区域协同立法的功能定位和模式选择

吕 宁

（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

2003年中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了五个统筹，其中之一就是统筹区域发展。2006年十届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中以专篇的形式①《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中第五篇为促进区域协调发展，该篇包括第十九章“实施区域发展总体战略”，第二十章“推进形成主体功能区”和第二十一章“促进城镇化健康发展”。在第五篇明确提出“促进区域协调发展”，之后的“十二五”“十三五”规划纲要和党的十八大报告、十九大报告等重要文件中，都有对区域协调发展的论述。随着区域协调发展战略的推进，区域协调发展过程中的发展不协调等问题迫切需要立法回应。2016年8月16日，经国务院同意，国家发展改革委员会印发《关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》，其中也明确提出要“强化区域规划的约束性，推进区域治理法治化”。区域协调发展使得区域法治发展成为区域协调发展过程乃至法治中国建设过程中的一项重要议题。推动区域法治发展，实现区域发展一体化，首先面临着区域协同立法的问题。

一、问题的提出

区域协同立法源自区域协调发展，其既是推动区域协调发展的机制之一，区域协同立法所体现的区域法治协调也是区域协调发展的题中之义。随着推进区域发展一体化需求的日益增长和区域协调发展战略的不断推进，地方涌现了大量区域协同立法或具有区域协同立法雏形的立法现象。早在2006年东北三省就正式签署立法协同框架协议，明确紧密型、半紧密型和分散型三种立法协同方式，并展开了一定的立法实践。2014年长三角区域的苏浙皖沪三省一市就区域大气污染防治展开立法协同，由各地共同协商拟订立法文本的统一条款，再由各地分别制定适用于本行政区域内的个性化条款，提交各地人大分别审议通过，在本行政区域内施行。上海、江苏、安徽、浙江等省市人大常委会先后通过了《大气污染防治条例》，并均对“区域大气污染联合防治”作出专章规定。2015年，湖北省恩施自治州和湖南省湘西自治州为解决酉水河跨行政区域环境污染问题展开了立法协作，建立了跨行政区域协同立法机制，且分别先后出台《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》和《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》，进一步创新区域协同立法机制。2017年，京津冀地区第三次协同立法工作会议通过了《京津冀人大立法项目协同办法》。2018年，第五次京津冀协同立法工作会议又通过了《京津冀人大立法项目协同实施细则》，进一步完善了协同立法制度。2020年天津、河北、北京先后出台关于机动车和非道路移动机械排放污染防治的条例，丰富了区域协同立法的实践。

随着地方出现了诸多区域协同立法的现象，区域协同立法已经成为地方立法实践的重要内容，相应地也逐渐成为近几年理论研究的热点问题。但是理论上对于区域协同立法的研究并不深入，对于区域协同立法必要性的论述较多，但对区域协同立法的本质和功能定位研究不足；对诸如长三角、珠三角、京津冀、粤港澳大湾区等特定区域的协同立法研究较多，但对于区域协同立法共性研究较少；对于区域间协议研究较多，但是对于区域协议法律地位和效力的研究较少；对于区域间政府合作研究较多，但对于区域间人大及其常委会作为立法主体的研究较少。区域协同立法涉及到的相关理论问题较为复杂，在展开相关研究之前至少需要厘清三个问题：

一是区域协同立法究竟是一种新的立法体制还是一种新的立法机制。区域协同立法中的“区域”一词并不能等同于《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第三十条所指的行政区划，恰恰相反的是国家推行区域协调发展战略中的“区域”往往都打破了现行宪法规定的行政区划，更多的呈现出跨行政区划的空间特征。这就使得区域法治一体化建设过程中在立法上必须回应跨行政区划立法问题。有学者认为应当设立有别于传统意义地方政府的功能较为单一或有限的区域政府，通过“建立区域统一的立法机构”或“区域政府发展协调机构”作为区域立法主体。①参见 韩志红，付大学.地方政府之间合作的制度化协调——区域政府的法治化路径[J].北方法学，2009(2)：123-134.那么，区域协同立法究竟是打破现有立法体例由区域性立法机构进行立法的一种新的立法体制，还是在现有立法体制内区域内各立法主体以协同的方式展开地方立法的一种新的立法机制？

二是区域协同立法究竟是为了解决中央和地方立法权的重新分配还是为了解决区域法治发展不协调的问题。该问题与第一个问题密切关联。有学者认为“立法上的信息交流和互鉴，只是地方立法协同的初级形式，是地方协同立法的基础和开端”，真正意义上的地方立法协同则是“区域内的立法主体对某一事项的共同立法”②参见 王腊生.地方立法协作重大问题探讨[J].法治论丛(上海政法学院学报)， 2008（3）： 71.。但还有学者认为应当在初期采取共同协商、各自立法模式，在中期制定专门的协调发展促进法，在成熟阶段设计区域行政委员会和立法委员会作为联合立法机构。③参见 崔英楠，王辉.论京津冀协同立法的实现路径[J].辽宁大学学报(哲学社会科学版)， 2018（4）：91-96.如果由一个超越《宪法》第三十条规定行政区划的特定区域主体进行跨行政区域的立法，实际上意味着区域协同立法作为一个新的立法体制，突破了现有中央和地方立法权的设置规则，创设了新的立法主体和权限，重新分配了中央和地方的立法权。这样的定位是否具有合宪性，值得深入思考。

三是区域协同立法究竟应当采取何种立法模式的问题。区域协同立法究竟选择何种立法模式才最为适当是区域协同立法无法回避的问题。有学者主张应当参考域外其他国家区域发展立法经验，在中央层面制定统一的区域协调发展基本法④参见 周叶中，张彪.促进区域协调发展法律机制的系统论分析[J].湖北社会科学， 2012（5）：144.；也有学者主张针对特定区域如西部地区进行国家层面的统一立法⑤参见 马玉祥，马志鹏.西部大开发的基本法——《西部开发促进法》[J].西北民族研究， 2011（3）：224-230+190.；还有学者将区域协同立法界定为“区域内具有立法权限的地方立法主体之间的立法合作”，并认为“从广义上讲，协同立法也是一种行政协议“。①参见 吴伟达.政府间行政协议:一种长三角区域主要治理机制的选择和完善[J].宏观经济研究，2020（7）：156.区域协同立法究竟是中央层面立法还是地方层面的立法；是采取统一立法还是分别立法；是采取紧密立法还是松散立法；是区域各主体联合立法，还是协商立法等等，这些问题亟待理论回应。

这三个问题层层递进，但都是展开区域协同立法研究，回应区域协调发展立法需求亟待解决的问题。前两个问题归结起来涉及到区域协同立法的功能定位，最后一个问题涉及到区域协同立法的模式选择。无论是区域协同立法功能定位的明确，还是其立法模式选择的探讨，对于完善地方立法，有效推动区域法治化进程都具有重要意义。

二、区域协同立法的功能定位

区域协同立法的功能定位，实际上是对区域协同立法的本质，以及采取这种立法活动目的的明确。无论是从区域协调发展战略部署的目的，还是从现有区域法治发展与改革的关系，亦或是立法体制完善的角度来看，区域协同立法是一种新的立法机制，其目的在于打破地方立法的保护主义，克服地方立法弊端，解决区域法治不协调的问题。

（一）区域协同立法是一种新的立法机制

区域协同立法是随着区域协调发展产生的一种新的立法样态，但是在进行区域协同立法时，应当考虑现有宪法框架和法律体系的稳定性。区域协同立法必须在现行宪法框架内展开，这也是法治的内在要求。2018年《宪法》的修改为区域协同立法提供了宪法依据。首先，《宪法》序言中增加科学发展观的内容为区域协同立法提供理论基础。2007年党的十七大对科学发展观的科学内涵、精神实质和根本要求进行了全面系统深入的阐述，强调指出科学发展观的基本要求是全面协调可持续发展。这里的协调发展，就是要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调，推进经济、政治、文化建设的各个环节、各个方面相协调。[1]区域发展正是科学发展观的重要组成部分。其次，宪法序言增加贯彻新发展理念的内容，为区域协同立法提供方向指引。新发展理念即创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，结合国家持续推进的区域协调发展战略，可以推导出新发展理念中的协调发展理念蕴含了区域协调发展的内容。再次，《宪法》第一百条修改加入设区的市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的内容，为区域协同立法提供组织基础。这是将《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）赋予设区的市的立法权限上升到宪法规范进行明确，为区域协同立法提供了更为广阔的立法空间。

尽管《宪法》序言和第一百条的修改为区域协同立法提供了依据，但是不能将区域协同立法中的“区域”直接等同于行政区划概念。区域一词本身是个空间概念，在国家逐步推行区域协调发展战略过程中，通过“十一五”“十二五”“十三五”国民经济和社会发展规划、区域发展专项规划纲要和各项区域发展政策等确定的不同区域。这里区域的概念更多的是将空间属性注入经济发展政策中所形成的特定指称，有别于《宪法》第三十条所明确的行政区划。“行政区划具有鲜明的国体性、政体性、权力性”，“是与国体、政体融为一体的社会政治现象，是不可分割，不可孤立抽取的”[2]。同时需要指出的是，“区域”的涵义较为丰富，从不同角度理解亦有偏差，应当放入不同语境下进一步展开深入研究。如果将区域协同立法中的区域看作是一个跨行政区划的立法主体，也会遇到现行立法体制的困境。因为《立法法》也并未授予某一超越行政区划的特定的区域主体制定地方性法规或地方政府规章的权力。

从其他单行法律规范中，也并未明确赋予某一超越行政区划的区域主体相应的立法权，而是更多的使用“协调”“协商”等表述方式。如《中华人民共和国环境保护法》第二十条中关于跨行政区域环境污染和生态破坏的防治问题，使用的是“由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决”。再如《中华人民共和国渔业法》第七条第三款规定跨行政区域的江河、湖泊等水域的渔业“由有关县级以上地方人民政府协商制定管理办法，或者由上一级人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构监督管理”。但是这些规范却为区域内的地方政府进行协同立法制定地方政府规章提供了依据。有学者将区域协同的法律依据进行了梳理，将相关协商条款分为选择性模式、程序性模式和授权性模式三类，无论何种模式的协商条款“都扩大了地方政府的自主权”，而且从《宪法》第九十九条和第一百零四条关于地方各级人民代表大会的职权推导出地方性法规区域协同的依据。[3]从现有的立法实践来看，各区域的协同立法也是在现有立法框架下进行分别立法。由此可见，区域协同立法并非也不能是打破现有宪法法律框架从而创设出的一种新的立法体制。区域协同立法的理想状态或许是通过宪法、法律的明确规定，从立法体制层面在中央和地方立法主体之间设定一种新的跨行政区域立法主体，并赋予其特定跨行政区域立法权限，但是现在宪法确立的框架下区域协同立法应当是一种在现有“一元两级多层次”的立法体制下的一种新的地方立法协调机制。

（二）区域协同立法的目的是为了解决区域法治不协调

区域协调发展过程需要对区域内各发展主体的利益需求以及区域内各主体之间的关系等问题作出稳定的、系统性的有序安排。然而，区域协调发展战略更多的是依靠大量的区域公共政策、区域规划和各政府签订框架协议等方式进行推进和落实。有的区域规划对区域法治问题虽然也有所提及，如2019年12月中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中提到要健全区域环境治理联动机制，加强环保规范和执法规范对接，联合发布统一的区域环境治理政策法规及标准规范，积极开展联动执法，创新跨区域联合监管模式。但是这样的表述一来仍然是政策的表述，指导性较强操作性较弱；二来缺乏对行为规则的规范、对权利义务的设置以及对法律责任的明确等内容。在区域协调发展初期，许多改革都是在试验中摸索前进，没有形成制度经验，相关社会关系还未定型，因为政策具有指导性和灵活性的特点，所以用政策的方式不仅能够及时协调相关矛盾，还能为立法积累经验。“具有很强实践性、试验性的政策能够矫正理性建构主义脱离实际的局限，使依据经过实践检验的政策制定的法律具有更强的生命力。”[4]政策独特的功能能够应对区域发展中出现的诸多问题，但随着全面依法治国的不断推进，仅仅依靠政策难以满足区域协调发展法治化过程中的规范化和稳定性要求，区域发展各方主体的利益需求更需要转化为权利和义务并以法律的形式加以规范化。

我国实行的是单一制国家结构形式，并以此为基础进行行政区划设置，这就涉及到中央和地方关系问题。《宪法》第三条明确了我国组织原则是遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，即民主集中制。保证中央统一领导，需要“保证中央对省一级行政区划的有效领导”，以及“在省一级行政区划以下的地方实行上级对下级的有效领导”，否则“中央统一领导的基础就不牢固”，而“科学划分行政区域是妥善处理中央与地方关系、维护中央权威、保证国家社会稳定和兴旺发达的重要前提。”①参见 刘松山.区域协同立法的宪法法律问题[J].中国法律评论，2019（4）：65， 69.如果区域协同立法的功能定位为要创设以跨行政区划的区域作为新的立法主体，那实际上不仅是对现有中央和地方立法权限的重新分配，也是对《宪法》第三十条所规定的行政区划进行重新设置。作为空间概念的区域难以成为立法主体行使立法权，如果将区域作为立法主体，则需要设定类似区域政府、区域立法委员会等机关或机构，并赋予立法权限，这就打破了现有宪法和法律建构的框架。一来如果将西部地区、东北地区、中部地区、东南沿海等地区看作区域立法主体，有可能最后会形成一个超越省级之上的大行政区。而大行政区制度不仅容易造成中央与地方权力切割，也为现行宪法所摒弃。[5]二来我国区域发展政策中有着大区域如西部地区、中区域如长三角区域、小区域如城市群和都市圈等不同的划分类型，这些区域类型互相交叉重叠。如果都赋予跨行政区域的区域主体以立法权，可能会造成立法权分配的混乱。所以，如果将区域协同立法功能定位为中央和地方立法权的重新分配，不符合我国宪法和法律的规定和要求。

对区域协同立法的功能定位需要考察其产生的动因。考察区域协同立法实践，较早的典型做法是东北三省通过签订关于政府立法协同框架协议的方式展开立法活动。但其一是伴随着区域协调发展战略持续推进产生的；其二是为了消弭立法冲突实现三省法制协调而进行的。区域发展过程中出现了诸多不协调的现象，如同一区域内不同行政区域对同一事项的行政审批、行政处罚等规范不一致或相互冲突，又如有些类似涉及跨行政区划环境保护等地方事项需要打破地方保护壁垒，建立区域协调治理机制，制定统一规范等。这些区域发展不协调的现象反映出区域协调发展对区域一体化发展的要求。区域协调发展不仅要求区域经济的一体化发展，还要求区域内经济、文化、社会、法治等各领域的一体化发展，更要求区域内各主体之间的一体化发展。区域一体化发展利益诉求催生了区域协同立法的产生。可见，区域协同立法从产生之初就不是为了解决中央和地方的权限划分问题，而是为了提升地方立法质量，解决区域发展不协调的问题。

三、区域协同立法的模式选择

区域协同立法究竟应当采取何种模式最为合适一直是学界关注的问题，对此一般有几种思路和构想：一是由全国人大及其常委会对区域协调发展中的重大问题进行统一立法，制定法律，或者由国务院针对区域协调发展共性问题先行制定区域行政法规，等时机成熟时再由全国人大及其常委会制定法律。这种立法模式可以称之为统一立法模式。二是借鉴国际上欠发达地区开发较为成功的立法经验，针对特定发展区域，由全国人大及其常委会制定单个区域法律规范。这种模式可以称之为特定区域立法模式。三是由区域作为立法主体，通过设立区域政府、区域行政立法委员会等作为地方政府联合立法机构的方式，就区域内共同事项进行共同立法[6]。这种模式可以称之为区域联合共同立法模式。四是通过全国人大及其常委会进行统一授权的方式，建立直属于国务院或国务院相关部委的“区域立法合作办公室”作为区域协同立法磋商机制的基本运行平台拟订区域立法合作规章草案，交由各省分别按照行政立法程序加以确立，将地方政府立法之间立法合作的磋商予以形式化、制度化和明确化[7]。这种模式可以称之为授权磋商立法模式。五是由区域内地方立法主体就某一事项通过座谈会等方式，在充分沟通协商基础上形成示范性法律文件或立法意见，然后由地方立法主体结合本地区实际情况对其进行非根本性的修改并交由各地人大常委会审议通过。亦或者通过强化和完善区域行政协议制度实现区域内各立法主体的立法协调。这种模式有学者称之为协商互补立法模式[8]。这些构想为区域协同立法模式的选择提供了有益的参考和思路，但是仔细考察区域协同立法的实践，从区域协同立法功能定位的角度出发，会发现这些现有模式构想虽然具有一定的合理性，但也具有局限性。

首先，对于统一立法模式和特定区域立法模式，其应当排除在区域协同立法模式的选择之外。区域协同立法源自区域协调发展尤其是区域法治协调的内在需求，区域协调发展的立法模式较为多样，但是需要明确的是，区域协同立法模式并不能等同于区域协调发展立法模式。区域协调发展相对来说是一个较为宏大的概念，其立法模式既包含了中央立法也包括了地方立法，而区域协同立法主要是由区域内各地方立法主体为了解决区域发展不协调的问题，经过协调、协商等方式展开的地方立法活动。区域协同立法是一种地方立法机制，区域协调发展立法模式包含了区域协同立法模式。所以，无论是全国人大制定区域协调发展基本法的统一立法模式，还是针对某一特定区域制定专门法律的特定区域立法模式，都不属于区域协同立法模式的范畴。

其次，对于区域联合共同立法模式，虽然看似很好的解决了跨行政区域立法的难题，但是区域协同立法的功能定位决定了区域联合共同立法模式在我国现有立法体制下不具有可行性。最主要的原因在于区域联合共同立法模式面临合宪性和合法性的困境。尽管《立法法》修改以后赋予设区的市制定地方性法规和地方政府规章的权力，扩大了地方立法权，但是我国采取的依然是一元两级多层次的立法体制，并不存在一个现实合法的区域立法机构来完成立法任务。宪法作为根本法为国家权力的横向、纵向配置提供总体框架。如果要设置和分配超越现有行政区划的区域立法权，其相关问题应当由宪法来规范。然而，前文述及区域协同立法的功能并非要创设一个打破现有行政区划设置的新立法主体，也不是要在现有中央和地方之间重新配分立法权。现行《宪法》和《立法法》也并未赋予某一超越行政区划的区域立法机构以地方立法权。

再次，对于授权磋商立法模式和协商互补立法模式，相对来说在现有宪法法律框架下都具有可操作性，但其各自也存在一定的局限性。授权磋商立法模式可以满足较大的跨省级行政区划的区域立法需求，可根据《立法法》的规定其授权对象仅限定于省级立法主体，难以满足市级地方立法需求。协商互补立法模式更为灵活可行，但是由于地方立法尤其是设区的市立法事项和立法空间有限，难以涵盖所有区域立法需求。另外，若以区域行政协议方式实现区域行政立法，也会涉及到协议效力、强制约束力、救济机制等诸多问题。但是将授权磋商立法模式和协商互补立法模式相互结合，吸取两者合理之处，可以寻求区域协同立法模式的新进路。

区域协同立法应当以区域立法需求为导向进行价值选择，视野应当关注区域性问题，模式有别于一般地方立法。区域协同立法模式选择至少应当考虑两个因素：区域的类型和区域协同立法事项。一般来说，从跨行政区划的角度来看，区域协调发展战略中的区域至少分为三种类型，一是跨省际的大区域，如京津冀区域、长三角区域、粤港澳大湾区、中三角区域等；二是省内市际区域，如湖南省长株潭城市群、武汉城市圈等；三是跨省市际区域，如长江中游城市群等。区域协同立法的事项一般应当是涉及到区域性问题，需要展开协同立法满足和回应区域立法需求，其有可能是涉及到区域整体发展中的重大共性问题，也有可能是涉及到某一领域的区域一体化事项，还有可能是需要进行立法保护的对象跨越行政区划，尤其是涉及到生态资源和环境保护等事项。不同的区域类型和不同的立法事项可能会导致不同的区域协同立法类型。所以，区域协同立法应当在考虑区域的类型和区域协同立法事项的基础上，吸收授权磋商立法模式和协商互补立法模式的合理性，采取多元协商立法模式。

区域协同立法的多元协商模式，是针对不同的区域类型和区域立法需求，通过授权、协商等方式展开的地方立法协同。多元协商模式强调区域协同立法方式的多样性，应当根据不同的区域类型和区域立法需求进行区别对待，相应地具体从跨省际大区域协同立法、省内市际区域协同立法、跨省市际区域协同立法三个层面展开立法活动。

第一，跨省际大区域协同立法。跨省际大区域的协同立法还是应当以授权协商模式为主，协商互补模式为辅。跨省际大区域协同立法首先应当区分区域立法需求，保持区域内省级层面法律规范一致性固然重要，但不一定所有立法需求都应进行跨省级立法。随意启动区域协同立法，不利于维护中央权威。如果现有上位法难以满足本区域发展需求，即便采取不与上位法抵触原则进行地方立法也难以回应本区域主体需求和应对区域一体化发展要求时，才能启动区域协同立法。针对重大区域共性问题，尤其是涉及该区域较高的、独特的、共性的发展诉求，可以采取由全国人大及其常委会作出授权决定的方式进行立法。《立法法》第十三条虽然只明确被授权主体是国务院以及经济特区所在地的省、市权力机关，但是可以通过立法解释的方式扩大被授权主体的范围，将非经济特区的其他省级权力机关纳入被授权主体。“为了确保立法质量，被授权主体最好以特定区域所在地的省级人大及其常委会为主，以省级地方性法规的形式，将国家给予特定区域的各项优惠政策加以固化”。同时也应当采取“一区域一授权、一事一授权的精准授权方式”展开协同立法。[9]授权决定中可以明确省级权力机关以联合立法的方式制定跨省际大区域所需的地方性法规。针对其他涉及到需要调整现有区域主体发展中相互冲突或不协调的内容，或者其中需要建立跨区域联动机制的事项，可以直接采取联席会议等方式参考东北三省协同立法三种模式展开区域协同立法。

第二，省内市际区域协同立法。省内市际区域根据立法事项，可以分为两种类型：一种涉及到省内多个城市，且其立法事项可能与本省经济社会发展密切相关，或立法事项内容超出了设区的市立法权限范围，则适宜采取由省权力机关或省政府统一制定地方性法规或地方政府规章。如《湖南省长株潭城市群区域规划条例》《辽宁沿海经济带发展促进条例》等。这种立法模式还适用一种情况，即该区域中既包含了设区的市，也包含了不设区的市。由于根据《立法法》的规定地方立法主体最低层级只到设区的市，不设区的市不享有地方立法权，无法真正参与到协同立法中，但作为区域发展中的主体之一其立法诉求需要被充分考虑，所以适宜采取省统一立法的方式，只是随着地方立法权的扩大目前这种情形较为少见。另一种是省内市际之间涉及到上位法缺位或者通过废、改、释仍然无法解决本区域发展诉求，需要制定专门立法的，则应当采取协商立法的方式。这种省内市际的协商立法在坚持党领导立法、人大主导立法的原则下，具体来说又分为两种方式：一是在省级人大的指导下，各市际立法主体通过建立联席会议机制或座谈会等方式，对省内市际区域立法内容进行联合起草，可以达成统一的立法意见，也可以就共性问题共同起草拟定具体条款。然后再结合本市实际情况，吸收共同拟定的条款或意见，各自出台地方性法规或地方政府规章。二是由有立法需求和立法权限的市级立法主体联合协商后，分别委托同一个第三方起草单位，如立法专家、研究机构等，同时分别起草立法文件，这样在起草阶段更能保证各自立法规范的协同性。但是在地方性法规的起草阶段，市级人大或其常委会机关应当提前介入指导立法，在各市分别进入地方人大审议阶段时，省级人大或其常委会也应当提前介入充分发挥指导作用，提升设区的市地方立法质量，便于后期申批程序的顺利通过。

第三，跨省市际区域协同立法。跨省区域的立法，如果涉及到重大区域利益，要么采取中央统一立法模式，要么适用跨省际大区域的立法协同模式。只有在内容仅限于跨省市际之间共性事项才可能展开跨省市际区域协同立法。这种区域协同立法更多的是针对生态资源和环境保护等事项，由于保护对象的地理位置涉及到跨省市际行政区划，但是又不适宜分别进行省级立法或者中央层面立法，所以采取跨省市际区域协同立法。如酉水河保护条例的跨区域协同立法就是很典型的跨省市际区域协同立法，《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》和《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》的出台为我国跨行政区域协同立法提供了有益的经验借鉴。这种类型的协同立法更适宜采取平行协商的方式，即由各市级立法主体通过座谈会或联席会议的形式，明确各自就该区域立法事项的立法主体、工作步骤、重要时间节点等内容，然后进行联合起草，也可以委托同一个或不同第三方起草并进行工作对接。通过反复调研论证形成立法草案，对区域共性问题条款达成共识，再由各自立法主体分别通过地方立法程序出台。这种协同立法更为强调沟通和协商的深度和质量，是区域协同立法模式的重要组成部分。