国家治理现代化的重要组成部分，对于我国经济社会的发展具有重要意义。(3)杜飞进：《推进标准化是国家治理现代化的必然要求》，《人民论坛》2015年第31期。

综上，基层社会治理标准化就是指：在将某地基层社会治理的过程和经验进行概括总结之后而提炼出一定的标准化模式，进而将其推广应用于更广泛地区的基层社会治理的实践中，并以此提高基层社会治理的效率，实现地区公共利益的最大化。

以“枫桥经验”为例，枫桥镇自2014年以来，通过深入调研、考察学习等方式，研究制定了22个标准，涵盖了基层社会治理的诸多方面，并在之后通过了诸暨市地方标准申请，将其应用于其他地区，进行了基层社会治理的标准化实践。通过这一标准化实践工作，可以看到，标准化在“枫桥经验”进行推广的过程中处于突出的地位，枫桥镇通过这种凝练概括的普适化工作，促使“枫桥经验”在诸暨市的基层社会治理过程中，实现了具有可复制、可推广、可操作等特征的基层社会标准化治理。(4)宋才发、郭婧：《枫桥经验视阈下乡村治理法治化探讨》，《南海法学》2020年第4期。

(二)基层社会治理标准化的意义

1.提升基层社会治理工作的规范性

如何防范和化解矛盾纠纷对于基层社会的稳定以及国家的长治久安具有重要的意义。自治作为基层社会治理的重要方式之一，包含了众多基层社会主体。这些主体在解决基层社会矛盾时，为了充分利用社会力量，就地解决矛盾，往往会尝试各种方式，而调解是其中重要的手段之一。比如在“枫桥经验”中，调解就是其化解矛盾的重要方法。在调解的过程中，通过落实、推进标准化工作，有利于规范调解中的工作机制，统一矛盾排查及化解流程，有效提升调解工作的效率。另一方面，政府作为基层社会治理的重要主体，在其工作过程中推进标准化工作的落实，有利于明确其工作流程，规范其治理行为，遏制各部门之间相互推诿责任现象的发生，为保障工作质量、提高工作效率提供坚实的基础。此外，通过标准化实践，还有利于形成明确的考核与评价标准，从而加强对政府工作的监督，进而推动建设高效、透明的服务型政府。(5)刘亚男：《标准化与法治国家治理关系的研究》，《中国标准化》2018年第8期。因此，无论是对于政府还是其他基层社会主体来说，标准化的推进势必会提升其在基层社会治理工作中的规范性。

2.推进基层社会治理法治化

一方面，标准化建设对于法治化发展具有深远的意义。经过实践检验的标准化成果，可以为法律的完善提供经验支撑。基于此而形成的更为完善的法律法规，将对国家法治化的发展产生深远的影响，能显著提高国家法治化水平。有学者指出，要从国家法治层面的高度来认识标准化工作的意义，必须充分重视推进标准化工作对于实现全面依法治国具有的重要支撑作用。要尝试将标准化成果应用在具体的法治层面上，在立法、执法、司法和守法等多个方面的工作中不断借鉴、吸收标准化的成果。通过在整个法律领域积极吸收标准化成果，进而更好地推动实现法律调整社会关系的目的。(6)褚宸舸：《基层社会治理的标准化研究——以“枫桥经验”为例》，《法学杂志》2019年第1期。

另一方面，标准化建设可以在一定程度上弥补法律的局限。在我国，广大的基层地区并不享有立法权，无法针对基层工作制定更为细致的法律条款，这就导致法律在基层社会治理的过程中存在一定的局限性。而标准是法律的细化和延伸。(7)蔡妤荻：《治理创新:构建以标准为基础的制度体系》，《江西师范大学学报》2018年第3期。因此，推动基层社会治理标准化建设，通过制定乡规民约等标准化项目，可以基本涵盖基层社会治理的主要方面，形成一定的制度保障，使其在基层社会产生“类法律”的作用，进而形成基层社会治理法治化的标准体系，从而在一定程度上填补法律的空白、弥补法律的局限性，提高基层社会治理法治化水平。正如有学者指出，标准与法律在基层社会治理中的融合已经遍布于诸多领域，对于法治化的发展和国家治理的意义日渐凸显。(8)柳经纬：《评标准法律属性论——兼谈区分标准与法律的意义》，《现代法学》2018年第5期。

3.为基层社会治理提供可复制的经验

虽然我国幅员辽阔，各地风俗、文化和习惯等各不相同，但是，在基层社会中存在的矛盾与纠纷等往往具有一定的相似性。通过推动基层社会治理标准化工作实践，可以对当地标准化工作进行分析和总结，从而将该地区在基层社会治理过程中形成的经验以标准化的模式固定下来。通过明确量化指标和执行程序等，将这些形成的经验在其他更广的范围内进行复制与推广。这不仅有利于降低其他地区基层社会治理实践中的成本，还可以在其他地区的基层社会治理实践中对所形成的标准进行再一次的检验与完善。

二、“枫桥经验”的标准化实践

(一)标准化创建的背景

2006年9月，时任浙江省委书记的习近平同志对浙江省报送的《加强标准化工作实施标准化战略的调查与建议》作出重要批示。他指出：“加强标准化工作，实施标准化战略，是一项重要而紧迫的任务，对经济社会发展具有长远的意义。”(9)郭占恒：《习近平标准化战略思想与浙江实践》，《学术前沿》2016年第2期。浙江省政府根据批示制定了关于标准化工作的诸多政策与规章，率先对标准化战略进行了实践。

作为“枫桥经验”的发源地，诸暨市枫桥镇尝试依托与时俱进的“枫桥经验”走上基层社会治理的标准化道路，但在标准化的实践中也遇到了诸多问题。第一，尽管枫桥镇有着丰富的基层社会治理的相关经验及制度，但是，在其大多数地区，基层社会治理仍然处于一种细碎化的状态，缺乏统一的基层治理规范和标准，使得碎片化的治理架构、方式和经验并没有能够在整个区域内形成一个统一的标准化治理工作体系。(10)王灿灿：《“最多跑一地”背景下地方治理标准化建设研究——以“龙山经验”为例》，《理论建设》2021年第1期。第二，基层人口数量庞大，人员受教育水平参差不齐，如何使百姓理解与配合相应的社会治理，形成让百姓通俗易懂的社会治理模式成为急需解决的问题。第三，在乡镇一级的基层，经过长时间的学习与体验之后，大部分领导干部往往已经深入了解了当地的民俗文化。但在这些干部离任后，容易出现新的继任者并不了解当地的民风民俗，缺乏当地社会治理经验的情况。这就迫切需要有能够直接执行的标准化“操作手册”，将当地的治理经验进行传承，从而维持基层社会的和谐稳定。第四，全国其他地区领导干部在枫桥镇进行学习、考察之后，期望能够借鉴“枫桥经验”，把可复制的基层社会治理模式带回去，从而在当地进行运用。(11)陈怡晨、张鑫、卢芳霞：《标准化推动基层社会治理的实践与启示——以浙江“枫桥经验”为例》，《中国标准化》2017年第23期。

因此，枫桥镇在全面研究、总结基层社会治理过程中形成的经验后，通过标准化的形式将其固定下来，形成了一套较为完善的标准化运行模式。

(二)标准化工作的开展

浙江省诸暨市于2014年颁布出台了《“枫桥经验”——基层社会治理综合标准化试点项目实施方案》，并在之后召开了基层社会治理综合标准化试点项目的启动会，正式开始了“枫桥经验”的标准化实践。在其实践中，通过对以往治理状况和工作模式进行总结，并在结合专家、学者的建议及评审结果之后，不断丰富、完善其内容，最终基本完成了“枫桥经验”的标准化探索。

在其标准化实践的过程中，枫桥镇以“枫桥经验”为基础，以基层社会治理为内容，探索构建了富有当地特色的基层社会治理标准体系。此外，其所编制形成的22项“基层社会治理标准化项目重点标准”也在基层社会治理标准化的道路上迈出了重要一步，使得基层社会治理更加规范、有序、合理。在标准化项目颁布实施之后，枫桥镇通过跟适用对象和主管部门不断沟通，进一步对其推广实施的标准进行了补充和完善，使“枫桥经验”的标准化实践取得了巨大的成果。

基层社会治理的标准化探索并非一蹴而就，而是一个不断探索、不断实践的长期过程。尽管枫桥镇在将标准化应用于“枫桥经验”的过程中可能还存在着一些缺点和不足，但不可否认的是，这一标准化探索为基层社会治理的标准化实践提供了宝贵的经验，值得我们进一步的研究。

(三)标准化建设的启示

1.标准化是推进基层社会治理现代化的重要手段

随着当今社会的发展，标准化工作的作用在社会生活中不断凸显出来，日益得到人们的重视。2015年，国务院印发了《深化标准化工作改革方案》，其中明确表明：标准化工作改革，要着力发挥标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性、战略性作用。据此，有学者指出：标准化已经成为了社会现代化的一个基本要素，没有标准化就谈不上现代化。(12)俞可平：《加强标准化建设以推进国家治理现代化》，《中国质量报》2016年6月15日第4版。“枫桥经验”通过标准化建设的实践向我们证明，在基层社会治理中推动标准化工作的落实，能够促使基层社会治理工作更加规范化、程序化和合理化，进而逐步推动基层社会治理现代化的实现。

2.标准化是实现基层社会治理法治化的重要方式

国家整体的法治化水平与基层社会的法治建设水平息息相关，并且基层社会的法治水平也深深影响着国家治理体系和治理能力现代化的进程。“枫桥经验”在标准化实践过程中，不仅强调对国家制定的法律法规的遵守，而且强调对乡规民约这种“类法律”的重视。“枫桥经验”以标准化的乡规民约这种群众高度认可的“类法律”的治理方法，促进了基层社会自治、法治、德治“三治融合”，以自治为基础、法治为保障、德治为先导，努力构建了基层社会的善治体系，提高了基层法治化水平。(13)褚宸舸：《基层社会治理的标准化研究——以“枫桥经验”为例》，《法学杂志》2019年第1期。此外，枫桥镇通过健全标准化决策机制、监督机制等手段，规范了基层社会的治理行为，能够充分吸引公众积极参与社会治理，实现政府治理、社会调节和居民自治的良性互动，促进了基层社会的和谐稳定，这也在一定程度上提高了基层社会治理法治化水平。(14)傅伦博：《推进基层社会治理法治化的思考》，《特区实践与理论》2015年第2期。

三、基层社会治理标准化的局限

尽管我们强调要推动基层社会治理标准化工作，也充分认识到推进标准化的意义，但不可否认的是，在推进标准化治理的过程中仍然存在一定的局限，即一味地运用基层社会治理标准化并不能解决基层社会治理过程中所存在的全部问题。笔者认为这是因为存在着以下几个方面的原因。

从标准化的制定方面来说，作为标准化治理的第一环节，要对实践经验进行归纳总结，然后形成具有指导性的标准。(15)刘建：《标准化治理的理论范式与结构体系：一种国家治理的新视角》，《甘肃行政学院学报》2020年第5期。这些标准往往涵盖了社会治理的诸多领域，所涉及的内容也涵盖不同领域或交叉学科。但是，在标准的制定过程中又需要极强的专业知识。这就对标准的制定提出了非常高的要求，需要做到既专又博。此外，所制定出的标准要求具备普适性，能在一定地区内进行推广运用。而不同地区之间的文化、习惯等差异对于标准的制定也会产生一定的影响。因此，在标准的制定过程中必须同时兼顾专业知识和地方知识。因而，要制定出一个“放之四海而皆准”的普适标准难度大。

从标准化的实施方面来说，主要面临的问题有两个：第一，标准的执行效率问题。基层社会治理是“人的治理”，受人主观方面的影响较大。并且在基层治理的过程中，很多时候需要不同主体进行协调合作。涉及的主体越多，需要解决的问题也就越多，导致治理的难度也就越大。无论是哪方面的原因都不可避免地会影响到标准化工作在执行过程中的效率。有时，尽管可能已经制定出较为完善的基层社会治理标准，但是，如何在标准实施的过程中保证执行的效率，也是我们需要考虑的问题。第二，标准理性与人的感性间的取舍问题。在标准化的基层社会治理过程中通常需要人们按照既定的标准去解决社会问题，以实现基层社会治理的目的，这是一个标准绝对理性的实现过程。然而，人类社会中往往需要感性的存在，正如我们通常强调的要体现以人为本。当标准的理性与人的感性发生冲突时，如何在二者之间进行衡量、取舍亦是推进标准化所需要解决的问题。

从标准化的推广方面来说，笔者认为也存在以下一些问题。首先，地域差异问题。基层社会治理的标准化通常要求标准具有一致性、统一性。而我国幅员辽阔，正如古语所云“一方水土养一方人”，不同省、市之间地域空间的巨大差距使得各地的风俗习惯、传统文化等诸多方面存在着显著的差异。由于这些差异的存在，不同地域对于基层社会治理的要求也各不相同。此外，城乡之间亦存在一定的差异，这也往往使得在城市与乡村之间对基层社会治理的需求各不相同。以上这些地域方面的差异都对基层社会治理标准化的推进造成了一定的困难。在这种情况下，如何深入推进基层社会治理标准化就成为了一个值得探索的问题。其次，民族差异问题。我国是一个多民族国家，五十六个民族之间也存在着巨大的民族文化差异。少数民族地区的基层社会治理关系到维护民族团结与民族地区的和谐稳定。在一些少数民族聚集的地区，少数民族群众往往有着强烈的“宗族观念”，对于基层矛盾的解决更倾向于运用民族风俗习惯等。这些极具民族特色的风俗习惯可能与基层社会治理的标准化推进存在一定的矛盾冲突。其次，民族地区往往处于边疆区域，社会资源较为分散，这就导致在其基层地区公共资源和公共服务能力存在着一定的不足。(16)宋才发：《边疆地区社会治理文化软实力建设的法治探讨》，《云南民族大学学报》2021年第1期。因此，我们就需考虑如何在推进基层社会治理标准化工作的过程中获得少数民族群众的认同感，使其接受标准化工作的推进，从而提高民族地区基层社会治理的能力和效率，维护民族地区的民族团结、经济发展和社会稳定。

我们在此强调基层社会治理标准化的局限，并不是要否认在基层社会治理的过程中推进标准化实践工作的作用和意义，而是要充分认识到基层社会治理本身就具有一定的复杂性，并非通过标准化的推进就能一劳永逸地解决所有的问题。此外，在基层社会治理过程中，不能一味地追求所谓的“标准化”，要避免盲目推进标准化及走形式主义怪圈的情况发生。

四、推进基层社会治理标准化的建议

(一)改善标准化制定工作机制

一是要推进基层社会治理标准化体系建设。基层社会治理标准化体系是保证基层社会治理能力与治理体系现代化的基本参照系，其可以为治理能力和治理体系现代化提供有利的支撑。(17)谢正富：《社会资本视角下社区治理标准化创新研究》，《云南行政学院学报》2017年第5期。通过形成基层社会治理标准化体系，提高标准化体系之中各部门的专业化水平，进而充分考虑在标准化制定的过程中不同领域的社会基础条件及专业性。通过对组织架构和人员、机构进行合理配置，在对专门领域进行规范化管理的同时，充分调动不同主体之间的协调合作，以服务人民的需求作为主导理念，打破各主体之间的壁垒，建立起跨主体的业务协同机制，实现业务处理的高效协同，使得标准的制定更加专业、规范，并以此优化基层社会治理的资源配置水平和能力，提升基层社会治理的整体水平。(18)韩瑞波、唐鸣：《基层社会治理智能化的潜在风险与化解防范——基于Y市Z区的案例研究》，《宁夏社会科学》2021年第1期。

二是在标准化的制定过程中，要充分考虑地区之间的文化差异，努力构建富有地方特色的“本土化”标准，以充分调动社会不同主体参与基层社会治理。在基层社会治理过程中，只有调动多元主体积极参与社会共治，充分发挥多元主体的作用，才能满足基层社会多元化的需求，使得基层社会治理取得应有的成效。(19)汪世荣：《“枫桥经验”视野下的基层社会治理制度供给研究》，《中国法学》2018年第6期。因此，要学习借鉴枫桥镇所提出的具有地方特色的标准化成果——“枫桥经验”，通过融入地方文化与习俗等内容制定出的“本土化”标准，能够充分调动当地群众的积极性，发动当地群众积极参与，凝聚当地民众的智慧和力量，为基层群众自治创造条件，实现基层社会治理共建、共治、共享。

(二)完善标准化实施过程

在基层社会治理的标准化实践过程中，必须提高标准化执行的效率。要通过科学设定合理的量化考核标准，制定明确的奖惩措施，从而规范所有参与基层社会治理主体的行为。除了设立完善的考核、评估和奖惩制度外，还需要对基层工作人员的选择、聘用、服务和管理提出明确的要求。此外，必须建立起民众针对基层社会治理主体的意见反馈和监督渠道，真正做到从群众中来、到群众中去，实现民众与治理主体之间的良性互动，以提高标准化在执行过程中的效率。

此外，在基层社会治理标准化实施的过程中，如何妥善处理和准确拿捏标准理性与人的感性问题，有必要建立一支专业化的工作团队，通过对这些人员进行培训和考核，使其具备良好的标准化工作经验和能力的同时，又能兼顾到感性的人文关怀，注重基层社会治理中的民意需求，增强群众的获得感、认同感。同时，要不定期使这些人员到标准化实施较好的先进地区参观学习、交流经验，进一步提高其工作的素养和能力。(20)梁春光：《推进城市社区协商治理深入发展》，《知与行》2020年第6期。例如，“枫桥经验”的标准化实践中建立起来的人民调解组织等，这些专业化的工作团队就会对其组成人员在专业人员的指导下进行专业的培训，在指导人员的帮助下建章立制，规范基层工作人员的工作步骤和方法，使其主动体贴民情，由此获得了枫桥镇人民的一致好评。

(三)合理推广标准化工作

推动基层社会治理标准化工作的“地方化”，要立足于当地自身的资源条件、基础条件和人文条件等内容，结合地方实际情况，循序渐进、因地制宜，突出乡土特色。(21)郭和生、郭阳：《标准化治理:后疫情时代基层社会治理的实践转向》，《学术界》2020年第11期。从新时代的视角出发，通过整合当地经验、提炼规律，将普适性的基层社会治理标准化实践在当地基层社会进行推广适用。在具体的操作层面上也要做到具体问题具体分析，采取有针对性的办法进行解决，切忌在不同地区之间搞“一刀切”的做法，盲目追求基层治理的标准化。

在民族地区，要把基层社会治理标准化工作与民族认同相结合，充分考虑少数民族的民族习惯，突出民族特色，使得标准化工作在民族地区获得认同感。要科学设定民族地区的基层社会治理目标，不断完善基层社会治理的运行机制。对于边疆地域，要不断提高整合公共资源的能力、提高公共服务水平，努力促使基层社会治理标准化能够顺利推进。民族地区的政府和公职人员应率先垂范，自觉遵守并执行吸收民族特色的标准化工作，推动社会治理标准化工作深入基层、深入民心。(22)宋才发：《边疆地区社会治理文化软实力建设的法治探讨》，《云南民族大学学报》2021年第1期。

结 语

随着经济社会的不断发展，基层社会治理面临着越来越多的挑战。基层社会治理标准化是推动社会治理不断创新的重要举措之一。通过推动标准化工作的落实，不仅能够解决当前基层社会治理过程中所面临的诸多挑战，还能够丰富基层社会治理制度体系，是实现基层社会治理现代化，进而实现国家治理体系和治理能力现代化的关键所在。

正如褚宸舸所说：“标准化对于基层社会治理的诸多方面都有着十分重要的意义，所以，基层社会治理标准化应该成为未来基层社会治理的发展方向之一。”(23)褚宸舸：《基层社会治理的标准化研究——以“枫桥经验”为例》，《法学杂志》2019年第1期。我们必须全面了解和掌握标准化工作的经验及成果，通过推动标准化实践，创新和改善基层社会治理，使其在更广泛的范围内发挥重要的作用。

与时俱进的“枫桥经验”是基层社会治理标准化的重大突破和创新，作为基层社会治理标准化工作的典型示范，为基层社会治理标准化研究及促使标准化工作在更广的范围内推广提供了宝贵的经验。因此，我们有必要学习、吸收“枫桥经验”中标准化的工作经验及其成果，继续探索基层社会治理的标准化道路。