我国工业绿色发展法律政策实践及其完善

毛涛

(工业和信息化部国际经济技术合作中心，北京 100846)

改革开放以来，我国工业发展取得了举世瞩目的成绩，对中国乃至全球经济的发展都作出了巨大贡献。2010 年我国制造业产出超越美国，成为全球第一制造大国，实现了由小向大的历史性转变①参见《中国制造2025》。。当前，我国是全世界唯一拥有联合国产业分类当中全部工业门类的国家，在500 余种主要工业产品中，有220 多种产量位居世界第一[1]，我国制造业增加值占全球比重约达30%，连续十余年保持世界第一制造大国地位。

1 我国工业发展对生态环境的影响

工业在创造社会财富的同时，也带来了不少生态环境问题。工业是能源资源消耗和污染物排放的“主阵地”。在工业化进程中，能源资源需求不断扩大，污染物排放也随之增多，资源环境的承载能力已经接近极限，区域性环境污染、生态破坏现象频发，资源环境约束已经成为制约工业绿色发展的主要瓶颈。

1.1 能源利用量大

在我国工业快速发展的同时，能源消耗与日俱增。1978 年全国能源消耗量为5.7 亿吨标准煤，2020 年为49.8 亿吨标准煤，增长超过7 倍②参见《2020 年国民经济和社会发展统计公报》。。工业作为能源消耗的重点领域，约占全社会总消耗量的63.8%。为推动工业节能降耗，我国开展了高效节能产品推广、重点行业能效对标达标等工作，规模以上企业单位工业增加值能耗明显下降。2016—2019 年，规模以上企业单位工业增加值能耗累计下降超过15%，相当于节能4.8 亿吨标准煤，节约能源成本约4000 亿元，实现了经济效益和环境效益双赢。同期，单位工业增加值二氧化碳排放量累计下降了18%，为应对气候变化作出了积极贡献[2]。尽管如此，我国能耗水平依旧较高，不仅远高于发达国家，甚至高于很多发展中国家，特别是钢铁、建材、石化等行业的能耗水平较国外先进水平尚存在差距。

1.2 资源消耗量大

工业发展需要以自然资源作为基本保障。近年来，我国矿产资源生产持续增长，煤炭、铁矿石、粗钢、十种有色金属、黄金等多种矿产品产量居世界首位。但是由于工业对原材料的消耗量较大，而且在一定时期内上升趋势明显，大量工业原材料需要依赖进口。比如2019 年我国进口铁矿石10.7 亿吨，同比增长0.5%，进口金额1014.6 亿美元，同比增加266.4 亿美元，增幅33.6%[3]。除了矿产资源外，工业发展也消耗大量的水资源。2019 年全国水资源总量6021.2 亿立方米，工业用水1217.6 亿立方米，占用水总量的20.2%③参见《中国水资源公报(2019 年)》。。2019 年万元工业增加值用水量降至38.4 立方米④参见《中国水资源公报(2019 年)》。，比2018 年下降了8.7%，但是依旧远高于日本、韩国、英国等发达国家。

1.3 污染排放量大

工业在消耗能源和资源的同时，也排放了大量的污染物。2015 年，工业领域排放的主要污染物二氧化硫和氮氧化物的排放量分别占全国的90%和70%，烟尘和粉尘排放量约占全国的85%以上。特别是对人民群众危害严重的非常规污染物，如持久性有机污染物和重金属等几乎都来源于工业领域[4]。近些年工业领域的污染排放虽然有所下降，但是总量依旧较大。

2 我国工业绿色发展法律政策进程

2.1 工业绿色发展法律政策历程回顾

在市场经济条件下，企业往往会追求经济利益最大化。若没有强制性要求或相关约束，在处理发展与生态环境保护的关系方面，大多数企业会优先选择发展。这也是为什么在工业文明时代会出现环境问题的一个主要原因。法律政策可以用来调整人们的行为或社会关系。通过出台与工业绿色发展相关的法律政策，可以为企业开展绿色生产工作提供指引和参考，进而推动工业绿色发展。在工业绿色发展方面，法律政策至少可以起到以下作用:一是与污染排放、能耗、水耗等相关的保障型法律政策设定了企业开展生产活动的底线；二是与绿色采购、绿色税收等相关的激励型法律政策，可以引导企业参与绿色生产工作；三是与绿色产品、绿色工厂、绿色供应链等相关的引导型法律政策，可以为企业开展绿色生产工作提供模式参考[5]。改革开放以来，按照各个时期工业绿色发展相关法律政策的特点，可以划分为四个阶段:

第一阶段:随着环境保护问题受到国家重视，工业绿色发展法律政策陆续出台(1978 年到2000 年)。20 世纪70 年代，国家开始重视环境保护工作，1974 年国务院批准成立了原国务院环境保护领导小组，随后各省区市也成立了相应机构。1979 年9 月，第五届全国人民代表大会第十一次会议原则通过了《环境保护法(试行)》，其中大量内容涉及企业污染防治工作，标志着我国工业发展进入了一个新的阶段。随后，我国出台了《水污染防治法》(1984 年)、《矿产资源法》(1986 年)、《大气污染防治法》(1987 年)、《水法》(1988 年)、《固体废物污染环境防治法》(1995 年)、《环境噪声污染防治法》(1996 年)、《土地管理法》(1998 年)等一系列环境保护类立法，其中不乏大量涉及工业领域环境保护的条款，对于推动工业企业节约资源、减少污染物排放起到了一定促进作用。这个时期的法律政策具有以下特点:一是关注重点集中于工业污染防治领域；二是调控手段以行政管制为主；三是对工业企业的管理侧重于末端。这一时期，虽然我国环境保护事业得到了快速发展，出台了一些推动工业绿色转型发展的相关法律，但是由于我国长期形成的“高污染、高耗能、高排放”的工业发展模式，导致历史欠账过多，工业绿色转型步伐缓慢。

第二阶段:随着我国融入全球化的步伐加快，工业绿色发展法律政策密集出台(2001 年至2011 年)。2001 年我国加入世界贸易组织(WTO，World Trade Organization)，我国工业融入全球产业链供应链的步伐加快。作为负责任的大国，我国加强了环境保护立法，向全球提供了越来越多的绿色产品。这一时期，我国出台了《环境影响评价法》 (2002 年)、《清洁生产促进法》(2002 年)、《排污费征收使用管理条例》(2003 年)、《可再生能源法》 (2005 年)、《节约能源法》(2007 年)、《循环经济促进法》(2008 年)等一系列重要法律法规，同时根据社会发展新情况对《固体废物污染环境防治法》等进行了修订。在这一时期，相关法律政策制定具有以下特点:一是从此前重点关注污染防治工作转向全面关注工业发展带来的生态环境影响，特别是与节约能源和调整能源结构相关的立法显著加强；二是从重末端治理转向源头预防、过程控制、末端治理并重，注重对工业绿色发展进行全链条管制；三是从以行政管制为主转向行政管制和市场管制并重。这一时期，国家对绿色发展的重视程度显著提高，随着相关法律政策的陆续出台，企业绿色转型步伐明显加快，不少产品突破了国外高筑的“绿色壁垒”，全面进入了国际市场。

第三阶段:随着生态文明建设被提升为国家战略，工业绿色发展法律政策渐成体系(2012 至2014 年)。2012 年之后，国家对绿色发展的重视程度进一步提高，我国工业发展进入了全面绿色转型的新时期。从中央层面看，党的十八大将生态文明建设提升到“五位一体”的战略高度。党的十八届三中全会明确提出，要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。国家关于绿色发展的相关要求也转化为法律政策的具体规定。从法律层面看，作为统领环境保护工作的《环境保护法》经系统修改后，在2014 年正式通过。新法不仅强化了环境执法，而且对企业提出了更高的要求，强化了工业绿色发展的法律保障。从政策层面看，国家出台的《工业节能“十二五”规划》《工业清洁生产推行“十二五”规划》《工业固废综合利用“十二五”规划》《“十二五”节能环保产业发展规划》等专项规划，从产业视角指明了工业绿色转型发展的方向，对加快工业绿色发展具有重要推动作用。这一时期，相关法律政策呈现以下特点:一是环境保护工作受到前所未有的重视，生态文明建设被提升至新的战略高度，相关法律政策都体现了国家战略要求；二是在相关法律出台的同时，与之相配套的政策标准出台或修订步伐加快；三是出台了大量从产业视角推动工业绿色发展的专项规划，明确了工业绿色发展的重点方向。随着国家对绿色发展重视程度的提高以及工业绿色发展专项规划的出台，推动工业绿色发展的法律政策体系雏形已经形成。

第四阶段:随着制造强国战略的全面推进，工业绿色发展法律政策趋于专业化(2015 年至今)。2015 年以来，国家对绿色发展的重视程度进一步提高，党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念；党的十九大更是将生态文明提升为千年大计；《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》则在2035 年基本实现社会主义现代化的远景目标中明确提出了“广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现”四项具体要求，将生态文明建设要求进一步落细落实。

从法律层面看，《环境保护税法》(2016 年)、《土壤污染防治法》(2018 年)、《长江保护法》(2020 年)等的颁布实施以及《水法》(2016 年)、《水污染防治法》(2017 年修订)、《海洋环境保护法》(2017 年)、《固体废物污染环境防治法》(2020 年)等法律的密集修订，推动工业绿色发展的法律体系日益完善。从政策层面看，制造强国战略把“绿色制造”摆在突出位置，将绿色发展作为建设制造强国的重要着力点，明确提出将“绿色制造工程”作为重点实施的五大工程之一[6]。为做好绿色制造工作，国家出台了《工业绿色发展规划(2016—2020 年)》《绿色制造工程实施指南(2016—2020 年)》等政策，推出了《绿色产品评价通则》《绿色工厂评价通则》《绿色产业园区评价导则》《绿色制造 制造企业绿色供应链管理导则》等标准，实施了绿色制造系统集成、绿色制造示范、绿色制造系统解决方案供应商等支持项目，营造出了支持企业绿色转型发展的制度氛围。此外，2016 年1 月，由原环境保护部牵头，中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部相关领导参加的中央环境保护督察组正式成立，中央生态环境保护督察工作全面启动，逐步扭转了“劣币驱逐良币”的现象，企业参与绿色发展的积极性显著提高。这一时期的法律政策具有以下特点:一是法律政策已经形成体系，特别是出现了第一部专门推动工业绿色发展的专项规划即《工业绿色发展规划(2016—2020 年)》；二是法律政策支持重点已经明确，主要围绕生产绿色产品、建设绿色工厂、创建绿色园区和打造绿色供应链等领域，密集出台了一系列配套政策及标准；三是更加注重市场化手段应用，特别是环境保护税被应用到工业废水、固体废物、大气污染物、噪音排放管制领域；四是更加注重法律政策的落地实施问题，环境执法和司法越来越严格，特别是随着环境保护督察工作的开展，查处了一大批不作为、乱作为问题，越来越多的企业开始更加关注绿色发展问题。

2.2 法律政策实践取得的成效

在推动工业绿色发展方面，我国初步形成了“以法律为保障、以政策为支撑、以标准为指引”的制度体系。

从法律层面看，经过40 多年的实践探索，我国形成了以《环境保护税法》为基础，以《清洁生产促进法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《土壤污染防治法》《固体废物污染防治法》等污染防治立法和《节约能源法》《水法》等能源资源保护立法为主体，以《环境保护税法》《资源税法》等为配套的法律框架，调控领域涵盖从设计、采购、生产、运输、存储、销售、使用、报废处理到再利用的工业生产全过程，对于推动工业绿色发展起到了积极促进作用。

从政策层面看，充分发挥了政策的及时性和灵活性特点，围绕工业绿色发展的关键领域和主要环节所推出的相关政策，特别是发布的《工业绿色发展规划(2016—2020 年)》和《绿色制造工程实施指南(2016—2020 年)》，搭建起了工业绿色发展的框架体系，明确了工业绿色发展的主攻方向和重点内容。此外，随着《工业和信息化部办公厅关于开展绿色制造体系建设的通知》《关于加强长江经济带工业绿色发展的指导意见》等配套政策的出台，形成了有利于企业绿色转型发展的政策环境。

从标准层面看，按照《绿色制造标准体系建设指南》设计的标准体系，重点围绕绿色工厂、绿色产品、绿色供应链管理等重点领域以及节能减排的关键环节，已经发布或者正在制定的绿色制造国家标准、行业标准、团体标准、企业标准有近千项。截至2020 年11 月，在工业和信息化部指导下，钢铁、建材、轻工等重点行业的14 个行业协会、标准化研究机构实施了900 项标准研究项目，促进节能、节水、综合利用、绿色制造等领域标准的制修订工作。标准体系的建立完善为企业绿色发展提供了必要的模式参考。仅2020 年，工业和信息化部就支持绿色制造标准立项276 项、报批135 项，开展了967 个标准研究项目[7]。

在法律政策的引导下，特别是由于“十三五”期间国家的强力推动，企业特别是行业龙头企业参与工业绿色发展的热情明显提高。比如，依据《工业和信息化部办公厅关于开展绿色制造体系建设的通知》所开展的五批绿色制造示范工作，已经遴选出国家级的绿色工厂2121 家、绿色设计产品2170 项、绿色园区171 家、绿色供应链企业189 家，累计推广节能、节水、再制造、综合利用、中国RoHS(Restriction of Hazardous Substances，又称“国推RoHS 认证”，指电子信息产品污染控制国推自愿认证)等在内的绿色产品近2 万种，打造出了一批工业绿色发展示范标杆，有力带动了地区和行业绿色转型发展[7]。再如，为落实《工业绿色发展规划(2016—2020 年)》和《绿色制造工程实施指南(2016—2020 年)》而开展的绿色制造系统集成、绿色制造系统解决方案供应商等项目，支持了一大批企业的绿色转型。2016—2018 年工业和信息化部利用财政资金43 亿元，聚焦重点行业实施366 个绿色制造系统集成项目，辐射带动了各地区各行业绿色关键工艺技术创新，打造了一批绿色设计平台和绿色供应链，这些项目的能效、水效提升超过10%，并产出161 项绿色标准[7]。2019 年开始创新财政资金使用方式，2019 年和2020 年共招标培育了184 家绿色制造系统解决方案供应商，为企业和园区绿色转型提供了绿色技术服务支撑，总计向超过7000 家企业提供服务，实施绿色改造项目8000 余个，完成合同额近200 亿元[7]。

3 法律政策存在的不足

法律政策的完善创造了有利于企业绿色转型的制度环境。然而，现有法律政策尚不完善，还难以充分调动企业参与工业绿色发展工作的积极性。

3.1 相关法律政策协调性不足

工业绿色发展是一个系统工程，其实现需要完善的法律政策支撑。当前存在的问题是:虽然至少有数十项法律政策都调整到工业绿色发展问题，但多是针对某个环节的具体问题，尚无一部法律或者高位阶政策对工业绿色发展进行系统设计和全面调整。由于法律政策系统性不足、协调性较差，导致实施效果并不理想。比如，依据相关法律政策，在解决工业绿色发展领域的某个具体问题时，多采用主管和分管相结合的方式。然而由于职责划分并不清晰，“九龙治水”问题依旧突出，“有利则争、无利则躲”的现象普遍存在。再者，虽然我国已经出台了一些推动企业绿色转型发展的国家标准、行业标准、团体标准、企业标准和地方标准，涵盖汽车、机械、建材等重点行业及其节能减排的关键环节，但是由于各行业的特点有所差异，能源资源利用和污染物排放的关键环节不尽相同，不少行业或者关键环节还缺乏相关标准，不少企业虽有绿色转型意愿，但是却不知该从何处入手。

3.2 部分关键领域缺少必要的法律政策规制

在微观层面，为推动企业绿色转型发展，法律政策不仅需要去规范产品设计、生产、采购、销售、物流、消费、贸易、回收再利用等多个环节，而且需要调整设计商、供应商、生产商、分销商、运输商、消费者、回收商等多方主体。任何一个环节的“短板”都会对全局产生不利影响。其中，回收再利用的“短板”最为突出。虽然国家出台了《循环经济促进法》《废弃电器电子产品回收处理管理条例》《报废汽车回收管理办法》等相关政策，但是法律政策设计还不够健全，尤其是对回收再利用企业的管制和激励尚不充足，绝大多数企业对产品的管理依旧是从“摇篮”到“坟墓”的线型管理。

3.3 配套性法律政策不健全

判断企业发展绿色与否，需要有客观真实的数据支撑，而这都有赖于企业的环境信息公开。目前《环境保护法》《环境信息公开办法(试行)》《企业事业单位环境信息公开办法》《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》《中国上市公司环境责任信息披露评价报告》等都对信息公开问题做出了规定，基本做到了有法可依、有章可循。但是相关的法律政策多是提要求，缺少必要的程序性规定及惩罚性措施，导致环境信息公开效果不佳。除了上市公司必须公开其环境信息外，其他一些企业主要是自愿公开。在实践中，基于绿色采购需求，上游供货商会向下游采购商公开相关环境信息。但问题是，这类环境信息的获取范围有限，只有那些与供货商有紧密合作关系的下游企业才会得到相关信息，其他企业及广大社会公众很难接触到此类信息。在缺少必要社会监督的情况下，其真实性可能会存在问题。

3.4 法律政策正向激励不足

从实践看，率先进行绿色转型的企业主要是在华的一些大型跨国企业。究其原因，大多数跨国企业的总部所在国的工业绿色发展立法相对健全，执法和司法严格，特别是形成了基于市场的正向激励机制，企业环境保护意识普遍较强，企业总部往往会对国外机构提出相关要求。比较而言，虽然部分国内企业已经在进行绿色转型，但是绝对数量较少，而且缺乏行业龙头企业。主要原因是我国尚未形成基于市场的正向激励机制。从产品全生命周期看，企业若优化生产工艺，购置先进的节能、节水和污染处理设施，或者开展绿色回收和再制造工作，其生产的产品会更加绿色，但也会增加额外开支。在市场上，当绿色消费尚未成为主流消费理念时，消费者关注的重点是产品价格，而非企业的环保投入，绿色产品很难获得竞争优势。基于商业利益考量，很多制造企业绿色转型意愿并不强。为激励企业节能环保，国家出台了绿色债券、绿色信贷以及税收减免等财税金融支持政策。但是由于这些激励措施的设计较为复杂，且一些机构过于强调投资回报率及资金安全问题，广大的中小企业很难享受到政策红利。即使一些企业从中受益，也很难补偿其相关环保投入。由此导致大多数企业以满足法定最低标准为目标，不愿意去承担更多的社会责任，企业绿色转型步伐缓慢。

4 法律政策完善建议

为推动工业绿色发展，需要继续加强制度建设工作，完善法律、政策和标准，形成法律、政策、标准相配套，行政管制、市场管制、社会管制相协调的制度体系。

4.1 健全法律政策体系

实践中，除了工业和信息化主管部门之外，生态环境、发展和改革、自然资源、交通运输、科学技术等部门的工作会涉及工业绿色发展某些方面的问题，做好工业绿色发展工作，需要各部门形成合力。为突破部门利益格局，建议出台一部专门调整工业绿色发展工作的《工业绿色发展促进法》或者由国务院牵头出台一部高位阶政策，对相关政府部门的职责、参与此项工作企业的权利及义务、标准制定、保障机制及处罚措施等进行全面规定，统领工业绿色发展工作。以此为据，开展相关法律政策的制修订工作，形成法律政策标准相配套、权责利相统一的制度体系。

4.2 补齐法律政策“短板”

当前，亟须加强工业品全生命周期绿色管理制度建设工作，为企业开展绿色设计、绿色生产、绿色采购、绿色流通、回收再利用等工作提供必要保障。在补齐回收再利用这一大“短板”方面，建议重点开展以下工作:首先，相关法律政策应引导企业由“产品—废弃”的单向线型模式转变为“产品—再制造”的闭合循环模式，在加强生产过程资源再利用工作的同时，以旧件为原料进行再制造，延长产品生命周期，减少不必要的资源能源消耗和污染物排放[8]；其次，推动逆向物流体系建设，确保包装品、零部件、物料废旧产品能大规模、廉价地从消费端返回到生产企业，为绿色再制造提供坚实的基础；再者，支持资源综合利用企业发展，特别是低值资源再生利用企业。

4.3 完善配套法律政策

对于综合性法律政策提出的要求，需要通过专门的法律政策予以完善，将相关规定落地落实。比如，就环境信息公开而言，在相关法律政策提出要求后，应结合工业绿色发展实际，出台更具针对性和操作性的相关规定，以便推动相关规定落细落实。关于公开主体，除上市公司之外，建议将重点排污单位和企业纳入强制环境信息公开范畴，并逐步扩大此范围，最终实现全覆盖。关于公开内容，建议将企业的环境保护规章制度、污染物排放、能耗、物耗、水耗、废物处理及回收利用情况等信息都通过可获取的途径予以公开。当然，环境信息公开是前提，更需要发挥政府监管和公众参与的作用，确保信息的真实可靠。在此过程中，有必要完善企业环境信息在线监测系统，将企业关键环境信息输入区域性或全国性网络，对于未公开环境信息或者进行数据造假的企业进行重罚[9]。

4.4 加强市场化法律政策手段应用

为推动工业绿色发展，在用好行政手段的同时，需要充分发挥市场手段的作用。市场手段的作用力主要源自市场，以数量或价格控制为特征。通过征税、收费等手段，可以内化生态环境利用的外部不经济性，让环境污染者、生态利用者或破坏者支付相关费用，也可以为生态环境修复、节能环保技术研发应用、新能源推广等工作筹集到必要的资金。通过采购、金融、信贷等手段，可以形成普适性的正向激励，让企业能够从绿色发展工作中受益，进而引导企业广泛参与绿色发展工作，带动企业在环保合规之上持续提升环境绩效。通过排污权、碳排放权交易等手段，在推动技术进步的同时，降低部分企业的运营成本，实现环境效益和经济效益双赢。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出的“推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易”等要求，为完善绿色发展市场化手段提出了明确的方向指引。“十四五”时期，应加强市场手段的应用，将其作为推动企业绿色发展的主要手段，在大力推广应用碳排放权、用水权等交易制度的同时，尽快完善绿色采购、绿色信贷、绿色税收等普惠手段，并积极营造绿色消费氛围，推动形成绿色生产和绿色消费协同发展的局面，使绿色企业能够充分享受到政策红利，进而激发企业特别是广大中小企业绿色发展和持续提升环境绩效的内在动力[10]。