党建引领下社区多元共治问题探讨

〔摘要〕社区是基层治理的重要组成部分，社区治理效果直接影响整个基层治理效果。通过对山西省长治市G社区调研，发现其存在职能部门任务过度下沉社区、社区党建共治机制不够完善、社区人员职业素养不高、社区治理考核体系形式化、多元主体联接机制不健全等问题。针对以上问题，应该从以下几方面入手：明晰街道社区职责权限、加强社区党建共治机制建设、强化社区工作人员培训、完善社区小区考评机制、打通多元主体联接机制，从而达到提升社区治理效果。

〔关键词〕社区治理；多元主體；考评机制；运行现状

〔中图分类号〕D813.2〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）06-0072-06

〔基金项目〕山西省民政厅政策理论研究课题“社区党建引领多元主体运行机制研究”（MZ2021037），主持人李赟；山西省娴院慈善基金会、长治学院地方治理研究基地资助课题。

一、引言

2017年6月，中共中央、国务院发布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（以下简称《意见》），作为党中央、国务院发布的第一份关于城乡社区治理的纲领性文件，《意见》明确指出，坚持以基层党组织建设为关键、政府治理为主导、居民需求为导向、改革创新为动力，健全体系、整合资源、增强能力，完善城乡社区治理体制，努力把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园〔1〕。这一文件从中央层面肯定了基层党组织建设在城乡社区治理中的关键性作用。党的十九大报告指出：“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”〔2〕再次强调了基层党组织建设在基层治理中的重要性。2021年4月，中共中央、国务院发布了《关于加强基层体系和治理能力现代化建设的意见》，在这份文件中着重强调了基层治理中的工作原则，其中第一条就是坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程。并强调坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体〔3〕。这就进一步强调了党组织在引领基层治理中的重要作用，这也正是因为城乡社区是基层治理中最为基础的细胞，其治理效果直接影响着党和政府在人民群众心中的形象，因此基层城乡社区治理必须紧紧围绕着党建这一核心开展社区治理的各项工作。

近年来，各地纷纷开展党建引领社区治理实践探索。例如：上海市江川路街道的“团队党建”模式、成都市建立全国首家市委社区治理委员会、深圳市罗湖区“质量建党”模式、北京市“街乡吹哨、部门报道”模式、福州市“135”党建工作机制等，都是党建引领社区治理的有益探索。山西省也积极响应，在各地市积极开展党建引领社区治理模式的探索，试图走出一条符合山西本省特色的社区治理之路。

二、长治市G社区党建引领多元共治的实践

本研究采用个案研究法，在前期文献阅读基础之上，通过对田野调研地点街道组织员、社区书记、主任、小区党支部书记、居民等采用实地走访调研的方式，了解社区党建引领多元共治情况。

（一）案例背景介绍

按照中央政策文件，各地结合实际，构建了在区委领导下，以街道党工委为核心，社区成立了以党组织为基础的党建基本架构。长治市也不例外，根据基层党建工作需要，长治市于2018年底将街道党委变为党工委，社区整合为党委，在社区成立党群服务中心，深化社区党建新形式。

街道社区党组织是党在城市工作的基础。理清街道党建引领社区治理总体工作思路，有助于更为全面地了解社区党建引领多元主体治理状况。山西省长治市G社区是长治市L区T街道下辖社区，位于长治市政治、经济、文化、科技、信息、金融、交通中心。T街道共管辖七个社区，大量的机关企事业单位、商业经济中心驻扎在辖区内。2018年底，T街道改为街道党工委之后实施的“145”工作法沿袭至今，通过强化党建核心引领，突出联动共建，坚持区域化党建工作，筑牢共建共治平台。“145”工作法主要指“一核引领、四级网络、五式管理”。“一核引领”主要是构建以街道社区为核心，驻区单位、非公和社会组织为骨干的“1+N”组织体系，统筹整合各类党组织开展组织共建、活动共享、服务共抓；“四级网络”主要是按照“便于共享、便于活动、便于管理”和“行业相近、地域相邻、志趣相投”的原则，构建起社区大党委—网格党支部—楼栋党小组—党员中心户为主体框架纵向到底的四级组织网络体系；“五式管理”主要是依托城市基层党建“四级网络”，创新在职党员“积分式”、离退休党员“关爱式”、流动党员“动态式”、“两新”组织党员“互动式”、困难党员“帮扶式”，从而切实激发各领域党员的积极性。

G社区辖区内分布有大量企事业单位、商业经济中心，治理主体多样，治理难度较大。对此，G社区在治理过程中充分发挥本辖区内优势，形成了多元主体参与治理的格局，并取得了显著成效，先后荣获山西省平安社区、长治市优秀社区、山西省文明社区称号，并涌现出“金牌调解员”、楼道“红管家”、社区“议事达人”、公益大使等一批致力于社区治理的优秀群体。可见，此个案具有一定的典型性。

（二）G社区党建引领多元共治的实践

G社区辖区内有机关事业单位26个，非公和社会组织15个，居民区28个，居民2001户，社区党委下设6个党支部。G社区充分发挥辖区行政事业单位多、文化教育机构多、退休老干部多的优势，通过打造供需对接机制和一核多元组织体系，以“一米阳光”党建品牌打通社区治理“最后一公里”，为辖区居民提供社区公共服务。

1.搭建参与平台，党建引领多元治理。G社区坚持以党建引领社区治理，充分发挥党员的先锋模范作用，搭建党建联席会议平台，带动辖区内各单位参与社区治理。G社区通过居民区党建联席会议，将社区组织人员、机关企事业单位代表、退休干部、居民代表等多元主体聚集起来了解居民需求，同时整合区域内单位资源，实现社区治理内容的供需对接，制定相应的需求清单、服务清单和活动清单。最终形成“一书”即党建共建承诺书；“一会”即党建联席会；“两活动”即社区与辖区单位互助活动、党员志愿者活动；“三制度”即党建联席会议制度、项目认领制度、定点联系制度。将各单位党员、居民代表作为平台的核心力量，引进社会组织，采用项目制运营方式，从而充分调动本辖区多元主体参与社区治理的热情。

2.多元主体联动，参与社区治理。G社区利用党建联席会议平台，充分了解社区治理的供需两端，在此基础上，发挥辖区内企事业单位多的优势，打造“一核多元”组织体系，为社区治理提供组织人员支持。以社区党委为核心，联接辖区内单位、居民区、非公和社会组织资源，形成“一核多元”组织体系。辖区单位主要包括L区政府（机关18个单位）以及多家金融机构；居民区主要包括QZF小区党支部、WT小区党支部、804小区党支部、YH小区党支部；非公和社会组织主要包括NR教育、HGJ物业公司、JT教育协会等。“一核多元”组织体系契合治理理念，呈现多元主体共同参与社区治理的场景，充分激发了群众参与社区治理的热情，社区治理效果日渐显著。

3.依托党建品牌，输出治理内容。G社区积极打造“一米阳光”党建品牌，依靠党建品牌效应输出治理内容。“一米阳光”是G社区书记提出的基层党建工作构思，其寓意是希望社区居民充分发挥一米之间的微小善意潜移默化形成社会正能量。在这一构想下，通过与前期党建联席会议、“一核多元”组织体系相结合打造了一系列社区服务居民的项目品牌，形成四“微”，即微议事、微心愿、微空间、微服务，为辖区居民提供未成年人心理咨询、家庭纠纷调解、普法教育、妇女服务、道德讲堂等一系列服务。现今形成影响力较大的社区活动有“心研所”，其主要通过与高校心理学教育学专业教师合作，对社区居民展开心理咨询服务；英语普及活动，通过与某教育培训机构合作为辖区内低保户子女提供免费英语教育，在居民群体中间产生较好的反响；亲子手工活动，通过与社会组织某协会合作为辖区内孩子提供家庭亲子手工活动。G社区在活动中，还将一些党建红色元素融入其中，潜移默化强化党建引领。

4.精准对接主体，激发治理活力。G社区居民区的显著特点是大量机关企事业单位驻扎在辖区内。Q小区和L小区是典型的机关事业单位小区。Q小区在治理过程中，充分发挥小区党支部、报到党员、物业公司、小区居民多元主体开展工作。L小区作为G社区典型的“无人管小区”，疫情防控期间，通过充分发挥小区居民的自治力量展现了良好的治理效果。因此笔者将这两个小区作为调研地点进行社区治理纵切面的剖析。

Q小区于2018年底至2019年初依托老干支部建立了小区党支部，在小区党支部下分设4个楼栋党小组，每个党小组成员人数不等，每个党小组下设1个党员中心户，从而形成了小区党支部—党小组—党员中心户的党组织体系。Q小区充分发挥报到党员的作用，每年年底对报到党员进行年度考评，根据正项加分（扶助困难群众、参加志愿服务、参与社区活动）和负向减分（遵守居民公约、维护公共秩序、宠物管理、家庭美德、邻里和谐、垃圾分类、爱护环境）两个方面对报到党员进行考核。此外，小区党支部还充分发挥小区居民的力量，成立了老年人兴趣社团，如广场舞队、门球队、老年人摄影协会、老年大学等，组织开展公益志愿性服务。

L小区建于上世纪七十年代，属于企业家属小区，企业效益每况愈下，于2007年倒闭后变成无隶属单位小区，这种情况持续到2020年新冠肺炎疫情爆发初期。在疫情初期，L小区居民开始探索自治之路。最初在居民微信群中征集志愿者开展疫情防控工作，征集志愿者总计约有15人，这支志愿者队伍在疫情防控中发挥了重要的作用。待疫情稳定之后，在G社区党委的倡导下，L小区在2020年4月中旬正式成立小区党支部。紧接着成立了小区自治管理委员会，委员会成员由小区全体居民选举产生，选举自治管理委员会成员5人，从而形成了由小区党支部、报到党员、自治管理委员会、志愿者队伍所组成的治理力量。自此之后，L小区在这几支治理力量的相互配合下开展了修护大门、粉刷小区栏杆、清理公共区域垃圾、安装监控、改善照明设施等一系列公共区域的维修护理工作，维修资金由全体小区居民承担，采取事前事后“双公示”制度，赢得了小区居民的信任，提升了小区居民的安全感和幸福感，从而实现了党建引领下的居民自治。

总之，G社区在进行治理过程中充分发挥社区内多元主体优势，精准对接辖区特点，聚焦于特定治理主体，取得了良好的社区治理效果。

三、长治市G社区党建引领多元共治中存在的问题

G社区抓住本辖区内机关事业单位驻扎较多的特点，充分发挥党建引领的作用，将多元主体吸引到社区治理中来，取得了良好的治理效果，但是在党建引领多元主体参与治理过程中也出现了一些问题。

（一）職能部门任务过度下沉社区

在调研中发现，G社区在党建组织架构上形成了“街道党工委—社区党委—小区党支部”的组织体系，这样较为明晰的社区纵向治理结构有助于提高治理效率，但是在实际运行过程中大量原本属于街道职能部门的工作转移至社区，很大程度上挤压了社区原本服务居民的时间和社区工作人员的精力，反而使社区治理效能并未发挥出预想效果，长此以往很容易将原本建立的相对紧密的社区社会资本消耗殆尽，逐渐侵蚀现有社区治理的良好基础。

（二）社区党建共治机制不够完善

遵循T街道的总体党建思路，G社区形成了“街道党工委—社区党委—小区党支部”的纵向组织架构；将正式党员和报到党员相结合，以社区党委为核心，联接辖区内单位、居民区、非公和社会组织资源构成“一核多元”横向组织体系，从而形成纵横相结合的社区治理体系。这一治理体系，一方面有助于多元主体参与社区治理，另一方面，社区治理参与主体之间党建机制上联接不够紧密，往往过度依赖于社区党委。在调研中，G社区书记多次提到“一核多元”组织体系在刚开始建立起来时，各驻区单位参与积极性比较强，但是到后期参与度越来越低，主要因为驻区单位党组织和G社区党委之间没有行政上纵向的隶属关系，缺乏强制性的组织约束。在对驻区单位代表访谈时，驻区单位负责人提到，其参与社区治理主要是因为和社区书记的私人关系较好，出于私交参加到社区治理工作中。可见，驻区单位对于社区党建共治的认识还不够深入，并没有树立起大党建、大社区的理念，对于社区治理还是依赖过去的社区党委主导模式，缺乏社区工作参与的主动性和积极性，缺乏制度上的约束。

（三）社区人员职业素养不高

G社区10名工作人员中只有1人通过了社会工作者职业水平测试，并获取相应的职业从业证书。绝大多数人是直接通过劳务派遣方式和政府提供公益岗方式招募人员，整体年龄结构相对老化。但与此相对应的是，当前社区工作内容繁杂，涉及宣传国家政策、维护治安、协助政府或者派出机构做好与居民利益相关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等多个方面。这些工作绝大多数依赖于互联网手段进行信息统计、分析与运用，尤其是新冠肺炎疫情防控期间更需要采用信息化工作方式。显然当前这种社区工作人员技能结构不足以支撑现有社区工作的有效开展，社区工作人员专业素养不高，直接影响到社区工作质量。

（四）社区治理考核体系不够科学

G社区的街道、社区、小区年度考核机制，在实际运行过程中往往流于形式。首先，街道作为国家行政机关的派出机构，在对社区的考核中的权重大，“人情分”情况较多，没有起到真正考核工作实效的作用。其次，社区考核时间和年底繁杂工作相重叠，使原本工作繁杂的社区工作人员更无暇开展有效的考核。最后，小区党支部自身考核机制仍存在很大不足，调研过程中发现只有Q小区有完备的考核内容，但缺乏实质性的考核标准，也没有相对完善的监督施行机制，报到党员的考核分数评定以鼓励为主。街道、社区以及小区层面上考核体系的不完善，一方面挫败了社区人员的工作积极性，另一方面使基层社区治理内容并未真正惠及社区居民。

（五）多元主体联接机制不健全

基层治理任务庞杂，需要多元主体的参与，G社区充分调动辖区内机关事业单位、非公组织，但是小区层面主要依靠社区、物业公司和住户委员会进行治理，社区党建在引领多元主体治理过程中往往只有社区、物业公司发挥作用。例如：物业公司只是基本保证小区清洁、公共设施维护，与社区主体工作对接较为匮乏，并未充分发挥作为社区治理主体的重要作用。小区社会组织并不是在民政局备案的正规社会组织，仅在社区进行备案，大多是为满足居民自身兴趣爱好而组建的兴趣型组织，所以很难发挥正规社会组织在社区治理中提供公共产品的作用。社区治理中多元主体联接机制匮乏容易使社区治理陷入过度依赖行政力量的弊端，反而违背治理概念中强调多元主体参与的核心要素，不利于释放社区治理活力。

四、完善社区党建引领多元共治的对策建议

社区治理任务的复杂性和治理手段的多样性，使得社区在以党建引领多元主体治理过程中，很容易出现职能部门任务过度下沉社区、社区党建机制不够完善、社区人员职业素养不高、社区治理考核体系不够科学、多元主体联接机制不健全的问题。对此，应从以下几方面着力。

（一）明晰街道社区职责权限

单位制的变迁引发了我国基层社会运行机制的转换，街道办事处主要是替代原先“单位”在基层管理中所发挥的重要作用。随着单位制的式微，基层管理的性质也渐渐褪去，街道和居委会成为国家行政权力的重要承载主体。作为上一级人民政府批准设立的政府派出机构，街道办事处在基层治理中带有极强的行政属性，向上对接市、区的职能部门，向下对接社区居委会传递治理任务。与街道办事处不同，社区脱胎于原先的城市居委会，是群众自治性组织，没有独立的行政权力和财务收支能力，其主要工作职责是配合街道办事处完成日常职能部门的下派工作。同时作为群众自治性组织，要反映人民群众的迫切需要并及时向上协调反馈。社区居委会是社区治理中最为重要的治理主体，在传达行政任务时，街道要进行详细辨别，明晰社区委员会仅是行政辅助实施者角色，避免将过多行政事务直接下放至社区，使社区真正聚焦于服务群众，真正拉近居民和社区之间的关系，培育深厚的社区社会资本，从而提升社区治理效能。

（二）加强社区党建共治机制建设

习近平总书记多次在不同场合提及党的工作最坚实的力量在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层、打基础作为长远之计。在基层治理中，要以党建为核心，抓好党建共治机制建设。首先，加强社区党建共治责任意识。要把思想建党贯穿于社区党建工作全过程，社区党委书记要带领全体党员及工作人员系统学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想，加强理论武装。社区党委要构建与驻区单位共建共治的工作机制，依据不同驻区单位的属性，依托社区的党建联席会议，增加每年召开次数，将涉及社区治理的环境卫生、文化教育、普法宣传、禁毒宣传等日常社区工作与驻区单位相互承担，减轻社区工作任务的同时，也增強驻区单位党建共建责任意识，密切与驻区单位党组织之间的联系。其次，健全社区党建共治责任监督机制。社区党委要与驻区单位党组织签订党建工作任务承诺书，社区党委书记作为社区党建的第一责任人，并根据党建目标主要从党建理论学习、协助配合社区治理任务完成情况、服务社区综合便民工作进行监督，各级驻区单位也要参与考评，将评级打分结果作为社区和驻区单位干部提拔任用、评选先进人物的重要考核标准。最后，依据社区党建工作承诺书对驻区单位进行任务分解考核追究。结合考评分数，依据党建理论学习情况、协助配合社区治理任务完成情况、服务社区综合便民工作情况整理问题清单。通过社区微信公众号向社区群众公布问题清单，并在线上或者线下设置意见收纳箱，接受党员群众的监督。根据党员群众的反馈意见，逐条对问题清单进行整治，并就整治效果及时向社区群众予以公示，通过以上方式对社区共治形成外在约束。

（三）强化社区工作人员培训

社区工作任务的复杂性，决定了社区工作人员必须使用多样化的治理手段，提高社区治理效率。首先，对新入职社区工作人员实行“传帮带”。如可以实行为期一年的“导师制”，社区经验丰富的工作者一对一辅导新入职社区工作人员，尽快熟悉本职工作。其次，构建完备的“新旧”社区工作人员沟通机制，每月进行工作汇报总结，并且留存相关活动照片、视频，组织新入职人员到北京、天津、上海等地交流学习先进经验，从而不断提高社区工作水平。最后，积极对接社区治理经验丰富、效果显著的省外优秀社区资源，尤其将社会组织相关资源联接到本社区工作中，充分激发社区工作的治理活力，邀请拥有丰富治理经验的社区实务专家做讲座，交流治理经验，从而提升工作人员的职业素养。

（四）完善社区小区考评机制

严格规范街道、社区和小区考评体系。首先，对不同类型的党员灵活制定考核评价细则，针对本街道、社区、小区党员和报到党员依照社区治理的主要内容，依照正项加分和负向减分两项准则进行打分，细化二级考核指标，使考核结果更为精细化；针对在外务工党员，按照实际情况采取线上打卡的方式开展常态化党日学习活动。其次，在考评方式的选取上，充分利用互联网信息技术，建立党建平台动态管理，一人一档进行电子备案、动态考评、积分管理，每月一积分、半年一亮绩、一年一考评，分类评出先进落后党支部和党员，营造创优争先的氛围。同时，可借鉴“微信运动”模式，公开“点赞”和“亮丑”，形成具有竞争性的考评机制。最后，街道、社区和小区考评机制要因时变化，不断符合现行党员考核标准。

（五）打通多元主体联接机制

社区治理主要依靠社区工作人员、党员、物业公司三方主体进行治理，治理任务划分并不具体，因此急需培育正规社会组织，充实社会治理主体力量，使社区治理更为精细化，在此基础上实现多元主体的有效联接。首先，搭建平台正规化培育社会组织。依托长治市现有城市社区、街道党群服务中心、社会组织、社区综合体等现有组织和人力资源，构建长治市市级、区级、街道三级社会组织孵化平台。同时，为三级社会组织孵化平台提供必要的场地设备、登记协助、信息交流、公益项目培训、社会组织交流等服务，改善现有社区治理中多元主体缺乏、同质化、单一的情况，丰富多元专业性组织。其次，建设街道社会工作服务站。通过政府购买服务的方式进行服务站建设，严格把控政府购买服务的资质、流程和效果；建立社工站资金投入机制，由财政出资支持服务站建设，依据政府社会工作服务站前期服务质量预测和服务项目施行效果分等级制定社工站资金支持标准；加强社会工作专业人才队伍建设，邀请社会工作专业督导人才与社工师定期为社工开展培训工作。最后，精准对接居民需求治理。通过打造“网络化、个性化”APP信息线上管理平台，针对社区居民日常生活所需的安全、生活便民、日常救助、矛盾纠纷调解、心理咨询等内容，在线上管理平台设置相应的服务模块，在各服务模块下分别对应一支专业化队伍，从而对群众的服务需求实行数据化管理；创立订单模式，宣传引导社区居民通过平台发布需求订单，由平台对应模块下设的专业化队伍第一时间领单，实现社区党组织、驻区单位、社会工作服务站、物业公司与社区居民需求的对接整合。由此通过APP信息线上管理平台，实现多元主体社区治理的有效链接，有效保证社区治理效能的持久性发挥，进一步丰富现有社区治理内容。

〔参考文献〕

〔1〕中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见〔N〕.人民日报，2017-06-13（01）.

〔2〕习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔N〕.人民日報，2017-10-28（01）.

〔3〕中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见〔EB/OL〕.http：//www.gov.cn/zhengce/ 2021-07/11/content_5624201.htm.

责任编辑郭丽娟