“双减”背景下基础教育治理现代化的困境与突围

郝凤

摘   要： “双减”与基础教育治理现代化本是同向同行的关系，但民众对政策的误读和曲解以及政策执行中的异化变相等因素，影响着政策落地和现代化的实现。以问题导向、价值取向、实践路向助推“双减”政策落地，整体推进基础教育治理现代化，需构建三大体系：坚持党对教育事业的全面领导，建立综合评价指标体系;坚持整合和调动各方力量，建设高质量课后服务体系;坚持教育現代化的主题主线，建构现代基础教育治理体系，以使它们保持必要的张力和统一。

关键词： “双减”;教育治理现代化;基础教育;困境;路径

一、基础教育治理现代化的理论阐释

1.何谓基础教育治理现代化？

“治理”一词起初基本等同于“统治”（governance）。“治理的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。”1 治理是一个持续性的过程，是多元主体共同参与公共事务时采用方式的总和。“教育治理”是指“国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程”。2 基础教育治理现代化是指以政府主导的多元治理主体在先进的基础教育治理理念指导下，借助科学的治理手段，使教育理念、内容、方法等逐步提高到现代化发展水平，推动基础教育改革与发展的过程。

2.基础教育治理主体有哪些？

基础教育治理主体是多元的，主要包括政府、学校、社会组织和公众等。首先，政府在多元共治的体制中扮演“元治理”的角色，被视为“平等中的首席”，发挥核心主导作用。它在基础教育治理中的主导作用体现在有效协调多元教育治理主体之间的关系上，制定和改革教育治理体制，包括综合评价指标体系、高质量课后服务体系和现代基础教育治理体系等，从而形成多元有效的中国特色社会主义协同治理的局面。其次，中小学校是基础教育治理活动的重要阵地和载体，中小学的教育治理成效如何直接涉及广大教师、学生和家长的切身利益，基础教育治理的好坏直接影响到学校效能的发挥和教育目的的实现。再次，社会组织是指不以营利为目的，不为政府所属，主要开展公益性社会服务活动的组织。“双减”背景下严禁教育资本化运作，出台相应细则，引导学科类培训机构进行调适和转型，推进“营改非”工作，引导相关机构组织以公益和慈善心态，专注做教育。最后，只有公众积极参与进来，才能更好地表达诉求、促进沟通，才能维护自身利益与公共利益，推动基础教育治理问题的解决，促进基础教育治理更加民主化、科学化。

3.基础教育治理现代化何以必要？

教育是民族振兴和社会进步的基石，基础教育治理现代化事关人民群众的根本利益、人才培养质量及社会主义现代化建设事业。这就要求优先发展基础教育，合理配置基础教育资源，促进基础教育公平发展;全面深化基础教育领域综合改革，完善基础教育体制机制;加强教育治理主体和客体之间的和谐互动，有效提升基础教育治理现代化水平。“双减”政策出台是建设高质量基础教育治理体系的题中之意和价值所在，全面扎实推动“双减”落地落实，是加快基础教育高质量发展的当务之急和首要任务。

二、“双减”背景下基础教育治理现代化面临的困境及原因分析

基础教育治理现代化面临着诸多现实困境，抓政策的落实是教育治理现代化的重中之重。

1.对“双减”政策的误读和曲解

民众对于“双减”政策的误读，其根源主要有三点：一是在于基础教育治理价值取向的偏离。短视的教育价值观念与培养完整的人的教育初衷相悖，只有回归教育初心，才能迈向教育强国之路。二是现有政策针对人口、房价等变化趋势对教育的宏观和长远发展带来的挑战关注度不足。在教育焦虑的氛围中，家庭平均育儿成本指数级增加，高昂的教育成本和高企的房价横亘在中国适龄婚育家庭面前，只有从根源上破解“教育异化”，才能解决教育和人口的大命题。三是文化障碍。“不要让孩子输在起跑线上”的说法深深影响社会现实和人们的观念，一时半会难以缓解。

2.“双减”政策执行中的异化变相

政策执行的过程也是利益较量的过程，从目前政策实行情况来看，部分学校在落实过程中出现了变相应付，忽视改革效果的情况。针对《意见》提出的“保证课后服务时间”1，一些学校为了完成时间任务，忽视课后服务质量和学生实际学习需求。除此以外，线上培训教育极速繁荣伴随着诸多症候：学生视力下降、“小胖墩”等现象层出不穷，与“培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”2 这一目标背道而驰。

究其原因，一方面，教育管理部门强调要加强对于电子产品使用的管控和用途的甄别;另一方面，教学和课后作业布置却很大程度上依赖电子产品。有效化解二者的矛盾，让教育复归育人本质，是基础教育治理迈向现代化的必经之路。为此，《意见》明确指出：线上培训机构不得提供和传播“拍照搜题”等惰化学生思维能力、影响学生独立思考、违背教育教学规律的不良学习方法。3但由于缺乏相应的配套监管机制，资本无序扩张，线上培训屡禁不止。加之一些职能部门不了解一线教师“生存现状”，习惯性地运用行政压力，自上而下地管控，让教师群体在情感上难以接受。面对复杂的利益格局，“一刀切”式的做法不仅可能存在矫枉过正的问题，而且实际治理效果也不会理想。

3.基础教育治理受各种因素羁绊

基础教育治理是一项系统的工程，注定要受到多种因素的羁绊，需系统治理、综合治理。

就教育系统内部而言，基础教育治理现代化涉及治理的主体、客体与手段、政策制定等多因素、多环节。其一，教育治理主体职权范围是影响教育治理水平的重要因素。在基础教育治理实践中，教育管理部门过多地包揽了教育治理事务，既是教育治理的主要责任人，也是防范化解教育领域风险的主要承担者。社会矛盾出现后没有缓冲区，既增加了自身负担，又降低了教育治理的效率，压缩了办学实体、社会组织等发展规划的权限，压缩了他们参与教育治理和提供公共服务的空间。其二，在基础教育治理客体领域，教育权利和机会公平有待进一步提高。教育权利受所在地域、家庭背景、经济状况等因素影响，而且基础教育资源发展不均衡，这也必然导致教学质量参差不齐。其三，在政策和制定执行上，更多时间精力花在被动行动，而非主动预防上，倒逼治理的现象时有发生。

就外部因素而言，基础教育治理现代化水平还受科技发展、政策导向和社会参与程度、区域发展水平等因素制约。其一，目前信息科学技术应用潜力巨大，但仍有很长的路要走。其二，政策导向和社会参与程度也影响基础教育治理现代化的发展水平，“管”与“办”在既保持相对独立性的同时，如何能够有效互动，是基础教育治理实现现代化的一个重要内容。在“评”的环节，具有资质、相对成熟的教育评价第三方组织有待发展，评价结果的科学性和公信力有待验证，专业技术水平有待提升。其三，区域、城乡以及学校间的教育水平差距、教育资源分配的不平衡等问题依旧存在。

三、“双减”背景下基础教育治理现代化的突围路径

“双减”背景下需构建三大体系，强化助推“双减”政策落地和基础教育治理现代化目标的实现，纠正理解偏颇，突出育人导向，奋力向构建高质量教育体系目标迈进。

1.建立综合评价指标体系

新时代加快推进教育治理现代化是党和国家的工作重心之一，也是我国教育改革发展到现阶段的关键问题。地方各级党委和政府要不断更新执政理念，将“双减”工作成效纳入基础教育质量评价和执政绩效评价，建立综合评价指标体系。综合评价指标体系主要侧重对校内校外教育治理效果的评价，其构成要素如下：一是学校教育治理规划，二是学校教育治理结构，三是校内外教育治理技术，四是治理经验是否可复制可推广。

随着现代化进程的加速，教育更加注重个体发展和核心素养的培养，德智体美劳五育并举逐渐替代单一化的教育评价体系。教育治理更加注重评价的“过程性”而非“结果性”。教育管理部门在设计评价指标体系时，应把握新时代教育治理现代化的总体趋势，遵循不同学段教育的基本特征和要求，结合学生成长规律和教书育人规律，选择关键环节，突出核心指标，充分发挥出政策的导向和激励作用。设计过程性评价指标主要遵循以下三大基本原则：一是整体性原则。“双减”政策的落地既要评估现有的教育资源是否符合教育现代化要求，更要引导学校通过长期发展规划制订、教师队伍建设、学校课后课程体系建设、教育共同体的构建等方面形成一整套机制。二是科学性原则。综合评价指标体系的设计要遵循教育评估的客观规律，评价指标需全面、客观、准确地反映评价主体的情况，如学生课后作业和补习时长、网上学习时长，等等。三是可操作性原则。评价指标的制订具有很强的技术性，在具体设计指标时，要关注评价信息采集的可行性、评价指标的可测量等一系列问题，便于评价结果可视化、数量化，同时需充分考虑教师情感劳动、情感负荷等非量化指标，从而使评价结果更具有全面性、可信性。

2.建设高质量课后服务体系

建设高质量课后服务体系，教育管理部门需要做到：第一，在供给内容和方式上，制订课后服务菜单，统筹优化课后育人活动资源供给，不断增加优质教育资源的覆盖面。利用课后服务时间开展体育、美育、劳动教育、科学教育等丰富多彩的活动，扩展高校和社会力量参与中小学校课后课程建设工作，积极推进区域化大中小共同体建设，形成改革和发展的合力。第二，在类型层次和规模上，丰富课后服务的课程供给，开设如红色文化、书法、篆刻、国画、戏曲等課程，陶冶未成年人思想道德情操，展现中国精神，增强文化自信。第三，稳步推进家校社协同育人共同体建设。以课程来推进家庭教育指导，让学校成为智慧家长的驿站，引导家长树立正确的育儿观。

此外，充分发挥教育中介组织“第三种力量”。教育中介组织介于政府业务管理部门、学校和其他社会组织之间，具有非营利性和公益性。教育管理部门通过购买教育中介组织系统化的课后教育服务，从学校课后管理的具体事务中摆脱出来，委托更具有业务能力的第三方机构管理，从而提高管理效率。委托教育中介组织管理学校课后服务，实现了教育服务的多样化，一方面可以充分发挥教育中介组织参与课后教育服务的积极性，培育和扶植教育中介组织的成长和完善;另一方面也为教育管理部门自身的定位转型提供良好的契机，有利于政府部门与社会组织的“共建共治共赢”。更重要的是，厘清政府、社会、学校的新型治理关系，突破体制机制困境，形成合理的治理架构，实现多元社会主体参与和共同治理，助力基础教育治理的现代化。

3.建构现代基础教育治理体系

建构现代基础教育治理体系，合理有序的治理体系必不可少。

首先，政策的科学性与专业性是政策落实的基础和前提。政府部门在把握自身管理权的同时，将办学权还给学校，将评价权还给社会。“双减”背景下，做好基础教育管办评分离工作，还要不断完善信息技术支持，针对线上教学，运用信息技术手段在线数据监测、设立红线区域等，强化过程性监管，为“双减”政策的有效落实提供保障。此外，《意见》中的“弹性上下班制”1 体现了政策张力。“双减”政策引发部分教师的负性情绪，长此以往，容易导致教师处于自我怀疑与自我肯定的不确定状态之中，很容易出现焦虑、易怒、心理失衡等职业倦怠感。对此，“弹性上下班制”既尊重了个体的特殊性，又彰显出了政策的灵活性。在弹性与机动性相得益彰中，实现政策对人的伦理关心。

其次，纵向“大中小一体化”注重各区域发展整体规划，采用区域大中小一体化管理。搭建“科研立交桥”，通过营造环境、择优资助、跟踪培养等方法，加强梯队人才的培养。充分利用各学段完备的教育资源架构，挖掘区域内优势资源和专家教授指导团队，探索各学段既相互衔接又螺旋上升式的创新人才培养路径，逐步形成大中小学教育共同体的多方联动机制，凝练一体化人才培养品牌。横向“大学区”使各区域内各学校在软硬件条件上达到均衡，整合各区校优势资源，推动纵向贯通、横向联合，统筹拓展、师资共享等改革措施。通过教师跨校任教兼课以及联合教研等形式进行轮岗交流，推动优秀青年教师、中小学校长、骨干教师在大学区内合理有序流动，实现教师资源的共享，缩小城乡间、区域间以及校际教育发展的差距。同时，搭建中小学教师继续深造平台，为在职中小学教师攻读博士学位拟定专项实施计划，提升中小学教师理论素养，从而形成总体规模优势。

最后，基础教育治理现代化还需推动顶层设计和基层创新有机结合。顶层设计“建立协同规划机制、健全跨部门统筹协调机制，建立教育发展监测评价机制和督导问责机制”2，统筹推进政府购买服务、补助奖励、派驻公办教师、评估考核等方式，促进基础教育优质均衡发展。从实操层面来说，以“THEIR”模型落实“双减”政策，“T”指时间（Time），“双减”政策的落地需要时间的积累，《意见》指出：学生过重作业负担和校外培训负担、家庭教育支出和家长相应精力负担1年内有效减轻、3年内成效显著，人民群众教育满意度明显提升;1 “H”指人（Human），人是推动教育治理现代化的核心;“E”指环境（Environment），包括学习环境、育人环境等;“I”指执行（Implement），到位的执行让好的制度落地生根;“R”指制度规则（Regulation），教育治理的制度规则“能够为多元主体之共治提供方向和指针，化解在改革过程中一些主体所感到的迷茫、混乱和失落，使多元主体从中获得方向感、认同感和归属感”。2 同时，根据各校、各区域实际情况，积极谋求创新，强化试点先行，推出“双减”落地“一校一策”“一区一案”。各校针对不同受众群体，整合教育资源，同时利用科技手段，不断实现优质教育资源共享，使基础教育更加符合教育的规律，引导教育回归良性发展。