长三角生态环境保护跨部门协同管理问题探究

刘禹彤

(黑龙江大学，黑龙江 哈尔滨 150080)

“牧马平芜野，捕鱼斜日船”的画面，即将从长江重点水域这幅山水画面中逐渐消失，随即开启我国生态保护事业中具有重要历史意义的大门——自2020年1月1日起对长江流域主要水域进行分类，逐步实行禁渔，同时，长江沿岸各级地方当局明确负责相关的重点流域保护机制。

一、地方政府跨部门环境管理办法

1.跨部门生态保护管理的立法

统一管理与分级管理相结合作为现今我国实行的环境管理体制，《宪法》第26条已明确规定，由国家保护和改善生活环境及生态环境。《环境保护法》第七条明确规定，“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理，国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。”①《环境保护法》第7条关于政府部门协同进行环境保护的相关内容。1979年，国家科委、国家农委、林业部、农业部、地质部、环境保护领导小组、中科院、国家水产总局联合发出的《关于加强自然保护区管理、规划和科学考察工作的通知》，从法律层面为各类自然保护区的创建和管理提供依据。地方性的自然保护区法规中也有涉及部门协同的内容，如安徽、浙江、江苏、上海三省一市的人大常委会会议关于各自省份的《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》；浙江省的《浙江省自然保护区管理办法》和浙江省财政厅、省环保局共同制定的《浙江省自然保护区专项资金管理暂行办法》等。

2.跨部门生态保护管理的手段

部际联席会议制度是得到国务院的批准，并经国务院全体成员同意而建立的政府多部门共同保护生态环境的制度；是一种及时沟通和协调政府跨部门合作的制度，以促进任务的顺利执行。主要通过定期开展联席会议的形式行使职权，通报主要环保工作，协调重大环境问题和履行国际环境条约，从而承担环境保护的部际协调职能[1]。

在此基础上，各地根据现实情况采取不同的合作保护方式。“河长制”，即由各级党政领导担任河长界定为河流专属保护者和服务者。长江生态保护区内河长制大大促进了流域内禁捕区划定、拦网养殖拆除、沿岸养殖户搬迁、河上渔民生态移民等情况的处理，有效联合环保部门和水利部门共同保护管理保护区内生态环境和村民生存。

二、缺乏跨部门协同生态保护的表现

1.经济发展与生态保护共存的窘境

传统的官僚科层制结构能够解决那些常规性的、较为温和的公共问题，但随着公共问题类型的复杂多样，解决公共问题的环境变得越发复杂，如上级部门指派的任务与本部门所掌握的组织资源不匹配、同级政府对自己掌握的现有信息不完整等，存在顾前不顾后“顶得住的站不住，站得住的顶不住”等矛盾冲突，如何协调保护区内保护与发展的共生就成为首要问题。

随着长江流域自然保护区、风景名胜区、重要水源地、森林公园、重要湿地等数量的增加和保护力度的加大，自然保护区与贫困地区的表现也出现了明显的相关性[2]。长江上游自然保护区内原住民的生产生活以往严重依赖当地的自然资源，随着保护区的建立，当地渔民被迫上岸，失去了原有的生活物资来源，为了维持生计只能铤而走险捕猎中华鲟、胭脂鱼等国家一级保护动物走私贩卖。这些经济上滞后的地区，在文化上和思想上也相对滞后，没有更大的能力找到新的经济来源，只能局限于榨取当地的自然资源求得生存。为了保护当地原住民的生产生活，财政部联合人事部给予原住民生态补助，但从实际操作来看，财政部门与人事部门并未切实协同解决原住渔民的后置安排，即使分工明确，在行政协调过程中仍然存在较大的人际关系影响，凡是与本部门关系好的就积极主动配合，关系不好的就效率低下消极对付。这直接导致了不同部门合作效率的高低，影响原住渔民的实际利益，使原住民保护陷入窘境。

区域经济一体化是长江流域地方政府合作、经济发展从高速转向高质的主要动力。建立自然保护区制度至今，可以看到自然保护区创建和开发所取得的成就，与此同时，由于经济发展的紧迫性，政府部门不断寻找创造良性经济来源的途径，当地建设局为了完成发展目标，开山改河修建公路，但这些工程最后不可避免地导致栖息地破碎化，这对当地野生生物的生存和繁殖产生了严重影响。由于缺少详细的协调经济发展与生态保护的相应制度措施，各部门对待此类问题便有了较高程度的自由性。环保部门出于生态保护的角度干涉基础设施建设，又陷入了发展的困境。对于这种复杂困境往往需要一方做出妥协，而这一方多数是生态让步发展。自然保护区境内的发展带来更大的消费需求，这种需求又刺激了当地大量的开采野生动植物资源，自然保护与当地经济发展需求的矛盾日益加剧[3]。在经济发展重组背景下，极易使整个长江流域又陷入了自然保护的窘境。

2.层级部门协同管理中的矛盾冲突

环境保护治理中一个普遍现象就是：一方面，各个部门抱怨部门存在责任重叠；另一方面，又批评职责分工过于分离。由于长江流域地处湿地，缺乏耕地面积，许多当地村民利用广阔的湿地进行水域活动，从事渔业、养殖、农副产品、业务工等。保护区建成以后，原住民大量的无序生产生活活动威胁着生态和生物资源的储存，许多利用自然资源的传统方式受到限制。渔业管理部门从规定禁渔期逐渐过渡到全面禁止一切水域生产活动，当地村民赖以生存的经济来源被彻底阻隔，迫于生存压力，许多人铤而走险违法偷渔，危害流域内整体生态环境，结果生态越捕越糟、渔民越捕越穷，“人财两空”。公安部门抓捕非法渔民完成职责所在，环保部门负责处理渔民非法炸鱼所造成的环境污染，甚至是生态破坏问题。但在实践中，环保部门认为事件已由普通的人员冲突上升为民事案件，理应由公安部门全权处理；作为公共服务的提供主体的相关政府部门，这种“踢皮球”现象已然造成协同失灵，严重损害了政府形象。

在管理长江上游稀有自然资源方面，有关政府机构在管理方面仍然存在矛盾。《中华人民共和国自然保护区条例》第八条指出，“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制”，“国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理”，“县级以上地方人民政府负责自然保护区管理部门的设置和职责，根据当地具体情况确定[4]。在这种条件下，国家环保总局对自然保护区的管理权受到各种因素的制约，从而在政策导向、监督检查、宏观经济决策等方面难以有所作为。自然保护区管理部门各自为政、权利冲突，多头管理，管理权限矛盾，缺乏对地方政府的直接约束[5]。渔业管理部门“管渔不管人”只负责流域内渔业的整顿停休，完成上级领导部门下达的生态保护任务，对于原住渔民的生计问题没有具体行动；渔政执法部门对于渔民违法行为坚决严肃处理，无权处理安置渔民的“家务事”；社会保障部门对于损失渔民给予一次性经济补助，对于高龄老渔民的后续安置问题考虑不周。面对环境保护与人类发展之间的矛盾，政府层级部门显然处理的不够完善。要推进高质量发展，仅靠单边努力是远远不够的，只有做到各单位纵向和横向的沟通协调，确定目标，多方面参与，相互配合，才能使生态环境保护工作取得持久成效。

3.协同保障机制欠缺助长自利倾向

整体政府理论下的跨部门协同是不能较好地利用协同利益机制或权力协调等达到约束自利倾向的目的[6]。因而，在长江流域的管理中，自利倾向行为人在跨部门协同中体现明显，这种自利倾向容易对协同的效果产生负面影响。长三角很多城市和生态区都具备高速发展经济的条件，但由于部门内缺乏集体统筹和规划，缺少保障协同的机制，政府部门间协作未形成常态化导致部门协同不佳，不利于经济发展和生态保护矛盾的调和。

“河长制”政策的推行对未来产生积极影响，但可能对目前的经济发展促进不是特别明显，因而个别地区领导部门在政策协同过程中考虑政绩、现实利益等因素较多，在协同过程中会出于对自身考虑有所取舍，导致在协同中的管理者逐渐偏离最初保护自然的初衷，走向利益博弈的死胡同，使河长制不能达到理想的治理效果。巴达赫在巧匠理论中这样描写：“有时表现出的热衷于合作不过是假象。当激励是来自于外部或上级指令时，中层管理者会例行召开各种团队会议或是发布各种合作声明或文件，参与者通常被动的、倦怠的、毫无生趣的被动参与其中”[6]。高层领导具有较强的领地保护意识，将会努力维护自身的权力和利益，为责任的重新调整带来一定的影响。在河长制推行实施过程中，跨部门协同能够开展是需要具有一定前提条件的，跨部门协同要基于协同行动主体来对权力和利益进行重新分割，并且还会搭建与之相应的协作平台，划分管理范围，重塑职责主体。这一系列的改变可能会触及主体的领地意识挫伤行动积极性，联合协调的行动逐渐由主动行为转变成被动行为。协同主体的责任意识渐渐丧失,甚至导致协同的内在动力走向消亡，协同逐步转化为由外在动力驱使下的行为，就如同僵硬的木偶一般，缺少灵魂浮于表面。这种自利倾向和领地意识必然会在部门之间筑起高墙，由于我国现行的直线式管理制度，任何部门想要同平行部门合作都需要向上级部门反映，在缺少保障和制约机制前提下，高层领导的领地意识并未被削弱，从根本上延缓了协同治理的时效。

4.部门协同生态保护法律法规不完善

根据《国务院办公厅关于加强长江水生生物保护工作的意见》及财政部、农业农村部和人力资源社会保障部印发的《长江流域重点水域禁捕和建立补偿制度实施方案》，对长江流域逐渐落实禁捕政策。第一步从2020年1月1日起，长江上游自然保护区和渔业资源保护区完全禁止生产性捕捞。第二步最迟从2021年1月1日起，在长江主要河道和重要支流的天然水域实行临时性年度禁渔，禁渔期暂定为10年，期间禁止流域内生产性捕捞，最终实现长江流域全水域的生态保护。

长江流域禁捕迫在眉睫，关于渔民生计《方案》中也提出了指导性意见。根据沿江各地测算，禁止在长江水域捕鱼的规定适用于10个省市的10万多艘获准捕鱼船只和近30万名渔民。在此背景下，中央政府设立扶持基金，对不同地区的禁渔给予适当补偿，并积极引导退休渔民上岸转业。虽然联合多部门给予原住民资金支持，协助过渡期过渡，但在实际法律条款中，大部分倾向于保护动植物而不是保护人。农业农村部联合国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、公安部等10部门成立长江水生生物保护暨长江禁捕工作协调机制，并要求各地参照国家部委协调机制模式建立禁捕工作协调机制，统筹协调落实退捕渔民过渡期生活补助、社会保障、职业技能培训等政策。①新华社北京权威访谈：长江大保护的一件大事——农业农村部副部长于康震全面解读长江禁渔新政。但在实际操作中，虽说各部门各司其职通力合作，但在实际的渔民安置过程中，发言权集中于少数部门手中，由于自然保护区内人口密度小，多是分散的小型发展项目。发改委出于对经济发展的考虑集中资源建设“大项目”，损失渔民利益产生矛盾，而人力资源社会保障部却没有可以依靠的法律法规干涉发展进程，也就无法谈及保护渔民了。

与此同时，流域内经济发展水平不均衡、人与生态环境矛盾加剧、跨区域治理失灵等问题都是阻碍长三角区域一体化的阻力。造成这些问题产生的主要症结，来自与政府部门各自为政的自利行为。行政力量一直是中国的优势，但长江流域的一体化进程不是一个部门就可以处理好的，需要通过横向政府间协商共同制定有利于发展和人地协调的相关政策措施。但由于缺少相关的更加具体化的法律细则，导致地方政府权限过大，不同部门之间亟需建立起科学高效一体化的合作关系。

三、推进跨部门生态协同治理的建议

1.发展绿色经济

十九大报告提出，“实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性。”同时，“提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。”“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。”②习近平主席在十九大会议上发表的关于加快生态文明体制改革的重要讲话。在区域经济一体化和城市发展背景下，长江流域地方政府需通过长期合作和发展绿色经济来推动社会历史进程。2019年，中共中央、国务院正式印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，建设绿色美丽的长三角生态绿色综合开发区，便是直接定位为“生态绿色”。

一方面，“授人以鱼不如授人以渔”，对长江流域内原住渔民进行生态移民，给予其资金补助的同时，进行思想层次的开解和文化培训。政府联合公安部、财政部和人力资源社会保障部开放自然保护区内安全督察、转业安置等岗位机会，明确规定不同部门所应完成的渔民保障任务，帮助原住渔民找到新的工作机会，获得新的经济来源。赎买收回渔民生产生活船只及捕鱼工具等设施，对具有劳动能力和再就业意愿的渔民全部纳入公共服务体系，切实保障原住渔民生态移民后的经济利益，经过长江上游试点操作，逐步适用于长江流域整体。

另一方面，适度开发自然保护区的旅游资源，结合生态现状倡导绿色原始景观。绿水青山就是金山银山，使资源优势向经济优势的转化。不能只停留在风景上，要加强对保护区生态、资源及环境的研究，结合当地特色资源及原住民发展需求，设计研发有助于提升原住民生活水平及能力素质的旅游产品。③吴承照在近日召开的联合国开发计划署(UNDP)-全球环境基金(GEF)“增强大兴安岭地区保护地网络的有效管理项目”成果发布会上发布讲话。联合发改委和环境保护部门共同处理保护区内经济发展问题，在保护区内建立自然公园和湿地公园，以原始自然景观为特色发展旅游业，在发展经济的同时，保护自然环境，防止自然资源的过度集中产生的经济发展与环境保护的矛盾，从而减少部门之间因为发展问题产生的矛盾现状。

2.明确部门职责促进协调部门联结

明确各部门职责权限是促进跨部门合作的重要前提，也是影响跨部门合作的重要因素。职责分工重点着眼于“分工”，而跨部门协同重点在于“协同”。国家各部委之间协调分工的问题在世界各地也很普遍，还受到独特的国家组织结构、行政文化和绩效评价的影响。因此，解决这些问题不能一蹴而就，需要作出长期努力。界定组织职能，搞好运行前的职能协调，是对行政组织不协调的预防，也是一种积极的协调机制，可将不协调因素减少到最低限度[7]。

整体性的责任感把有效性和项目责任提升到最高地位，确保诚实和效率责任不与这一目标冲突，并通过用输出来界定，需要有效完成的是什么，使诚实和效率责任服务于有效性和项目责任[8]。首先，明确跨部门协同的本质是合作，各政府部门及其公务员需自觉履行自身和工作予以的各项职责，与交叉部门合作及时回应保护区内公民的正当要求。其次，结合当地实际情况，对现有职能进行总结和分类，确定各部门保留哪些职能，在不同部门之间转移哪些职能，放弃哪些职能。在职能分类基础上明确不同部门的基本职能。再次，对于一些难以划分清楚范围，确实需要不同部门共同承担的交叉领域，需明确主管部门和协助部门、“组长”与“组员”的关系，使其能够各司其职，分工合作。最后，对于明确职责过程中，如果出现横向责任与纵向责任冲突的困境时，确保在实现横向目标的同时，保持纵向责任机制，合作双方要在合作行为开始前就达成一致意见，并在书面工作文件中予以明确，在尊重各个部门的基础上明确各自的责任。

3.完善多部门参与的激励与问责机制

由于部门及部门领导的自利倾向导致“堕化现象”④“堕化现象”在跨部门协同关系中，被形容为政府部门之间抽取简单处理的事情，将困难的复杂的事情推诿给其他合作伙伴处理。，使得协同不佳，“河长”在自己管辖水域中存在极强的领地保护意识，协调的随意性很强。在自然保护区的环境保护和经济发展二者权衡之间，必然存在着生态和民主的风险。风险分配存在的前提是人的自身利益，因为风险可能发生在每个人身上。“理性经济人”告诉人们，人的自利性是社会前进的原动力，从业人员的个人追求是基本的人性体现，因此，在制定多部门参与的激励与问责制度基础上，并能随时按执行实际科学完善，将公共利益与部门利益联合，在一定程度上有效改善协同失灵的现象。

出于同样的考虑，政策目标实现后所带来的利益共享的约定应当体现在政策制定计划中，在协调行动的起点予以明示，使部门对自己付出的收益心知肚明[9]。严格执行多部门参与的激励与问责制度，并在实际执行中保证对按时按质完成跨部门合作目标任务的部门和人员给予奖励，或给予物质和生活中的优先照顾，激励其合作积极性；对于没有在规定时间内按要求完成工作任务的部门和人员实施问责，给予相应的处罚，督促其完成相应的工作任务。

总之，跨部门协同需要建立的是一个鼓励应急、创新和学习的责任体系，是一个能够对员工产生激励的责任体系。①Perri6,“Tomorrow’s Government-Holistic,Digital,Syndicated”, paper presented at the Performance and Innovation Unit’s Strategic Thinkers Seminar on Future Structures of Central Governments, 15th June 2001.良好的激励与问责制度为部门协同过程中的各方构建良好的合作关系，在长江流域内实际活动中更好地将领导者、工作者、区内员工和管理人员的注意力集中在一处，提高工作效率完成保护与发展的目标。

4.健全完善相关规章制度

法是根本，是一切组织行动的根本参照。建立和完善有关规章制度，对不适应新时代生态文明建设的相关法律法规进行废改立，并与其他相关法律、法规有效衔接。

首先，完善保护“原住渔民”的生态移民和转业落实的相关内容，全面贯彻落实好《方案》中关于“完善跨流域跨区域生态补偿机制”的各项具体规定。从渔民“上岸前”如何保护现有个人财产、“上岸后”转业安置、高龄渔民的贫困界定和生活保障落实等制定相应的法律细则；参考失地农民的补贴标准，将符合贫困标准的失渔渔民纳入养老保险，完善此类原住民的养老保障法律细则。

其次，还应建立法律制度协调机制，使部门协调制度化。从顶层设计上整合权力机关和行政机关的相关法律法规。具体来说，应在立法层面，将现在实际上由政府部门掌握的一些公共政策制定职能收归人大，防止政府各部门在实际工作中因趋利避害的自利心抽取出不能真正落实的空壳任务。

再次，还应完善行政协助制度。制定利于部门协同的地方性法规，对部门之间的协同合作做出明确规定，使各部门相互配合有法可依。在司法层面上，整体政府有法可依的法律基石就是要构建出司法协调机制，加强各地司法机关之间的协调。在同一规范和标准下，实现各部门数据的广泛共享和公共数据的统一管理[10]，做到司法统一标准，依法管理。

最后，从制度理性层面出发，制定部门协同保障机制法律细则。面对政府部门之间的互相推诿和不负责，制订法律规则，使各部门能够进行结构调整或合并，以促进各部门之间的刚性整合，即强调对管理过程的整合和修改，通过规章制度构成各部门协调配合的秩序，思考改进部门间协同运作的体制逻辑，而不是在出现问题时采用传统的等级模式，自此以法律作为强硬的手腕矫正部门分裂的痛病。

四、结语

生态环境保护跨部门协同是一个复杂的渐进问题，既涉及保护人又涉及保护生态环境。在协调人与生态的过程中，政府多元主体作用于不同层次，需要从法律、制度和责任归属等多方面进行协调，保障不同部门之间的深层级合作交流，为实现人与生态平衡提供可能。