刍议二十世纪三十年代的江宁县政建设实验

于凡 高石钢

摘要：二十世纪三十年代，南京国民政府在“三民主义”理论的指导下建设实验区，以改革县政。江宁县政建设实验采取了调整县政务组织、充实县政府组织、增设自治行政指导与监督人员及调整县党务关系的措施。江宁县政实验是南京国民政府自治精神的直接反应，其运作模式更具优越性，改革了旧有组织，使县政体制更加规范化、合理化，为南京国民政府日后推行自治提供了范本，但县政改革后使得行政化力量日益明显，民众认同感缺失。改革者们只看到乡村社会病态的表现，缺乏对农村问题的根本性认识，因此导致改良成果推广缓慢，产生影响较小，历时4年的江宁县政实验最终以失败告终。

关键词：江宁;县政建设实验;自治

中图分类号：K263 文献标识码：A 文章编号：2095-6916（2021）07-0105-03

一、江宁县政建设实验提出的背景

二十纪初，中国社会可谓“内忧外患”。帝国主义的侵略、外国商品的冲击、天灾人祸的频发，致使农村经济破产，国家经济逐步陷入崩溃解体的状态之中。中国共产党成立之后在农村地区开展土地革命，赢得了广大农民的拥护与支持。南京国民政府逐渐意识到改革县政是政权建设最为迫切的问题，主动寻求在“三民主义”理论的指导下建设实验区，以改革县政。1933年，依据国民政府内政部所拟定的《中央政治会议核定设立县政建设实验区办法》，对于实验区的选定确定了一系列条件，即：该区情形可以代表一般情形者;交通便利，地位适中者;从前办理自治较有成绩者;地方有领导人才，且能处理赞助者;实验场所，有相当设施者。据此，全国共选定11个省的20个县作为此次县政建设的实验县，其中以江宁县最具特色。

二、江宁县政建设实验的措施及特点

（一）江宁县政建设实验的措施

一是调整县政务组织。江宁县自治组织分区、乡、镇、闾四级，由于层级过多致使程序繁杂、人员办事不专，且于县政建设而言，区与乡镇职权相同，区域划分符合数量之规定，但不合实际之需要。1933年6月，江宁县重新划定自治区域，裁撤县以下区公所，废闾邻行村里。经重新划定，江宁县有295个乡镇，共编为2049个村里。对于村里长的选拔，依据南京国民政府《县组织法》《乡镇自治施行法》规定，乡镇长及其他自治职员应由乡镇民大会直接选举，但江宁县政府考虑到民众自治观念薄弱，决定第一届村里长由县政府在各村里所推举的数名合格候选人中遴选一人担任。村里长职责为办理县政府所交办的自治事业，排解民众纠纷，代表民意陈述利弊。自该制实施以来，所取得效果“一为恢复自然村里切合民情习惯，一为增加行政效能便利自治设施”[1]。

二是充实县政府组织，增设自治行政指导与监督人员。1933年6月，江宁县政府即设有自治指导员，所谓自治指导员，乃是整理地方自治的干部人员，亦即发展自治事业的中心人物，对上，可以代表政府实行指挥监督之权;对下，又能关心民疾，解除民众痛苦[2]。但直至1934年7月区制废除后，江宁县自治指导员制度才算真正确定下来。改革后的江宁县共划定7個自治指导区，每区派指导员1人常川驻区，巡回指导。自治指导员制度的设立虽弥补了江宁县组织上的空缺，促进了江宁县政建设的发展，但这一制度却是临时性的，“一旦训政完成，此种制度，自然废止。”[1]

三是调整县党务关系。自1928年国民党实行“训政”以来，虽在体制上实行“以党驭政”模式，但在地方推行的却是“党政分开”模式，即“县党部对于县政府有监督之权及建议之责，但不得强制县政府执行”，“县政府对县党部有维护之责，不得干涉党务之进行。”[3]为解决这一问题，国民党中央组委会在江宁县确定为实验县后，即颁布《江宁自治实验县党务进行纲要》，以期实验成功后推行全国。依改组办法规定“县党部工作应倾重在党员与民众思想行动之训练，政府工作在众人之事之管理，合党政为一体”[4]，“今后本县党政双方，应取密切联络之趋势，藉增工作之效能”[4]。如此，江宁县对党政关系的确定十分明晰，即“党政一体”，用党部的力量辅助政府推进社会教育，借以组织全县民众，促进地方自治。综上可见，改组后的江宁县政府地位得到了巩固，党部处于辅助地位，与县政府教育科各学校，及区乡镇各级自治人员切实联络[5]，两者互相提携、齐一步骤。

（二）江宁县政建设实验的特点

一是南京国民政府自治精神的直接反应。早在县政实验正式开始之前，晏阳初、梁漱溟等人就已经在定县、邹平等地开始了探索乡村自治的道路，但他们所采取的是一种与江宁截然不同的县政模式。梁漱溟认为：“政治力量，只能为推进之助力……若纯用政治的力量，使人民成为一种机械，则将蹈人存政举，人亡政息之弊。”[6]且在他看来“中国问题并不是什么旁的问题，就是文化失调——极严重的文化失调”[7]，“故主张多用教育的力量，少用政治的力量，以教育的组织，代替下级地方行政的组织，即以教育为启发乡村自动力之唯一工具”[6]。基于这种思想，梁漱溟所领导的邹平县实行的是以文化入手、用教育改革行政，进而实现乡村自治的模式。而江宁县确立之初就是为了取得成绩后，推广至他县，期望通过实验来加强对乡村社会的渗透与控制，稳定南京国民政府统治下的乡村秩序，从中摄取资源，故江宁县政实验一开始就将改革的目标对准了原有的行政组织，包括前期所进行的废闾邻行村里、重新划定实验区范围、调整党政关系等举措都是侧重于制度上的变革，表明了其通过整顿自治行政以期达到上传下达、政令畅通的意图。

二是江宁实验县的运作模式更具优越性。作为南京国民政府设立的官方实验县，江宁自然拥有着普通实验县所不可比拟的优越性，主要表现为两方面：一个是权力的优越性。以县政委员会为例，其作为江宁县行政体制改革的新增机构，虽在体制上仍隶属于江苏省政府，但却在某种程度上发挥着省政府的职能。因此，“县政委员会之职权虽无明文规定等于省政府，但事实上实是如此。”[8]另一个是资金的优越性。江宁实验县的经费主要来自于田赋、契税、营业税、地方行政收入、地方财政收入、中央补贴收入6方面。依新制规定，江宁县税收不必交由省政府，可自行用于地方建设事业，且中央每月补贴1万元，据江宁县1933年收支记载，该年共征得税收九十余万，全年支出中“俸给费为22200余元……设备及修缮费750元，催徵杂费1000元”，共计八十余万元，若将收支相抵，不难看出江宁实验县经费之充足。反观普通实验县，由于缺乏官方背景，南京国民政府对于其运作并不支持，经费来源不外乎国外、政府和自筹三种途径。如：平教会成立之初，全年经费只有3600元;1928年晏阳初在回耶鲁大学领取硕士学位之际，开展募捐活动，最终获得50万元美元;此外，中华教育文化基金会虽也会给予一定补助金，但每年不过1.5万—2万元而已[9]。可见江宁县所获的权力与资金非一般县政可比拟，其运作模式的优越性亦为后期县政改革提供了保障。

三、江宁县政建设实验的成效与不足

1937年，历时4年的江宁县政实验最终以失败告终，而对于江宁实验县在自有裁量权大、财政充裕的条件下，是否完成了实验目的，在当时引起较大争议。为此，江苏省民政厅不得不现身说法，提出自治是否完成不应作为实验成功与否的衡量标准，实验的宗旨是以改善县政而不是以完成自治为目的，而4年的工作均是从自治的方向改善县政，若斤斤计较自治完成、县长民选，未免太注重自治的形式而忽略了自治的精神[10]。

（一）江宁县政建设实验的成效

一是改革旧有组织，使县政体制更加规范化、合理化。政府组织的健全与否决定着政策在实行过程中的运作周期与效率。在江宁县被设立为实验县之前，县政府设县长1人，之下设秘书1人，第一科、第二科科长各1人，科员8人，事务员1人，雇员6人[10]。县长综理县政、机关及全部职员。实行县政改革后新设县政委员会，由省政府聘任9—13人组成，并设正副委员长各1人;县长1人由县政委员会推选，综理全县政务;县长下设秘书1人，辅助县长处理政务及不属于各科事项;通过设立县政委员会和裁局改科，江宁实验县完成了县政体制的变革，组织更为完善、人员选拔更为民主，分工更为具体，节省了经费，使得工作效率明显提高。

二是江宁实验县政建设为南京国民政府日后推行自治提供范本。江宁实验县作为南京国民政府自治精神的体现，改革期间所做的尝试也在影响着国民党中央施政方针的走向。如内政部于1934年颁布于全国的《改进地方自治原则》，江宁县所采取的裁局改科、简化层级机构等措施就被用于它省，县长职权得以提高，所属各科及其他职员，皆直接受县长指挥与监督，县政府组织更加充实，县行政权力亦更加集中。至于江宁县所采取的土地陈报、发展生产、兴办教育等措施，虽未能给南京国民政府寻得一条谋求政治清明的道路，但其对于地方县政建设所进行的尝试，仍具有重要的反思、借鉴意义。

（二）江宁县政建设实验的不足

一是行政化力量日益明显，民众认同感缺失。作为南京国民政府主导下的江宁实验县，其采取的每项举措都是以行政力量为主导，尽可能多地从乡村摄取资源。从制度建设层面来看，政府力量的介入，在土地陈报等方面固然起到了强有力支撑;但从经济建设层面来看，政治主导型的运作模式决定了经济建设措施将沦为政策性工具，其结果就是民众认同感的缺失。以江宁县交通建设为例，截至1935年，江宁县政府先后主持修筑公路达38公里，用款16.4万余元，再加筑桥及翻修公路经费4.5万余元，共计20.9万余元[11]。民众花费如此之大的人力、物力修筑道路，最终却被告知牛车不允许上路的规定，民众不能获得相当的回报，自然对于县政府的举措不会认同，实验获得的效果受到限制。

二是只看到乡村社会病态的表现，缺乏对农村问题的根本性认识。综观江宁的县政建设，既有以自治为中心的制度上的实验，也有以经济为中心的政策上的實验，尽管部分实验在一定程度上对于灾后农业恢复生产，增加政府财政收入等方面产生了积极影响，但却不能从根本上解决乡村问题。因为从一开始，江宁县的实验者们就缺乏对乡村社会的正确认知，他们所看到的农民破产、经济衰退等不过是中国乡村社会病态的表现，至于其背后真正的原因，很大程度上由于实验者们曾受西方思想的熏陶，代表着资产阶级的利益，所以其自身的社会意识不允许他们对于中国乡村问题做出正确的认识。所以归根结底，江宁县政建设实验县不过是在新时代条件下一批有识之士实验乌托邦思想罢了。

三是改良成果推广缓慢，产生影响较小。作为南京国民政府日后推行自治的实验样板，在对江宁本身进行县政建设评价的同时，自然要考虑到其措施对于非实验区整合乡村社会的借鉴作用。以江宁县最为成功的实验——土地陈报为例，南京国民政府曾于1933年通令各省遵照执行，一时间，河北、河南、江苏、山东等地均开始实行。其中，江苏萧县溢地111余万亩，河南陕县溢地60余万亩[12]。然而，除却法令本身的影响外，土地陈报在其他省份收获的效果不尽人意。“不仅办法不彻底，而且费用亦不经济”，截至1934年4月，“全国地籍清丈完成者仅18县，登记告竣者不过4县而已，”[12]加之清理过程中，仅地籍经费就需要花费8亿元，登记、造册、调查、估计等仍需在费[12]。如此庞大的开支，在无政权、财权辅助下的普通县份，面临着严重超支的局面，部分县不得不做出虚报成绩的举动。总体来看，江宁实验确实对于县政建设有了一定改善，但相对于广大农村地区而言，其所获得的绩效成绩微乎其微，乡村社会仍在延续固有的轨道上运行。

参考文献：

[1]李德芳.民国乡村自治问题研究[M].北京：人民出版社， 2001.

[2]许崇德.中华法学大辞典：宪法学卷[M].北京：中国检察出版社，1995.

[3]李宗黄.江宁实验县党务改组之经过与感想[J].中央周刊， 1935（352）.

[4]李宗黄.考察江宁邹平青岛定县纪实[J].人文月刊，1937（5）.

[5]李宗黄.考察江宁邹平青岛定县纪实[M].南京：正中书局， 1935.

[6]梁漱溟.乡村建设理论[M].北京：中华书局，2018.

[7]王科.试析南京国民政府建立初期的一次县级政府机构改革——以江宁实验县为中心[J].才智，2010（35）.

[8]郑大华.民国乡村建设运动[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[9]白贵一.20世纪30年代南京国民政府县自治研究[M].北京：知识产权出版社，2009.

[10]王科.“庶政”改革：南京国民政府时期江宁县政实验及运作模式[J].江海学刊，2019（6）.

[11]吴椿.江宁自治县政实验[J].燕京大学政治学丛刊， 1936（29）.

[12]史文忠.中国县政改造[M].南京：县市行政讲习所，1937.

作者简介：于凡（1997—），女，汉族，河南长垣人，单位为宁夏大学人文学院，研究方向为中国近现代史。

高石钢（1962—），男，汉族，宁夏银川人，宁夏大学马克思主义学院教授、硕士研究生导师，研究方向为中共党史、中国近现代史。

基金项目：本文系2020年宁夏大学研究生创新项目“民国时期（20—30年代）南京国民政府乡村治理的经验教训及历史启示研究”（编号：GIP2020099）有关成果