当前基层公安机关职务套改晋升中存在的问题及对策

张应立

（浙江省宁波市公安局北仑分局；浙江 宁波 315800）

坚持正确的用人导向，不断提升队伍的向心力、凝聚力、战斗力，始终是公安队伍建设的关键。党中央十分关心关爱公安队伍建设，党的十八大以来，中央决定在公安机关建立执法勤务警员职务序列和警务技术职务序列（以下简称“民警两个职务序列”），推行警察分类管理，促进公安队伍的正规化、专业化、职业化建设。“民警两个职务序列”改革对公安队伍建设尤其是对基层公安机关凝心聚力意义重大。继2018年3月28日中央深改委第一次会议通过公安机关“两个职务序列”（试行）方案后，中央四部局又发布了相关的规范性文件，各省市也先后出台了具体的实施办法（细则），各地公安机关紧锣密鼓地开展了职务套改（晋升）工作，取得了一定成效、积累了一定经验。但同时，一些基层公安机关在实施“两个职务序列”套改中，尤其是推进民警职（级）务晋升时存在着暗箱操作，搞“普惠制”“庸俗化”“神秘化”等突出问题，乱象丛生，违背了中央实施公安机关民警“两个职务序列”改革的初衷本意，误导了公安队伍建设的价值取向和用人导向，危害严重，应当引起各级党委政府和公安机关的高度重视。

一、目前基层公安机关民警职务套改晋升的主要模式

根据笔者对浙江省内外的调查，当前基层公安机关民警“两个职务序列”套改晋升主要有两种模式：

（一）普惠式。将套改晋升视为大众福利，搞雨露均沾阳光普照，只要不犯错误，未受到过党纪政纪处分，甚至只要不是近三年内受到过党纪政纪处分的，民警首次套改时尽量高套，然后满了最低任职（级）年限即可晋升到上一级职务（级），且均可以在退休前晋升到四级高级警长以上。年龄年限及任职成了仅有的晋升标准。在普惠模式中又因女民警问题出现了不同样本，少数地方女民警年满54周岁后在满55周岁前就一律晋升到四级高级警长，然后使其自然延迟到60周岁退休。更多的情况是给年满54周岁后的女民警两种选择，要么一级警长退休，要么在55周岁晋升好四级高级警长的同时退休（但需该女民警自已写退休申请），男民警则一律58或59周岁后在退休前晋升好四级高级警长。在普惠模式下，曾经担任过中层实职领导，适当提前晋升四级高级警长以上职务（级）。

（二）遴选式。主要适用于民警职务（级）晋升，本着择优原则，制定一定的规矩规则，把工作实绩、德才表现和工作资历等结合起来，在符合一定年龄要求的前提下，然后重点考察工作实绩、德才表现，择优晋升。但各地具体的遴选择优标准差异较大。如有的地方将平时工作表现、工作实绩占50%，另外由领导和民警代表投票票选占50%，然后根据综合得分从高到底择优晋升。有的地方为尽量减少人为因素的干扰，经广泛的民主协商后，从德才表现、工作实绩、资历等方面细化评分标准，经自评和组织测评，然后对候选对象的评分情况进行公示，在无异议的基础上，根据总得分和晋升职数多少从高分到低分择优晋升。

遴选模式与普惠模式最大区别就是在于遴选模式下不存在所有的基层民警退休前都可以晋升到高级职务职级序列，遴选就是要保证相对优秀的民警经一定程序确认后晋升到高级职务职级序列，避免了高级职务序列里良莠不齐、鱼龙混杂、庸俗化的倾向，真正发挥两个职务序列套改晋升的正向激励作用，保障了公安队伍正确的用人导向。

二、基层公安机关民警职务套改晋升中存在的突出问题及危害

从当前基层公安机关实施民警职务（级）套改晋升的实际情况来看，主要存在以下突出问题：

（一）神秘化。以保密为借口，既不让广大民警了解上级“两个职务序列”套改晋升的政策精神，也不让民警参与到本单位套改晋升措施的制定中，整个套改晋升在只有极少数人“知道”政策底细的情况下进行。实际上公安部及省市公安机关在推进民警“两个职务序列”套改晋升中都反复强调，套改（晋升）体现了习近平总书记为核心的党中央对广大公安民警的关心关爱；套改晋升中一定要尽可能地将相关政策向广大民警讲清讲透，要让广大民警在充分了解的基础上，积极参与到套改晋升工作中去，确保套改晋升工作的顺利进行，以使套改晋升的激励作用最大化。

（二）女权化。受女权主义影响，少数地方公安机关为了使女民警都能延长退休，实行女民警不论好坏优劣在年满55周岁前均晋升到四级高级警长。这种做法在基层民警中造成了极负面的影响，女民警不论好坏优劣均可以在年满55周岁前晋升到四级高级警长，并延长到60周岁退休；男民警却需年满58，甚至59周岁后才能晋升到四级高级警长，导致男民警不论怎样优秀但都要比女民警晋升四级高级警长迟四年左右，造成对广大男民警的歧视和伤害。应当说普遍的延迟退休目前还处在学术研讨阶段，现阶段政策层面是担任副处以上领导职务的及副高级以上技术职称的女同志同男同志一样实行年满60周岁退休。如果女民警年满55周岁前都能晋升到四级高级警长，且都可以延迟到60周岁退休，那么这种做法实际上就是将目前我国理论界尚处在探讨争论阶段的延迟退休问题现实化，因而与我国现行的副处（副高）以下的女同志55岁退休的政策相抵触。另一方面不可否认的是尽管基层公安工作中，一些女民警确实起到了骨干作用，但毕竟是少数，在基层公安机关，由于工作时间长、劳动强度大、人身风险高等特点，工作中发挥主力军作用的始终是男民警。就老同志而言，女民警因家庭负担不同程度上升，体力精力的衰退，被安排到相对轻松或辅助的工作岗位。如果女民警都能在年满55周岁前晋升到四级高级警长而享受延迟退休待遇，男民警却要年满58甚至59周岁后才能晋升到四级高级警长，实际上就造成了对男民警的歧视、伤害，出现新的男女不平等。男女平等是我国宪法确认的基本原则，不论歧视女性，或者是歧视男性，都是违背男女平等这一宪法确认的基本原则。

（三）庸俗化。一些地方在职务序列套改晋升中借口让每个民警都能感受到套改晋升的红利，搞“雨露均沾”“阳光普照”。套改晋升中年（工）龄、中层以上任职变成了职级晋升仅有的两个标准，无论男女，凡没有担任过实职的都是快到退休年龄时晋升到四级高级警长。甚至有基层公安机关为了实现所谓的“雨露均沾”“阳光普照”，不惜违反“党的下级组织必须严格执行上级党组织的决定”的组织纪律，拒不执行公安部、省、市三级公安机关关于“调查研究等有突出成绩（贡献）或调研等骨干的，在干部使用或晋职、晋级上应当倾斜或破格使用”的公安人才特殊政策。这种只论担任中层以上实职领导和年（工）龄的做法，不论有无立功受奖，不分德才表现，不管是不是优秀专业人才，搞“一锅炖”的做法是典型的烂好人主义，其结果就是变相的鼓励民警混日子，用人导向出现了严重的偏差，是套改晋升工作庸俗化的表现。

笔者以为当前基层公安机关民警职务套改晋升中的“普惠制”“神秘化”“庸俗化”等问题，危害和错误严重：

（一）与公务员职务职级晋升的基本原则不符。人民警察是特殊的公务员，公安机关民警“两个职务序列”改革实际上是公务员“两个职务序列”改革的延伸，因而中央规定的公务员职务职级改革的基本原则，公安机关在民警“两个职务序列”改革中必须遵守。中共中央办公厅、国务院办公厅（以下简称“中央两办”）2019年3月印发的《公务员职务与职级并行规定》第十六条规定：公务员的职级依据德才表现、工作实绩和资历确定；第十八条第二款规定，公务员职级晋升应当根据工作需要、德才表现、职责轻重、工作实绩和资历等因素综合考虑。为避免平均主义庸俗化倾向，第十八条第二款中同时又特别强调地规定“不是达到最低任职年限就必须晋升，也不能简单按照任职年限论资排辈，体现正确的用人导向”。目前一些地方公安机关在民警“两个职务序列”改革中搞“普惠制”“女警优先”等做法均与上述的中央规定的公务员职务职级改革的基本原则相抵触。

（二）与公安机关民警“两个职务序列”改革的初衷本意不符。2015年12月9日习近平总书记主持中央全面深化改革领导小组第十九次会议，通过了《公安机关执法勤务警员职务序列改革试点方案》《公安机关警务技术职务序列改革试点方案》。会议指出开展公安机关执法勤务警员职务序列和警务技术职务序列改革试点，是推进人民警察管理制度改革的重要内容。要求根据人民警察武装性、实战性、高强度、高风险等职业特点，以及公安机关队伍规模大、层级多、主要集中在基层一线等实际情况，完善执法勤务警员职务序列，建立警务技术职务序列，拓展执法勤务警员和警务技术人民警察职业发展空间，完善激励保障机制，激发队伍活力。在套改时要注重向基层一线倾斜，突出对实绩的考核[1]。

2018年3月28日习近平总书记主持中央深改委第一次会议正式通过了《公安机关执法勤务警员职务序列改革方案（试行）》《公安机关警务技术职务序列改革方案（试行）》，强调在试点的基础上全面推开公安机关执法勤务警员序列和警务技术职务序列改革，要根据公安机关性质任务和人民警察职业特点，尊重警务技术人才成长发展规律，完善公安机关执法勤务警员职务序列，建立警务技术序列，拓展民警职业发展空间[2]。

根据习近平总书记两次亲自主持召开的中央深改会议精神的要求，公安机关民警“两个职务序列”改革，初衷本意就是拓展民警尤其是基层民警的职业发展空间，促进人才尤其是基层公安机关人才的发展，使公安人才在基层留得住、发展得起来。为此在民警职务职级套改晋升中必须要突出工作实绩、德才表现。因而无论是“女警优先”还是“普惠制”“神秘化”等做法，都是违背了中央实行民警“两个职务序列”改革的初衷本意。

（三）挫伤了民警工作积极性，误导了基层民警的价值取向。

一是挫伤了民警积极性。前面所述的职务（级）套改晋升中问题，对基层公安队伍发展产生了极大的负面效应。“女警优先”貌似保护女民警，实则就女民警自身而言也存在干好干坏一个样的问题，因而对女民警整体而言也是一种不公，是对极少数混日子的女民警的一种变相纵容。而这种基于女权主义的“女警优先”，对男民警而言就是一种歧视和伤害，特别是普遍伤害了基层男民警的感情。一些男民警一辈子在基层工作，任劳任怨、无怨无悔，有的是老黄牛，有的是行家能手，仅仅就因为性别上的差异，就得承受着比女民警迟几年晋升四级高级警长以上职务（级）？！新中国成立以来，在中国共产党的领导下，我国逐渐消除了历史上长期存在的歧视女性的陋习，实现了男女平等，但新中国成立都70多年了，一些地方和领域竟然又出现了新的男女不平等，只不过这种新的男女不平等不再是歧视女性，变成了歧视男性。这种新的男女不平等，无疑是开历史的倒车。

二是助长了民警混日子现象。不论平日有无立功受奖，不论德才表现和专业能力，搞“雨露均沾”“阳光普照”，一律实行男民警退休前晋升四级高级警长以上职务（级），女民警满55周岁前晋升好四级高级警长并延长退休，这种干好干坏一个样的晋升高级职务职级的做法，给公安队伍造成了一种严重的负面效应，起到“劣币驱逐良币”的作用，用人导向偏差，贻害无穷。

三是形成了新的天花板。中央推行民警两个职务序列改革目的之一就在于突破民警职业发展的瓶颈，但按照前面所述的这种“雨露均沾”“阳光普照”的做法，势必造成老的职业发展瓶颈天花板被突破后，又形成了新的瓶颈天花板。套改前绝大多数基层民警职业生涯止步于主任科员（正科级）甚至是副主任科员（副科级），中央实行民警两个职务序列改革后基层有15%民警可以晋升到高级职务（级）序列，职业发展瓶颈一定程度上得到缓解。但“普惠制”不仅在高级职务晋升上搞“雨露均沾”，连初中级职务序列晋升也同样出现。以前晋升主任科员、副主任科员受职数指标限制，现在初中级职务（级）没有了职数指标的限制，一些基层公安机关实行只要满了最低任职年限就都可以晋升上去，目前做法是每两年晋升一级，按照这样的普惠晋升推算，一个刚参加工作的民警，转正定级后每两年晋升一次，13年就可以晋升到一级警长。由于高级警长有职数指标限制，晋升到一级警长后大家都挤在一起排队等满一定年龄或者等退休前再晋升到高级职务（级）序列。按照22周岁左右普通本科毕业参加公安工作计算，一般要工作38年左右时间才退休，如果工作13年就可以晋升到一级警长，则要再等20年甚至更长时间才能晋升到高级职务（级）序列，就又会形成新的职业发展瓶颈或天花板，过长时间的等待晋升会使原本饱满的工作热情和动力大打折扣，甚至会产生越来越多的混日子破罐破摔现象，进而对公安队伍建设、公安工作造成伤害。基层公安机关，一方面饱受警力不足之苦，另一方面却又要因这种新的晋升瓶颈造成民警混日子的越来越多，出现新的警力浪费。

三、进一步健全和完善基层公安机关职务套改晋升机制的对策

为了确保民警“两个职务序列”改革发挥应有的正面激励效应，笔者以为推进基层公安机关民警职务序列套改晋升时，应当注意从以下几个方面着手：

（一）深入学习宣传。不仅要组织具体从事套改晋升工作的政工民警学习，也要组织广大民警学习，吃透上级精神，尤其是要吃透中央的精神。可以采取原文通读的方式组织民警，尤其是格外关心此项改革的老民警学习讨论，吃透上级有关民警职务职级套改晋升的精神。既要组织学习中央四部局的公安机关民警两个职务序列改革实施方案，更要组织学习习近平总书记在两次有关民警职务序列改革的中央深改会议上的讲话精神，深刻领会其精神实质和核心要义。只有吃透中央精神，才能避免平均主义和歧视男民警等错误倾向的发生，真正把中央对公安工作和公安民警的关心关爱落到实处，把好事办好，确保套改晋升不走样不变味。

（二）遵循择优遴选。择优遴选才能在民警职务晋升中形成良性竞争态势，实现“良才善用，能者居之”，“物尽其用，人尽其才”[3]。坚持遴选择优，一方面是改革的初衷本意所决定，中央实行公安机关民警两个职务序列改革的初衷本意绝不是普惠，更不是让所有民警不论工作干好干坏都能在退休前晋升到高级职务（级）序列，而是想通过职务职级套改晋升的激励，突破职业发展的瓶颈，鼓励公安人才扎根基层，鼓励广大民警积极工作，形成正确的用人导向、价值取向；另一方面也是保持高级序列职数可持续性的必然要求，中央四部局联合发文后，公安机关民警两个职务序列改革全面铺开，基层公安机关四高（四级技术主任）以上职数增加较多，但总体而言高级职务职级职数还是有限的，僧多粥少局面不会也不可能从根本上改变，如果按照目前一些基层公安机关“普惠制”的做法去推行，快则三年、五年，慢则七年、八年，高级序列职数指标将会用尽，那么此后广大基层民警职业发展将大面积重现“天花板”瓶颈，普惠政策就会变得不可持续，势必将再次挫伤广大基层民警的积极性，好政策就会变味办成坏事情。为此必须遵循遴选择优原则，才能始终保持一定的（高级）职务职级序列职数空缺的存在，才能使两个职务序列改革产生持续的激励效果。

（三）公开、公平、公正。所谓公开就是套改晋升配套措施制定出台公开，套改晋升过程及结果公开。只有公开，才能保证公平公正。制定本单位落实套改晋升的配套措施时要坚决执行上级人才发展等特殊政策，广泛吸收民警参与，尤其是吸收正义感强、群众基础好影响大、政策水平高的老民警参与。要发扬民主，群策群力，召开各层次座谈会，公开征求广大民警意见，征求当地党委政府组织人事部门意见，征求有关专家学者意见，以保证决策的民主性与科学性。此外对每个候选套改晋升的民警的评分情况要公开，要广泛征求意见以保证遴选的公平公正。坚持公开、公平、公正才能保证套改晋升工作的正向激励作用。

（四）完善顶层设计。目前来看，顶层设计相对滞后，特别是晋升的具体标准未能细化，技术序列过于狭窄。在顶层设计出台前，基层可以积极探索，积累经验。但为了规范民警两个职务序列改革，避免出现重大误差，可以由设区的市级公安机关在吃透中央精神基础上，会同组织人事部门，结合本地实际，出台高级警长以上职务（级）序列套改晋升的配套措施，县区级公安机关结合自身情况制定初中级职务（级）晋升措施办法，规范民警职务职级的晋升。条件成熟的情况下省级公安机关出台全省统一的高级职务职级序列晋升意见，在省域内统一晋升高级职务（级）的标准，然后逐步将地方积累的好的经验做法吸收进《人民警察法》中，以法律的形式固定下来。技术序列方面可以出台举措，扩大技术序列涵盖面，浙江省出台的《公安机关专业技术人才选聘管理办法》及配套的公安机关专业人才入库标准，在扩大技术序列覆盖面问题上做出了有益的探索，几乎将公安专业技术扩大到所有警种岗位。但由于只是公安机关一家之言，在晋升高级职务序列时能否起作用，尚需组织人事部门的认可。此外县级公安机关是公安机关机构运行体系最基层，警种划分不是十分清晰明确，且民警在基层所队与综合部门间换岗频繁[4]。因而中央部局层面应当出台文件，明确直辖市以外的区（县）级公安机关属于一线基层，各警种岗位均属于执法勤务或警务技术序列套改晋升范围，以纠正目前各地基层公安机关在综合部门问题上做法不一的局面。

（五）细化制度措施。为此要制定几个指标，真正能衡量出工作实绩、德才表现，确保从高到低选优晋升。对照“确定公务员职级根据工作实绩、德才表现和资历条件”，可按照“三、三、四”的权重将基本分细化为工龄分、职务分、奖励分三类，加大奖励分的权重，以此形成良好的正向激励导向。一是要有年龄年限规定，如初中级职级晋升拟调整为在下一职级上年限不少于三年；晋升高级序列需规定达到一定年龄，这个年龄不应有男女之分，基层一线民警国际上都实行鼓励提前退休政策，因此可以不论男女，基层民警达到54周岁的，同时符合其他条件的，均可以候选晋升四级以上高级警长。二是职务标准，初次套改，或套改后晋升的，如设定担任中层实职以上领导的每三年为一个计分单位，也就是说每任实职三年加多少分，中层任职时间越长加分越多，中层任职时间越长，初次套改的职级相对高些。三是奖励分，明确立功受奖的分值，鼓励日常工作中争先创优、建功立业、岗位成才。奖励分应当细分，按照实施奖励的主体可以分为两个序列，即公安机关奖励和党委政府奖励，按照奖励内容可分为单项奖励和综合奖励。奖励得分的分值设计应当本着综合奖励高于单项奖励，党委政府奖励高于公安机关奖励的原则，使奖励得分尽可能科学合理、公平公正。为了确保奖励分公正，要严格日常的评先评优活动，杜绝弄虚作假出来的伪先进。四是附加分，为突出对人才的激励作用，制定专业人才的专门加分标准，如从事科研的，发明成果受到设区的市级（含公安机关）科技奖励或评选为优秀调研成果的分别加多少分，对地市级以上政府哲学社会科学奖、自然科学奖、公安部金盾文化奖等，要加大计分权重。综合以上分值，按照一定指标数，累计总分，然后从高到底优选晋升民警警员职级序列。