乡村振兴背景下社会工作参与社区治理的实践

刘博

[摘 要]乡村社区治理行动既处于纵向行政链条（自上而下）和居民需求（自下而上）的双向压力之下，又处于多元治理主体的协动关系网络之中。加强乡村社区治理体系建设，能够提升我国社会治理体系和治理能力，是加快城乡一体化发展，实现乡村振兴的必要手段。在乡村振兴的目标导向下，乡村社区治理实践依旧面临资源配置不足、体制机制不健全、文化建设滞后和公共服务供给不足等现实困境。以社会工作者为代表的专业社会力量可以凭借专业所学与实践经验，通过从优化治理机制、培育社会资本、打造基层文化建设等方面，将专业化治理方式嵌入到社区关系网络和压力场域之中，与乡村社区多元治理主体构建协动互促的伙伴关系，激活社区治理创新的理论思考与行动。

[关键词]社区治理;乡村振兴;社会工作

[中图分类号]C912.83 [文献标志码]A [文章编号]2096-1308（2021）05-0043-08

一、当前我国乡村社区治理面临的主要问题

乡村社区治理就是乡村社区中的个人、组织之间通过互动， 对涉及他们之间利益的社区公共事务进行协调和管理[1]。

当前，我国仍处于社会转型期，受制于城市化和工业化加速推进和人口不断外流的现实，当前乡村社区发展与治理面临着诸多严峻挑战，在治理体系与治理能力领域都存在难以适应乡村治理的困境。

在治理体系方面：首先，农村社区发展不平衡与社区治理经验不足相互掣肘。目前，我国农村社区治理体系仍然处于完善阶段，由于我国各地农村社区治理的资源禀赋基础和社会经济水平差异巨大，因此在实践中往往形成了东西分异、南北有别的治理体系。各地治理体系尚未形成普适化模式，导致我国的农村社区治理并不能在制度上总结出一套详细完备的治理方案供全部社区参考。各个农村社区要想完善社区治理体系，需要在借鉴其他社区经验的基础上探索一套适合自己的治理模式[2]。其次，农村社区治理体系改革所面临的阻力巨大。完善农村社区治理体系需要不断改革创新以处理当前存在的社区治理困境。当前，我国农村地区普遍存在行政权力下沉社区的现象，使村民自治的村委会在一定程度上变成了乡镇政府的派出机构。在这样一种治理格局下，基层政府可以通过治理代理人来巩固基层政权，而村两委成员也能够在政府授权的乡村治理中获得权能感。因此，改革当前的基层治理格局必然会触碰既得利益者的利益，这就使治理改革中存在巨大的阻力[3]。最后，完善治理体系所需要的配套服务供给不足。受长期城乡二元结构影响，农村社区在公共服务和经济资源再分配中长期处于弱势地位，在教育、养老、医疗卫生等公共服务方面劣势明显。只有将社区治理体系完善与其他配套的公共服务提升相结合，才能够为整体推进农村社区治理体系现代化提供充足的社会资本支持。

在治理能力方面：首先，农村社区参与主体多元，但各主体责任不明晰。党委和乡镇政府、基层群众自治组织、村民和社会组织一同参与社区治理中固然能够壮大治理队伍，然而在具体的治理过程中，各参与主体职责不清导致治理效率低下和资源浪费严重。其次，治理主体颠倒，治理方式行政化。乡村社区治理主体主要是村委会，但有相当比例的村委会的成立和日常运行主要是由乡镇政府来发挥影响，其行动逻辑也主要建立在乡镇政府向村委会让渡行政权力的基础上。这使得基层村民自治制度的发展现状严重违背制度初衷，使村民在民主决策、民主管理、民主监督中难以发挥作用。最后，乡村社区治理资源匮乏，治理动力不足。农村社区空心化和人口老龄化对乡村社区治理能力提升造成了巨大挑战，导致部分农村社区治理中出现无人可用、无计可施的局面。由此，可以发现当前乡村社区治理在体系建构、运作逻辑和动力基础等层面面临着诸多的实践困境，如何以专业力量介入破解当前农村社区治理困境成为新时代乡村基层治理体系创新和现代化进程中亟待加强的任务。

二、乡村社区治理过程中的困境：基于S村的个案分析

（一）S村基本情况介绍

S村位于河南省洛阳市东部某镇，属于该镇下辖的17个自然村之一，总面积67平方千米。S村所在镇区产业以农业为主，同时少量发展了化工、制鞋、科教仪器、机械加工等产业。由于耕地稀缺且工业产业结构弱小，导致该村内部劳动力吸纳能力不强，多数村民仍然要选择外出务工维持就业。因此，S村居民收入主要依靠务工和土地流转租金。S村有764户，约有4 000人，分为21个村民小组，其中65岁以上老人有630余人，14岁以下儿童有600余人。S村党员有35人，设党支部1个。在基础设施建设方面，目前该村基本实现家家户户通水泥路，通往農田的主干道也建有水泥路;基础服务设施有闲置小学2所、卫生室1所、大型超市1个、小型商店5家、农村书屋1间、老年人活动中心1所、标准篮球场1个、乒乓球桌2张以及1部分健身器材。另外，S村社会组织力量发展相对薄弱，该村只有一个用水协会、一个广场舞协会、一个擂鼓协会。

（二）S村社区治理中存在的问题

社区治理是一项系统工程，农村社区受制于资源配置不足、治理人才流失、治理体制机制不健全以及社会支持匮乏等因素的影响，社区治理难度大、问题多。若想顺利实现农村社区治理从传统向现代转型，推进农村社区治理现代化，必须深入分析农村社区治理中现实存在的问题，并结合具体的实际情况开展工作。总体上来看，S村社区治理中主要存在以下三个方面的问题：

1.行政化治理延续，服务效能低下

在S村社区治理过程中，村委会被乡镇政府通过行政权力再分配赋予了越来越多的行政职能。S村社区治理行政化的特征主要体现在经费保障行政化和社区事务管理行政化两个方面。在经费保障行政化方面：S村村委会经费保障主要靠镇政府解决，村委会成员的报酬、村日常事务处理经费、村设施建设费用全都依靠镇政府的拨付。单一的资金来源以及缺乏资金使用的权力，限制了村干部在社区治理中作用的发挥。此外，在社区事务管理行政化方面：S村村民委员会及村党组织在乡镇党委政府主导下开展工作，承担起基层公共服务和行政职责，形成了党和政府主导下的农村社区治理格局。在这一格局下，S村村委会与基层政府之间的权力范围和职责功能逐渐模糊，行政权威不断侵蚀自治权力[4]。最终，S村村委会成为乡镇政府的附属机构，不仅要执行原有的乡村自治功能，如调解邻里纠纷、协助维护社会治安、办理本村公共事务等;而且要负责完成乡镇政府派出的任务，如人口普查、社会救助等。这就导致S村村委会需要把原本有限的治理精力分配到更纷繁复杂的行政化管理事务当中。村委会成员为了完成上级任务，多采取行政管理而非参与治理的方式开展工作，极大地弱化了村委会作为基层自治组织的服务性，损害了村民利益。

2.参与式治理式微，社会资本弱化

作为社会科学普遍使用的理论框架，社会资本主要通过分析个体和群体之间的关联，例如信任、互惠性规范和社会网络，以此来评价组织内部个体所处的位置和拥有的资源[5]。近年来，研究社区层面社会资本的特质与样态成為解构社区研究、明晰社区治理资源、推进社区治理创新的途径之一。村民作为社区治理的主体，村民之间的信任和共同遵守的规范是社区治理中重要的微观社区社会资本。他们凭借家庭、家族等熟人关系形成的社会支持网络，可以无障碍地参与到社区治理之中，发挥其民主决策、民主管理、民主监督的作用。然而，S村村民除了关注涉及自身利益的事情之外，对涉及公共利益的公共事务参与意愿不强。社区组织作为社区社会资本的主要载体，能够将兴趣或利益作为纽带将原子化的个体串联起来，通过组织、开展各类活动满足村民需求。然而S村社区组织发育严重不足，仅有用水协会、擂鼓协会、妇女广场舞协会这三个社区组织，难以满足S村居民的多元需求。因此，当前S村居民参与意愿不足和社区组织培育不足反映出S村社区公共性匮乏，由此所导致的参与式治理式微和社区社会资本弱化制约了S村社区治理能力的提升。

3.公共服务供给不足，文化建设滞后

公共服务的供给水平不仅影响农村社区高质量的发展，而且能为农村社区治理提供所必要的资源。在公共服务供给方面：S村可以使用的公共资源有限，严重制约了社区居民自身需求的满足。公共服务供给不足与差异化的社区居民需求产生了持续的内在张力，如受 “撤村并校”政策影响，S村的学龄儿童需要到10公里外的Y村寄宿上学，致使儿童上学不便;村内没有养老机构来解决独居老人养老问题，村内独居老人安全隐患突出。文化设施与服务作为社区公共服务的构成，是留住乡村社区文化认同和价值追寻的手段，也是实现乡村社区共同体的途径。在文化建设方面：S村文化建设滞后，社区文化引导能力弱。受功利主义观念影响，S村多数村民对个人价值的评判仅以其经济能力作为单一的标准。另外，近年来S村村民生活方式的改变使邻里之间沟通、合作的机会减少，以至于出入相友、守望相助的邻里关系式微。文化建设滞后也导致S村未能建立起有效的提升社区居民文化素质的培训手段和活动载体，使得一些婚俗“陋习”沉渣泛起，加速异化了该村的文化氛围和文明程度。因此，S村公共服务供给不足和文化建设滞后所带来的治理问题，深深嵌入在村民生活之中。

三、社会工作参与农村社区治理的优势

社会工作在专业形成上是一个以价值为本的专业，在专业实践上又是以政策和实际社会问题为导向的职业。党和政府多次提出支持、推动社会组织参与乡村振兴工作之中，并且明确提出通过政府购买服务的方式积极引入社会工作，这表明了社会工作在和缓社会矛盾冲突、推进专业化社会治理领域的突出优势与特色。

（一）社会工作以人为本、平等公正的专业价值观和优势视角、问题视角等独特的工作视角便于深入解决社区问题

乡村社区治理过程中涉及不同主体的利益，社会工作者能够秉持接纳、非评判的价值理念，在利益协调过程中能够保持价值中立并厘清其中的关系，从而有利于促进治理过程和结果的公平公正。社会工作者注重运用系统思维和优势视角来开发社区自身治理资源，同时运用个别化原则指导工作，使社会工作者能够在宏观中把握微观，根据村庄社区的具体情况精准界定治理问题，进而寻找具体的、有针对性的解决办法。

（二）社会工作有专业的工作方法和严谨的工作程序，能够科学地解决社区治理的困境

面对乡村社区治理中复杂的问题，社会工作专业在实践中不仅形成了个案社会工作、小组社会工作、社区社会工作等工作方法，而且还发展出包括接案、预估、计划、干预、评估的通用工作模式。这些专业方法和严谨的工作程序，能够帮助社会工作者在解决具体的乡村社区治理问题时有章可循，从而做到全面、系统的发现问题、分析问题、解决问题并总结经验。其中，社区社会工作所提出的地区发展模式、社会计划模式和社会行动模式，能够帮助社会工作者有针对性地开展社区治理、进行社区能力建设。

（三）社会工作者秉持助人自助的服务理念，有助于提升社区居民的抗逆力水平

服务对象的无权感以及其所处的无权状态，是社会工作者在服务过程中关注的焦点。社会工作坚持助人自助的服务理念，在工作过程中利用赋权、增能等手段，注重服务对象的能力建设，以专业方法调动社区居民旨在改善自身困境的动力与意愿的抗逆力水平也是社会工作者的核心能力。同时社会工作者作为政策影响者，能够在参与基层治理中检验政策的有效性，并为政策改进提出建设性的意见，实现治理政策与治理实践的良性互动。

四、社会工作介入：创新社区治理体系与治理能力

为有效应对以S村为代表的乡村社区治理困境，必须在厘清治理实践运作逻辑的基础上探索突破治理张力的解决路径，并通过专业治理力量的引入创新既有的乡村社区治理体制，在打造科学治理能力的基础上探索社会工作与乡村社区治理的内嵌模式与耦合进路，为社区治理创新增添力量。

（一）优化治理机制，提高治理效能

社会工作者在协同参与社区治理中，要找准角色定位，注重加强与乡村社区权力部门的交流、沟通、合作。社会工作者可以采取优化社区治理机制的方式来提升社区治理效能，从而保障社区治理机制常态化运行。

1.转变治理理念，推动服务型治理

当前，以S村为表征的乡村社区行政化的管理模式已经严重不符合当前社区治理转型的需求，推动乡村社区治理模式转向服务型治理，是专业社会工作者与实际社区工作者协同参与社区治理的目标。就S村治理观念变迁而言，一方面社会工作者可以借助S村的闲置小学、村委会办公室作为开展活动的场所，采用学习小组的方式开展培训，加强对实际社区工作者的价值理念塑造，帮助他们将行政性的管理理念转变为以居民需求为导向的治理理念。社会工作者可以同S村两委会成员一同制定社区治理指导手册，将治理服务性理念融入其中，使服务理念在社区治理实践中不断强化。另一方面，社会工作者也可以借助情景剧的方式，以S村实际工作中出现的典型事件为模型，向S村实际社区工作者展示不同的治理方式对村民所产生的不同影响，从而让他们切身感受服务型治理的意义和重要性。再次，社会工作者要不断强化自身服务专业性，为S村村民提供专业的服务，提高服务型治理水平。社会工作者可以采取入户访谈的方式，加强与S村村民的交流，不仅能够更加准确的了解其需求和问题，而且可以在帮助村民的过程中得到村民的信任，从而融入S村熟人社区。社工也可以利用互联网等媒介，打造村庄议事协商平台，从而使村民能够更加方便、快捷的获取社区信息，表达自身的意见和建议，以增强社区居民之间的互动和情感联络。

2.打造治理优势，协同参与治理

协同治理要求参与主体在合作中注重分工，在分工中加强合作。有学者从社会工作优势视角作以探讨，认为可以通过专业手段重新认识自身的优势、克服所处困境并提升改善自身环境能力[6]。专业社会工作者可以基于自身优势，在明确的角色责任分工的前提下协同参与社区治理的整个过程，不仅能够提高社区成员改善社区环境的能力，也能增强社区治理效能。对于处于环境困境的社区成员来说，社会工作者的专业优势主要体现在其具有助人自助的服务理念以及达到助人自助目标的工作方法。社会工作者在工作过程中要有清晰的角色定位，通过扮演多种角色来承担不同的作用[7]。社会工作者可以扮演协调者的角色，帮助S村基层社区工作者和乡镇政府进行协商，来应对当前S村社区治理行政化的问题，从而减轻S村两委成员的行政性工作压力，提高其在社区治理中的服务性。帮助S村两委成员同S村社区居民加强沟通也是社会工作协调者角色的重要作用。社会工作者可以与S村两委成员协商，共同建立“干群交流直通车”平台，以设立村民专线的方式，帮助S村两委成员及时了解S村村民的诉求;以定期开展村民会议的方式向村民传情达意，从而促进两者相互理解，化解干群矛盾。另外，社会工作者可以发挥政策影响者的角色，在实际工作中总结S村社区治理经验教训、检验政策的有效性，从而增强社区治理效能、提高政策有效性。对社区干部来说，S村实际社区工作者主要为村两委成员，熟悉社区和居民是他们的天然优势，再加上他们控制着村内的各种资源，相较于受制于乡土熟人社会的基本特质的社会工作者，他们更容易在S村动员村民开展工作。因此，社会工作者可以通过和S村实际社区工作者加强分工与合作，发挥各自的治理优势来提升S村治理效能。

（二）培育社会资本，鼓励多元参与

作为社区活力与资源的衡量要素，社会资本存量与结构可以体现社区内部的信任、互惠和规范的程度高低。有学者认为社区居民的互动形式与信任水平是微观的社区社会资本的重要表征，社区社会组织的互惠程度与规范则是中观层面的社区社会资本，社会环境系统的规则体系是宏观的社区社会资本[8]。

1.鼓励村民参与，提升村民自治能力

社区治理最广泛的社会基础来自于社区成员之间的信任、规范和参与网络等社会资本的形成和使用[1]。而拓展社区社会资本的核心就是社区居民，社会工作者要将提升S村村民的参与意愿与参与能力作为工作的重點，以居民参与意愿的提升和参与行动的实现作为构建社区互信网络的方式。一方面，社会工作者要基于S村社区居民原子化的特点，在S村发展志愿性、非营利的社区组织来打造社区居民参与社区治理的“公共领域”，依托社区公共活动增强社区居民的“认同感”与“归属感”，提升S村村民的社区参与意识[8]。另一方面，社会工作者可以在S村开展广泛的公民教育和培育S村社区领袖，以此改善S村社区空心化、人口老龄化所造成的治理能力不足的现实情况。社会工作者在S村开展公民教育时，要以知识普及和价值引导为目的，从而帮助村民学习包括自我表达、与人沟通在内的技巧和方法，提高村民的参与能力。在S村社区治理人才建设方面，社会工作者也要积极将S村的社区领袖转化为S村的治理人才来壮大社区治理队伍，提升社区治理能力。

2.培育社区组织，增强社区公共性

社区公共性对于社区治理至关重要，同时以公益性和互惠性为基础的公共性是社区宏观层面社会资本的重要表征。社区组织作为培育社区公共性的重要载体，其发育不足也是制约S村社区治理水平提升的重要因素。S村空心化、原子化形势严峻，单纯依靠乡村社区自身的力量，难以将松散的人际关系整合，使受忽视的公共利益重回公共视野。而社会工作在培育社区组织、加强人际连结等方面展现出来的优势能够增强社区公共性。社会工作者可以基于S村失业妇女较多、儿童娱乐资源匮乏等基本情况，培养、孵化一系列S村需要的社会组织，如妇女创业组织、儿童娱乐组织等。这些社区组织以利益或兴趣为纽带，将S村村民个人利益整合，使组织中的个体能够在组织意志指导下积极参与社区公共事务。在S村培育社区组织的方式，一方面加强了S村村民之间的连结，增强了社区公共性;另一方面也可以帮助S村村民利用组织的力量解决问题。最为重要的是，社会工作者能够借助优势视角、增强权能等手段，将提升这些社区社会组织的生命力作为工作重点。从而能够避免这些社区组织随着社工退出而衰退的情况。因此，积极培育社区组织参与到社区治理过程中，可以提升社区公共性、培育社区社会资本，最终促进社区治理所需的平台和载体的发育。

3.增强公共服务，营造良好环境

当前，诸多治理资源匮乏的乡村社区社会资本含量普遍不足，面临着社区内部资源不足以满足居民需求的困境。就S村而言，该村公共服务供给不足使S村村民需求难以得到满足。基于此，在S村社区治理中，加强公共服务供给、满足村民的需求就成为社区治理的重点任务。社会工作者可以利用专业所学与实践经验，综合运用社会工作专业方法，针对S村不同主体提供针对性的服务。对于儿童与青少年教育和娱乐资源紧缺的问题，社会工作者可以在S村发动村内大学生成立志愿服务队，在每年寒暑假期间向S村内的儿童与青少年提供服务。社会工作者还可以利用闲置的两所村小学，将其开发成可供儿童与青少年学习娱乐的场所，增加S村文化建设所需要的社区公共资源。针对村内三无老人、独居老人，社会工作者可以采取“时间银行”的方式，号召村子内有需求、有意愿、有力量的人参与进来，构建S村社区互助养老模式，缓解社区养老压力。因此，面对S村公共服务供给不足的状况，社会工作者可以向内挖掘S村固有资源并不断提高自身服务专业性来加强对S村的公共服务供给[9]。

（三）开展文化建设，引领社区风尚

乡风文明是践行社会主义核心价值观的内在要求，也是乡村社区治理在文化层面所要实现的目标。S村村民物质生活水平不断提高，精神生活反而在多元文化的冲击下表现出各种不适。社会工作介入乡村文化建设，实际上是把社会工作的优势应用到文化建设的各个环节[10]。

1.打造文化载体，积极开办活动

社区社会组织基于其非营利性和加强人际连结的作用成为农村社区治理重要的中观社会资本，同时社区社会组织也是社区文化建设的重要载体。社会工作者可以通过培育农村文体组织，依托这些组织开展大众喜闻乐见的文化活动。在培育农村文体组织方面，社会工作者要善于选取有才艺、擅管理的S村村民作为文体组织的领导者，协助他们成立并运作这些能够满足村民文体需求的社区组织，从而为S村的文化建设提供组织载体。此外，基于对S村高龄老人数量较多且村内也有少量残障人员的现实情况，除了成立正式的文体组织外，社会工作者也可以为这些参与能力不足的弱势群体开展与文化建设相关的小组社会工作，如高龄老人文化小组、残疾人文化小组等。在举办文化活动方面：社会工作者应积极发挥倡导者的角色，以S村内培育的文体组织为载体，鼓励这些文体组织积极编排节目、开展活动，丰富村民们的精神生活。社会工作者要注意甄别活动中蕴涵的文化性质，积极引导这些文体组织开展符合社会主义核心价值观的文体活动。对于弱势群体文化小组，社会工作者在开展文化活动过程中，要充分考虑其活动能力。社会工作者可以协助S村的社区组织加强彼此之间的交流与互动，协同开展社区文化建设，推动文化活动开展的可持续和常态化。借助社区社会组织构建一张服务S村文化建设的关系网络，从而达到S村文化需求的“自给自足”[11] 。

2.挖掘社区资源，引领社区风尚

社区文化建设的直接目的是满足村民文化需求，间接目的是塑造良好的社区风尚以增强社区的文化引领能力[12]。农村社区中的传统文化在维护社区稳定、推动乡风文明方面发挥过重要作用。社会工作者在对S村进行文化治理的过程中，应立足其原有的社会历史条件，充分挖掘根植于S村村民生产、生活的宗祠文化、乡俗村规等文化基因，以应对当前该村文化根基动摇、农民价值紊乱的局面。社会工作者可以通过开展以弘扬S村传统文化为主题的活动，扩大社区传统文化影响力，从而增强S村村民的文化认同感和归属感，重塑亲密的邻里关系。在文化宣传方面，社会工作者不仅可以采取传统的宣传方式，也可以借助新媒体在S村打造社区文化建设平台，积极开展社會主义先进文化宣传教育活动，增强S村村民对 “三俗”文化的甄别能力。总之，社会工作者在S村开展文化治理时，要注意把挖掘S村固有的文化资源和融入社会主义先进文化相结合，增强S村在文化建设方面的引导能力，重塑有着高度文化认同的社区共同体。

五、结语

在当前乡村振兴已成为国家发展战略的时代背景下，如何在专业社会力量的参与和“嵌入”下实现乡村社区治理体制和方法创新已经成为理论界与实务界的共同期盼。从当前社会工作介入乡村社区治理的实践来看，固然利用专业方法和优势视角挖掘了社区资源和潜能，改善了乡村社区治理中惯常出现的行政化延续、参与性式微、原子化蔓延等痼疾，但在社会工作介入乡村社区治理的过程中，如何将专业手段与乡村独特的本土化治理资源相契合，并形成治理实践中明晰的社会工作者行动边界将成为推进后续研究的方向之一。在此基础上，唯有一方面厘清乡村社区治理的优势资源和运作机制，另一方面将普适性社会工作理论与方法和本土化社区实务相整合，才能在两者的共变实践中探析独特的耦合路径和互促模式。

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〔责任编辑：刘 阳〕