高职院校多元共治现状及路径探索

摘要：多元共治是高取院校治理体系现代化的一项重要内容。“双高”建设大发展时期，创新高取院校多元共治治理体系显现出良好的治理优势，但依旧存在多元治理主体单一、结构不合理、研究不深入、监督滞后等问题。通过提升共识，创设多元共治文化氛围;加大治理创新，破除多元共治的制度束缚;引入外部参与，形成多元共治的各方合力;加强基础建设，打造多元共治的保障体系等手段，可以走出阻滞多元共治的治理困境，实现治理体系现代化的提升优化。

关键词：高取院校;多元共治;治理体系

党的十八届三中全会提出，推进全面深化改革以实现“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标。2014年政府工作报告指出，要“推进社会治理体系创新，实行多元主体共同治理”[1]。2019年教育部财政部印发《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》，高职院校进入“内涵式”发展快车道[2]，以多元共治推动高职院校治理体系创新日益成为理论和实践研究热点。高职院校多元共治，就是“各种公共或私人机构和组织统筹合作、各尽其能，形成政府机构、职业院校、行业企业以及社会组织等利益相关主体共同参与的多元治理结构，从而实现对公共教育事务更好地进行控制和引导”[3]。在高职院校大发展时期，创新高职院校多元共治治理体系显现出良好的治理优势，但仍存在阻滞高职院校多元共治的治理困境，需要破除根源来推动高职院校多元共治治理体系走向现代化。

一、高职院校多元共治的優势

（一）有助于促进高职院校全面深化改革

大学行政化倾向滋生和助长了功利化、技术化、庸俗化现象，不利于高职院校培育人才、传承文化、服务地方发展。为推动高校治理体系变革，1998年《高等教育法》、2014年《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》对大学治理提出了指导意见。2019年，教育部《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》中指出：“健全学校、行业、企业、社区等共同参与的学校理事会或董事会，发挥咨询、协商、议事和监督作用”[4]，要求高职院校加快多元共治治理体系建设。2021年修订的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》和高职教育规范性文件都要求修订教职工代表大会、学术委员会等规章制度，推动高职院校以国家治理现代化顶层设计为中心，不断健全完善学校治理的各类制度体系，推进以制度促治理。加快推进多元共治，一方面，优化内部结构，在学校内部行政和学术之间厘清治理权责分配;另一方面，优化外部结构，引进企业、社会力量，在学校与政府、企业、社会之间厘清治理权责分配。多元共治改革将有效化解高职院校行政化倾向，优化内外部治理元素，寻求学校治理多元结构与利益格局的平衡点，逐步规范学校、政府、企业、社会等多元主体的权力与责任，以协同合作的方式，形成更加合理的多元共治体系，促进高职院校治理体系优化，实现科学、民主和法治治理。

（二）有助于推动形成特色化高水平高职院校

办好高职教育不能仅靠政府和高职院校，还应大力引进行业企业力量，吸纳社会力量办学。为了加快推进我国高等职业教育与校企深度融合，与教育系统的互联互通，形成各具特色的高水平高职院校，提升自身建设水平，提高校企合作质量，服务地方经济发展、产业转型升级，促进“一带一路”倡议实施和符合国际化发展要求，国家骨干高职院校走在多元共治治理体系创新的前列。如，2010年，江苏食品职业技术学院牵头整合省内外103家相关专业有代表性的高中职业院校、规模大效益好的行业企业、实力雄厚的科研院所和潜心服务求实效的政府部门的多方资源，成立了江苏食品职教集团;2012年，江苏食品药品职业技术学院牵头海内外17家单位共同成立中国食品药品职业教育联盟，通过加强校政行企多方合作，优化资源配置，拓展了办学空间，拓宽了学生就业的渠道，满足食品行业对高素质、高技能、创新型人才的培养需求，有效推动了职业教育从政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变。“双高”计划的实施，进一步推动高职院校治理体系进入发展快车道，“双高”计划引领下的校企融合发展已经成为高职院校办学的重要组成部分。校企融合发展的过程中，学校与企业以教学为中心，初步形成了理论与实践教学密切联系的教学模式。以产学研成果转化为目标，初步形成了专职与兼职教师有效衔接的基础教学团队。以行业标准化管理为中心，初步形成了理论课堂和实训基地融通发展的教学平台。校企合作、产教融合的不断创新，为高职院校多元治理体系提供了有力的外部主体，在实践中摸索出一套主体多元、职责清晰、配置合理的开放治理新模式。

（三）有助于推动高职院校多元共治走向“善治”

高职院校治理体系目标是走向现代化，是形成包括政府机构、职业院校、行业企业、社会组织、学生、家长等的多元利益主体，在“共生”[5]理念指导下，依据一定的规则与程序，在动态的多元共治制度安排下相互依存、帮助与合作，形成良性互动，协同管理教育事务，实现各方利益最大化。多元共同治理的目标是“善治”，多元共治是达成“善治”的重要途径。应理顺各方利益群体关系，让多元主体合作、包容、互助、共生，尊重高职院校、社会组织、学生和家长的差异性，促进多元主体之间的理解接纳，开展合作交流，扩大民主管理，赋予学校、社会组织、家长、学生更多参与管理的权限，营造出良好的多元主体协调关系，形成优质高职教育生态。

二、高职院校多元共治的困境

（一）多元治理主体单一

多元治理的主体包含高职院校内部各组织机构、政府、行业、企业和社会。但是，当前高职院校的治理体系仍然以学校行政权力为主导，外部主体受渠道、制度、权利等因素制约，缺乏参与多元治理的积极性和主动性。主要表现在行政权力的主导作用过高，高职院校的教育深化改革工作以及重大事项的决策部署主要是由校党委会或行政会议决定，其他办学主体没有合适的途径参与会议或者决策，办学主体多方参与的治理体系没有形成规范化、制度化的体制机制。

（二）多元治理结构不合理

高职院校多元治理的本质是开放的，注重以多方协作的治理模式优化内部和外部治理配置。在创新治理体系的过程中，从内部结构看，高职院校二级管理体制改革还没有完成，学校与二级院（部）之间呈现金字塔型管理结构，行政等级结构依然明显，二级院（部）自主办学程度不高，治理权限非常有限，往往只照章办事，无法灵活调整治理目标和方法。从外部结构看，行业企业参与办学甚至学校治理的主动性不高，其利益驱动主要体现在人才培养与接收方面，对于学校治理没有清晰的定位，缺乏参与学校治理工作的热情。

（三）多元治理研究不够

高职院校面临着时代发展带来的巨大竞争压力，学校依赖领导决策或集体决策能够取得实时性突破的时代已经过去，取而代之的是学校依法自主办学、社会有序参与、各方合力推进的全新发展格局。然而，各高职院校还没有建立起行之有效的学校治理研究团队，用以支撑管理决策的科学性和合理性，系统的、科学性的学校治理研究仍处于初级阶段和理论阶段，无法支撑高职院校在深度校企融合中应对激烈的市场竞争，更无法实现高职院校在市场环境中的差异化、特色化发展。

（四）多元治理监督滞后

多元治理应该遵循的一项原则就是在依法治理基础上的民主监督。现实发展中，民主监督权力在现代高职院校乃至整个高等教育体系中的力量仍属位微言轻。教代会、职代会、工会都因为体制机制的问题，民主监督发言权较弱，呈现出教育单位行政化现象，师生或院系领导必须对上负责，在参与学校治理过程中无法真实反映发现的问题，缺乏及时解决问题的预判性和提前量。

三、阻滞高职院校多元共治的因素

（一）变革意识不清晰

多元共治的核心是多主体民主、理性参与，当前政府管理意识仍有待进一步向治理意识转变，决策中民主因素有待进一步提升，程序意识有待增强，更多地变行政命令为强化服务和有效监督。对于学校来说，要实现从依附发展向自主发展的转变。当前高职院校还存在对政府的过度依赖。高职院校应当在宪法和法律与政策允许的范围内，自主开展具有行业特色的教学科研、社会服务、文化传播等活动，自主规划学校发展方向和办学模式，自主选任人才和购置安排学校资产，自主开展合作办学和社会服务等。对于行业企业等社会组织来说，仍一定程度上存在着淡漠的态度，对学校发展的参与度有待提升，在学校发展、人才培养、科学研究等方面的智力支撑有待进一步加强。鉴于传统行政权力的过度干预，教师、学生习惯于服从意识，对学校的参与和监督管理不够。调查显示，“解放思想，更新观念不足”是教职工认为“十三五”期间制约学校发展的最主要因素，说明学校思想解放不够，改革意识不足，制约了学校“十三五”期间的发展，同时也是“十四五”制定和实施过程中亟需解决的问题。

（二）制度执行不到位

大学《章程》是学校治理的根本纲领和核心要素，部分高职院校对其理解和执行仍然停留在纸面，没有深刻认识其战略意义。而在以此为依据制定的学校治理制度体系中，内外部权责分配、利益分配缺乏制度约束，行政权力与学术权力、企业权力界限不清、职权模糊，导致多元治理过程中存在不作为甚至乱作为现象。部分高职院校在学校治理涉及办学自主权以及利益分配等问题上具有极强的自我保护意识，对于将学校治理权限下放甚至外放也缺乏科学理性定位和思考，往往以“官本位”为主体，缺乏更加开放的学校治理意识和跨界治理思考，造成了学代会、教代会、学术委员会和工会等民主监督机构在学校治理中失灵，外部办学主体无法通过合法合规程序参与学校多元治理，影响了高职院校多元治理。

（三）学校治理动力不足

高职院校的治理动力来自于其本身所获得的积极评价及较高的社会影响力，而对此追求的程度决定高校开展多元治理的决心与力度，而非刻板执行。高职院校多元治理，大多以执行已有的规章制度为中心，其可变性、灵活性和创新性相对较低。受体制机制的影响，大部分高职院校主要负责人仍以行政官员身份参与学校治理，思维模式和治理办法偏重行政治理方式，在现有体制机制中逐步将学校治理行政化、官僚化和程式化，将多元治理结构带进了“僵化”的固有程序而无法“伸展”。学校治理框架一旦“僵化”固定，其自身活力就会大打折扣，一定程度上导致多元治理从高职院校内部就缺乏动力与积极性。教学工作作为高职院校内部治理体系的重要环节，占据着重要的地位。但是行政权力对于教学工作的制约仍然较重，行政治理在权力比重、工作地位以及资源分配等环节，对教学工作具有相对更大的领导作用。在责权利等方面没有形成行政治理与教学治理的平衡，教学治理缺乏制度执行层面的保障。高职院校治理方案的设计大多沿用了普通高校的设置模式，没有完全展示职业教育的特殊性、针对性，对于二级院系的职责设定没有围绕产业、行业、企业以及市场的特点开展，面对动态变化的市场经济，高职院校内部机构缺乏开展主动治理的决策权、应变治理的优先权、协同治理的选择权，权责没有下放的内部机构在多元治理中往往扮演者被动的“服从”角色，无法在学校治理中发挥出应有的效能。

（四）外部主体定位不清

《中国教育现代化2035》明确指出：“推动社会参与教育治理常态化，建立健全社会参与学校管理和教育评价监管机制。”进一步明確了职业教育发展的外部主体。但是，在实际操作过程中，政府、企业、社会三方参与办学还没有形成清晰的职责定位。部分地方政府对于高职院校发展还存在多度参与或管理失位的情况。社会力量参与高职院校学校治理的主体没有科学界定，所处地位没有清晰表述。社会参与学校治理主要以行业企业为主体，以校企合作为形式，但双方在学校治理中参与方式、参与程度和承担的权责利没有具体区分，行业企业以及其他社会力量在参与学校治理的问题上充满困惑，无法将社会参与的学习治理体系落到实处。在外部主体参与度极低的情况下，高职院校多元治理体系缺乏完整度，无法达到内外部协同治理的工作目标。

四、优化高职院校多元共治的建议

（一）提升共识，创设多元共治文化氛围

开放的、有内涵的、高质量的办学定位正在成为高职院校高度重视的课题，通过开放共识、文化共识提高高职院校现代化办学能力和多元治理水平，成为深化高等职业教育改革的风向标。开放共识，就是在多元治理体系中更加注重方式方法的创新，更加注重治理理念的创新，按照多元、协作、开放的创新治理途径，实现多元主体，尤其是以人才培养为核心的治理成效。多元治理的最终目标是培养更加适合岗位、社会需要的综合性人才，高职院校面对行业企业的人才需求，从校企融合、产学研融合等方面迈出了开放的步伐，着力以学校治理的开放性优化办学相关方的利益需求，并根据人才培养的特点开展针对性、创新性治理。文化共识，就是以高职院校的文化精神带动学校治理的价值认同。高职院校办学理念中的文化建设，包含着开放、合作、包容的基因，也由此体现了“开放治理、合作治理、分类治理”的治理理念和治理形态，在与多元主体的合作与配合中，有意识地培养校园文化、专业文化和课堂文化，推动多元治理与文化建设相结合。有意识地将企业文化、产业文化与校园文化融合，形成多元文化相交的独特文化氛围，为学校治理能力现代化提供良好的文化土壤和环境优势。

（二）加大治理创新，破除多元共治的制度束缚

多元共治需要在更加规范、协调、创新的制度框架下实施，逐步理顺多元办学主体及其参与者之间的利益关系，突破学校关起门治理的桎梏，实现多元共治的良性互动。

第一，加快决策机制创新。坚持“党委领导、校长负责、教授治校、民主管理”，以更加开放的思路、态度和行动推动理论创新、制度创新和机构创新。探索发挥校务会、学代会、教代会以及产业学院、专业学院等校内组织的作用，减少行政权力对于校内组织的干预，拓展校内组织发声、发言的渠道，在决策过程汇总采纳其合理意见与建议，带动校内组织主动参与多元共治的积极性和主动性。

第二，扩大二级院（部）自主权。按照“双高”计划实施要求，着力推动二级院（部）深化改革工作，在二级院（部）建立理事会或专业指导委员会，全面负责院系管理、专业建设、人才培养和质量评价等工作。通过更加细化的制度保障，在学校与二级院（部）之间构建更加科学规范的治理结构，协调互联的治理机制。解放二级院（部）的体制和思想束缚，加大市场发展参与度，深化产教融合、产教互动以及产业项目对接等方面的研究探索，在实践中增加二级院（部）参与多元共治的深度和广度。

第三，完善校长负责制架构。习近平总书记在全国教育大会上强调，加强党对教育工作的全面领导是办好教育的根本保证。在党委的领导下，充分释放校长负责制的活力，增强学校与二级院（部）的关系纽带是推动校内多元共治的关键因素。理顺党委与行政的内部分工，明晰党委与行政的权责关系，完善配套的细则制度，如党政联席会议制度、班子成员定期谈心谈话制度等，最大限度发挥党委与行政的学校治理合力。

（三）引入外部参与，形成多元共治的各方合力

高职院校多元治理是内部组织与外部组织共同参与的一项工作，在理顺内部组织关系的同时，更需要开展外部合作型治理模式的研究探索，集聚高职院校与社会各方的多元共治合力。

第一，建立多元互动网格。依托校企共建平台，进一步促进理论教学与实践教学互补互联，推进教学过程全方位治理，建立专业一产业互动网格。进一步明确项目团队、实训基地以及孵化平台的工作细则，融入多元共治实践步骤和发展理念，建立教师一师傅互动网格。进一步突出产学研成果转化奖励措施，致力校企双方教育成果和企业效益双丰收，建立学校一企业平衡网格，逐步解决在校企共建、产教融合过程中行业企业参与学校治理的制度障碍。

第二，健全学校理事会制度。国务院办公厅《关于深化产教融合的若干意见》提出，要“建立健全职业学校和高等学校理事会制度，鼓励引入行业企业、科研院所、社会组织等多方参与”[6]。具有中国特色的高等职业院校理事会，是民主协商、共同治理、协同监督的议事机构。需要在制度和法规层面明确参与主体，如，高职院校、政府部门、行业企业、专业机构和家长代表、学生代表等社会力量等。明确理事会的地位、职责、权利以及决策规则、监督规则等，正确处理理事会成员的产生、任免，实现真正多方参与的多元共治。

第三，营造多元治理良性氛围。高等职业教育的跨界性决定了它的开放性，高职院校在一定程度上也是开放型职业大学。因此，高职院校需要以民主、法治、规范为基础，畅通学校教师、学生，企业主管、师傅，社会家长、群众等对于高校治理建言献策的渠道，并积极对照建设性、前瞻性意见建议进行整改公示，增强多元参与高职院校治理的公信力，打破高职院校行政化的刻板映像，提升开放性民主治理的实效性。

（四）加强基础建设，打造多元共治的保障体系

现代高职院校发展面临着更加复杂多变的社会环境，多元共治更加需要内涵建设，加快新理论、新文化和新技术在学校治理中的实践和运用，为多元共治提供软实力保障。第一，打造理论保障体系。多元共治从被动的机械式执行，向主动的自觉治理，是以理论体系的建立与运用所带动的。高职院校应建立多元共治研究机构或开设相关研究课题，突出多元共治内涵研究的理论模型，对其制度、路径、实施、监督、激励等方面进行深入研究，为多元治理参与各方科学定位自身职责、权利和保障等提供理论依据。同时，根据新时代社会主义发展的新要求，结合党的新思想、新路线、新要求，对高职院校共治理论进行创新研究，用新时代、新理论、新方法完善治理制度、指导治理实践。第二，打造文化保障体系。文化是工作生活的精神寄托，是理想信念的深刻表现，更是高职院校的灵魂共识。在高职院校校园文化的引领下，确立具有时代性、前瞻性、导向性的多元治理文化引导，将有力提高实践过程中的认同感和归属感。在治理文化的导引下，可以最大程度动员各方树立共同目标，进入各自角色，从“谁来做”向“我要做”转变，从制度性的强制要求向文化认同的自觉实践转变，进而将治理文化与校园文化、企业文化、课堂文化等紧密结合，使其成为现代高职院校多元共治的强大助力。第三，打造技术保障体系。现代化的多元共治体系，需要现代化的信息技术支撑，多元共治的理论创新、文化创新也需要信息技术加以传播。把“互联网+”、大数据和云计算等技术手段引入多元共治，进一步整合高职院校信息化数据资源，在智慧校园中增加多元共治数据模块，对参与各方的信息进行动态采取、存储、管理和分析，对治理过程中的问题进行动态研判，建设智能型、预见型和高效型多元治理信息系统。将多元共治的核心要素纳入信息系统，降低人为干预治理的环节和条件，促进治理信息公开化、透明化、可控化。精简多元治理工作环节，打破各方参与治理的制度壁垒，提高内外部组织参与多元共治的积极性，逐步形成数据互联、业务清晰、流程便捷、监督规范的信息化治理平台。

参考文献：

[1]南旭光.基于多元共治视角的职业教育治理突破与创新[J].职业技术教育，2016（05）：49-51.

[2]汪长明.建立中国高等职业教育类型特色的思考[J].蘇州市职业大学学报，2021，32（01）：57-63.

[3]南旭光.多元共治：现代职业教育治理创新研究[J].现代教育管理，2017（03）：90-95.

[4]李艳娥，韩娟.科学谋划“十四五”引领高职院校高质量创新发展[J].广州城市职业学院学报，2021，15（01）：1-6.

[5]刘冬冬.教育治理体系现代化：内涵与路径[J].江苏教育，2020（02）：32-34.

[6]陈向阳.高职院校内部治理结构优化的路径选择——基于268所高职院校的调查与分析[J].中国高教研究，2018（11）：96-101.

作者简介：仲淑秋（1982-），女，江苏沐阳人，硕士，助理研究员，研究方向：教育管理、校园文化。

（责任编辑李赫蛮）