“放管服”下高校科研经费财会监管研究

张瑞元（首都医科大学 北京 100069）

一、引言

近年来，高校科研经费的使用和管理问题一直是高校财会监管的重点。就财会人员而言，主要关注科研经费的使用问题，如经费支出与科研任务的相关性是否一致，经费使用是否存在虚假报销等违规行为。同时关注科研经费的成本核算问题和预算管理问题，如将纵向科研经费进行精细化管理，加强预算执行过程中的管理和控制。而高校科研人员则经常抱怨科研经费“不好用”，突出表现在：科研预算弹性较弱，科研经费拨付不及时、经费报销过于繁琐。

在科研经费“放管服”的背景下，高校的财会监管机制既要能适应政策环境的变化，又要完成由重管理向重服务的转变；既要保证科研经费能够“放得开”，又要确保“管得好”。

二、Y高校科研经费的财会监管情况概述

（一）Y高校科研经费情况介绍

Y高校为北京市属医科院校，学校设有11个学院、1个研究中心、1所附属卫生学校，同时学校还有21所临床医学院，学校现有全日制在校生1.2万余人，其中研究生占比37.42%。学校和附属医院现有教职员工和医务人员4.2万余人，人才队伍建设中有院士7人，正高职称2 596人，副高职称4 164人。科研经费使用人员既包括在校师生，也包括临床医院医务人员，涉及人员范围较广。2018年科研事业收入约1.88亿元；2018年科研事业支出约1.72亿元。2019年科研事业收入约2亿元；2019年科研事业支出约1.85亿元。Y高校科研经费的基本特点为：资金量较大，项目数量较多，单次支出较少，经费使用频率高，支出内容多样，使用人员结构多元。

（二）Y高校科研经费财会监管机制

1.科研经费的制度建设。Y高校于2016年颁布了纵向科研项目经费管理办法（试行）、横向科研项目及经费管理办法，以此作为科研经费管理的核心办法。此外，涉及科研经费具体管理的规定还包括经费支出及预算调整审批管理暂行办法、科研项目差旅费会议费咨询费管理办法、科研项目间接费用管理办法、科研项目结余经费管理办法等。上述管理办法的制定，是科研经费合法合规使用的重要保障。构建了项目负责人直管，学院、各职能部门监管的科研经费管理体系。明确规定项目负责人是经费使用的主要责任人。财务处作为科研费管理中的重要职能部门，其主要职责是负责科研经费的财务管理和会计核算工作，包括：指导、协助项目负责人编制预算，审核经费预算和预算调整，监督、指导项目负责人规范使用经费等。这为财会人员监管科研经费提供了制度依据。

2.科研经费的财会监管要点。高校财会人员对科研经费的监管主要集中在资金运动情况方面。按照经费的运动轨迹分为到款与立项、预算与审核、支付与报销、结题与验收四个环节。在保证会计信息质量要求的同时，重点审查经费使用的相关性、合法性、真实性。

（1）到款与立项。科研经费到款是科研项目纳入财会监管的起点。Y高校科研经费的到款认领主要有两种方式。一种是项目负责人主动“认领”。财会人员将经费到账信息公布在财务平台，提供项目负责人“认领”查询。另一种是财会人员主动“寻找”。经费到款后，财会人员主动联系科技处，再由科技处联系相关项目负责人办理经费认领手续。无论采用何种方式，在确认经费到款后，财会人员都会要求经办人提供科技处出具的拨款申请，以此作为经费认领和立项的财务要件。

（2）预算与审核。预算是科研项目在经济上的事前反应，编制预算的目的是为了督促科研人员按计划开展科研任务，确保科研目标在规定时间内保质保量完成。在Y高校，财会人员根据审核后的合作协议及项目任务书的预算内容设置相应的经费预算。预算一经设置，未经允许不得修改、不得超支。由于科学研究事业在发展过程中具有较大的不可预测性，因此前期预算的科学性和执行度很难保证。Y高校采用审批制进行预算调整。具体做法为：项目负责人填写科研经费预算调整审批表，经项目负责人所在学院、科技处、财务处三方审核后，由财会人员进行预算调整。

（3）支付与报销。科研经费的支付与报销是财会监管的重要环节。按照财政部、中国人民银行的有关规定，推行使用银行转账或公务卡支付，在支付环节加强财会监管，提升预算执行的监控水平。因此在具体报销执行时规定，未使用公务卡或单位对公转账的支付均不得报销，确保了科研经费使用的可追溯、可检查性，以此作为防范科研经费挪用和贪污的重要监管方法。

在报销时，财会人员会针对具体经济事项进行具体分析。主要采用逐项检查的方式，以检查相应经济事项的真实性、合法性和相关性。首先，从宏观方面检查是否符合法律法规要求。如：预算是否超支，是否存在非科研目的的支出，是否按要求进行政府采购。其次，从微观方面检查具体报销内容的真实性和相关性。如：报销票据是否为国家规定的合法票据，票据真伪如何，实验材料的购买是否真实，差旅费支出是否合理真实，劳务费发放对象是否真实存在。当任何一个环节存在质疑时，财会人员会根据具体情况要求经办人提供证明材料、项目负责人填写补充说明或项目负责人所在学院领导审批等方式，证明报销事项的真实、合法、相关。

（4）结题与验收。结题与验收是科研经费资金运动的“结束”，为配合后续经费审计工作，财会人员会在经费结题时对经费支出情况进行审核。主要审核科研经费的执行情况，保证项目中各项经费没有预算超支的情况发生。之后项目在接受审计时，有时会按照审计意见对支出不合理的情况进行调账。针对此情况，财务处要求项目负责人提交经负责人所在学院、科技处、财务处审核通过的会计调账说明，并以此为依据进行调账。

三、高校科研经费财会监管工作分析

（一）财会监管思路有待转变

通过对Y高校各财会监管环节的梳理，可以看出高校对科研经费的管理属于“过程性”监管。在这种监管方式下，存在重复检查的情况。“过程性”监管确实可以保证经济事项的可靠性，但这种“过程性”监管所导致的“报销繁琐”显然与当前的“放管服”要求不符。在“放”的过程中，势必会对原有“过程性”监管进行压缩或优化。同时，为了继续提升对科研经费的管理能力，高校财会人员需要转变财会监管思路，从重监管“过程”向监管“结果”转变，不断强化科研项目绩效评价的重要性，完善绩效评价指标体系，综合运用定性和定量方法，对科研经费的使用结果进行管理。

（二）科研经费管理体系有待完善

1.科研管理制度有待细化。Y高校已基本形成科研经费管理制度体系，但尚未能按照科研经费“放管服”的要求，按经费具体类型继续深入细化管理办法。例如，尚未按照《关于在国家杰出青年科学基金中试点项目经费使用“包干制”的通知》要求，将经费“包干制”落地。此外，科研经费管理办法的内容较为宽泛，有待细化。以差旅费报销管理办法为例，若出差人员只发生了单程交通费用，差旅费是否能够报销，对应的差旅补助是否可以全额发放；若只有课题组学生单独外出调研，使用现金是否可以报销。

2.财会人员对科研经费管理缺乏“粘性”。尽管《预算法》《会计法》等法律法规对财会监管做出了规定，但具体在执行过程中，财会监管缺乏强有力的制度保障。相关管理办法虽对科研人员的违规行为制定了处罚措施，但具体细节未能充分表述，也未对财会人员的监管权限做出明确说明。在实务中，财会人员缺少话语权，这就直接削弱了高校财会人员对科研经费的监管强度，难以确保会计信息质量，导致财会监管效力降低，破坏了财会监管的严肃性。

3.尚未健全合同管理和信用管理体系。由于尚未建立健全合同管理体系，Y高校的合同签订没有进行严格的要素审核，也没有有效的统筹管理。突出问题有：缺少合同基本要素、合同执行随意等，合同签订不规范的情况屡屡发生，财会人员难以把握合同内容的真实性，严重影响经费的后续使用。制度中虽提到要逐步建立科研经费信用记录，但未将具体细节做出进一步说明。导致科研人员的失信成本过低，容易使科研人员在科研经费的使用过程中因犯错成本过低而触犯财经法纪的“红线”，出现财务舞弊、支出造假等情况。

（三）财务与科研部门信息共享能力有待提升

在高校，科研经费报销难、报销繁的原因之一是报销反复“跑腿”。在经费到款立项时，科研人员要奔波于财务处和科技处之间。在经费报销时，报销业务不能一次性解决，报销必要的支撑材料需要在不同部门之间反复提供。以测试化验费为例，科研人员需要提供高校合（协）作研究经费及测试化验加工费外拨审批表和测试化验加工委托协议作为付款的必要依据。而这些材料只能在线下通过项目负责人所在单位领导和科技处审核后才能生效。在经费结题时，科研人员也只能通过线下审核的方式，在财务处进行结题审核。

Y高校部门之间信息化平台相互独立，多部门共用信息尚未实现数字化传递，部门之间信息共享能力差，信息传递效率低，降低了科研人员的用户体验。同时这也影响了财会监管能力，提高了监管成本，导致监管产生时滞性，是影响科研经费财会监管的重要阻碍。

四、完善高校科研经费财会监管工作的建议

（一）制度监管：完善科研经费管理体系

1.继续深化、细化管理制度。深化“放管服”的政策要求，从实际出发，适时制定、完善高校各类科研经费管理办法，确保经费管理有据可依。将“包干制”尽快落地，逐步优化科研经费的使用。将现行管理制度进一步细化，依靠制度指导实务。预算调整、间接经费使用、劳务费管理等科研经费重点问题要及时解决，继续细化各类支出内容的使用规范，做到报销标准统一，制度规范，操作简便。

2.加大财会人员的话语权。通过制度明确财务处对科研经费负有监督、检查等责任，对科研人员的“越线”行为，财会人员应具有惩处权力。加强财会人员对科研经费的监管作用，加大财会人员的话语权，提高财务处对科研经费管理的权限，增加财会人员对科研经费管理的“粘性”。增加处罚力度，抑制科研人员的造假冲动，从根本上加强财会监管能力，提升财会监管的威慑力。

3.进一步推进合同管理和信用管理体系建设。合同管理体系的完善，有助于从源头检查经费的使用情况，是科研经费合法、真实使用的重要依据。将科研经费涉及的所有合同进行统筹管理，建立合同管理“云”平台，确保合同参与各方能够实时对合同概况、执行情况等进行管理。建立信用体系的目的是提高科研人员的自律意识，使其能够自觉遵法守诚。增加科研人员的失信成本，加大对违规人员的惩罚力度，使科研人员对于科研项目的使用管理心存敬畏，从源头实现科研人员“不想腐，不敢腐”。以信用监管替代部分原有“过程性”监管，还科研人员部分经费使用自由度。

（二）“云”监管：建立科研财务“云”平台

由于相关信息不能共享，导致Y高校仍处于“断点式”监管状态。这便难免会发生重复检查、多头检查等问题。建立科研财务“云”平台（以下简称“云”平台）（图1），将科研经费在“云”平台上进行科研、财务数据的整合，将经费运动轨迹进行串联，实现“一站式”服务、“一体化”管理。既能满足服务科研人员的要求，也能满足财会监管功能，提升财会监管质量，降低财会监管成本。

1.确定服务对象与建设目标。“云”平台的服务对象是所有与科研经费有直接关联的使用者和管理者。包括：科技处工作人员、财务处财会人员、经费项目负责人、学院（单位）负责人、项目经费经办人等。“云”平台建立的主要目标是将所有涉及科研经费的业务进行最大化的整合，提高科研经费使用、管理效率，同时借助财务和科研管理系统对科研经费进行有效监管。

图1 科研财务“云”平台构架

2.实现数据共享。实现项目信息、财务信息、预算信息等共用数据、关键数据的数据对接。对科研、财务审核后的必要信息做好数据回填处理。在“云”平台实现数据共享后，原有科研人员线下“跑腿”的业务，均可实现网上办理，提升科研人员的用户体验度。数据共享后，科研经费的“资金流”即被打通，财会、科研人员分别可以从各方角度出发，对经费数据进行采集、挖掘工作，从整体上进行监管，提高监管效率。

3.具体模块设置。“云”平台内设置四个基础模块:立项模块、预算模块、报销模块、检查模块，并提供全程在线答疑服务。在立项模块中，项目负责人可通过财务管理系统推送的信息，查询课题经费到款情况。在经费到款后，开启立项模块，填写立项相关信息，在经过科技处立项审核后，相关信息推送至财务管理系统，经财会人员审核后，完成经费财务建账立项、预算设置、电子发票开具等工作。在预算模块中，科研人员可根据项目进展情况对预算进行冻结，同时根据经费使用情况，按照规定，提出预算调整申请，经相关部门线上审核后，调整经费预算。在报销模块中，科研人员可通过“云”平台进行经费报销，并实时可以查询经费的报销状态。在检查模块中，项目负责人可以进行结题申请并生成相关报表，财会人员可以对生成信息进行检查，审核通过后将数据推送至科研部门进行检查。检查模块既是科研人员检查项目使用情况的渠道，也是财务处、科技处日常监管科研经费使用的重要窗口。

在“云”平台下，科研人员遇到任何疑问都可以进行线上咨询，财务处、科技处两大职能部门会在平台中提供及时、准确的答疑服务，将经费的使用风险及时化解。财务处、科技处、科研人员三方实现实时沟通、信息共享，有效降低沟通成本、提高办事效率。同时，财会人员在此平台对科研经费的前期、中期、后期进行全程监管，再配合科研管理系统的共享信息，财会人员可以更加准确的对项目的相关性进行判断。

（三）公众监督：科研经费信息公开

高校财会部门除了运用财会知识、方法对科研经费进行内部监管外，还应当积极发挥公众监督作用。科研经费信息全面公开是公众监督的基本前提。高校应借助互联网平台，将科研经费信息在官方网站、客户端等媒介及时、适度、全面地公布。及时是要保证监督时效性，确保疑点尽早发现、尽早解决。适度是要兼顾科研项目的保密性，对涉及关键核心技术的经费信息注意保密。全面是指在经费各环节，如实地公开经费信息，提高科研经费透明度。如项目最初预算是怎么编制的，之后又是如何调整的；购买了什么实验设备；外出参加了几次调研与学术会议；做了多少次测试化验等，公众都可以查阅监督。将科研经费的使用与管理放置于“阳光”下，充分实现公众监督，营造公平的科研竞争环境。

在“放管服”的背景下，服务好科研人员是目前高校工作的出发点和落脚点。放权、服务并不代表监督缺位、管理失效。借鉴英国单一审计法案的经验，高校科研经费的监管次数要减少、监管频率要降低，但监管质量要提高。将科研经费信息全程公开，能够有效提升外部监管作用。Y高校的科研项目大多属于医科研究类，专业性很强，当公众对经费使用提出质疑后，科研经费的项目负责人和高校财会部门要能够做出有效回应，接收公众监督，确保科研经费的正确使用。同时，对于财会人员而言，其医学类专业知识储备远不如学校科研人员，公众监督力量是财会监管的必要补充，有利于提升财会人员的监管质量。

五、结语

图2 高校科研经费监管体系

继续完善科研经费的财会监管能力是高校财会工作发展的必然要求，是高校精细化管理的必然选择。结合“放管服”的政策要求，深化高校科研经费财会监管工作，充分发挥高校财会监管作用，以核心制度和具体管理办法为指导，以公众监督和科研人员信用管理为配套支持，以合同管理体系和科研财务“云”平台为技术支持，最终构建以制度为保障、以信息化为支持、以人员为基础的全方位高校科研经费监管体系（见图2）。