网络空间全球治理的“中国方案”与实践创新

李超民，张 坯

（1.湖南师范大学 道德文化研究中心，湖南 长沙410081；2.郑州商学院 科研处，河南 郑州451200）

随着网络时代的到来，人们开始生活在一个更加相互依赖的世界［1］。 2019年全球网民规模高达41 亿，占世界总人口比约为68%。 网络在促进人类进步与社会发展的同时，也带来日益严重的安全威胁，如网络空间全球治理规则的缺失。 习近平同志在第二届世界互联网大会上提出“构建网络空间命运共同体”的战略构想。 个别欧美国家建立的网络空间治理机制，是欧美发达国家维护其网络空间与国家利益的“工具”，其合法性受到挑战和质疑。 国际社会逐渐认识到建立各方共同认可的网络空间治理模式是网络空间全球治理的关键。 在推进网络空间全球治理变革过程中，中国始终从维护各国人民的共同利益出发，主张建立多边、民主、透明的网络空间全球治理体系。 中国作为网络大国参与网络空间全球治理，贡献中国方案，积极推进实践创新，体现了负责任大国的使命担当，也是体现习近平总书记网络强国战略思想的生动实践。

一、网络空间全球治理的多元模式

网络空间是通过互联网技术催生的虚实结合的空间［2］。 全球治理是在对网络空间治理事务的国际协调与合作等实践过程中形成的整体运作框架与治理模式［3］。 “全球”即明确了网络空间治理机制的适用范围为国际层面。 本文从治理原则、治理行为主体、治理领域、治理平台四个维度分类梳理与比较评析当前网络空间全球治理类型。 网络空间治理发展历程证实了治理行为体由个人参与治理到私营企业参与治理再到国家角色在网络空间治理的回归，治理议题从物理层、逻辑层扩展到应用层、行为层。 治理主体和客体互动的关系影响与制约着网络空间治理的效果。 依据不同的标准会呈现不同的划分结果，主要依据两类标准：一是依据治理对象，将治理领域分为四个层面即物理层、逻辑层、应用层和行为层。 依据不同的治理层面的特性各治理主体形成不同的互动模式从而生成不同的治理模式。 二是依据网络行为主体互动关系，即行为主体的地位，划分不同治理类型。 本文将综合以上两种标准对网络空间全球治理机制进行分类，将网络空间全球治理划分为私营社群主导型治理、主导缺位型治理、政府主导型治理三类，如表1 所示。

表1 网络空间治理类型

（一）私营社群主导型网络空间治理模式

网络空间技术、资源类私营社群主导型治理以多利益攸关方原则为治理原则，主要治理主体是私营企业或掌握互联网技术的个人，主要治理领域或议题包括物理层、逻辑层，具体为设立互联网技术标准、掌握管理基础设施资源、分配域名和IP 地址资源。该治理平台为互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）为代表的I字开头的国际机制平台。 从网络空间治理的历程来看，社群主导的治理机制相比其他类型的治理机制有着更长的治理实践，从互联网诞生之初直到当前都是网络空间治理中最为有效的治理机制之一。 互联网作为人类20 世纪最伟大的发明，其诞生于冷战时代，其雏形是美苏军事竞赛下的产物。 美国国防部建立了互联网的雏形“阿帕网（Arpanet）”,以“连接军方各部门和机构的计算机系统以实现效率最大化”［5］。 在万维网发明以后，它在全球范围的推广和普及带来了互联网技术标准与域名、IP 地址等资源要素的分配问题，谁来管理、怎样管理的问题愈发突出。 美国成立了管理互联网技术与数字域名等资源的机构即互联网号码分配局，由此机构全权负责互联网的技术、资源层面的管理。 早期的互联网技术、资源的管理都是由美国的技术专家和受美国垄断的非营利组织机构负责的，这种由美国全权垄断互联网技术与资源的管理方式受到了越来越多的各国政府、非政府以及市民社会的广泛抨击，在此压力下美国于20 世纪90年代末建立了ICANN。

私营社群主导型治理是依多利益攸关方原则展开的，主张各方平等地参与网络空间治理，排斥政府部门参与，以拥有互联网技术的专家或私营企业为主要治理主体，强调一种自下而上体现西方分权、契约精神的扁平化治理方式。 该治理模式在网络空间治理早期发挥着重要的作用，当前该模式普遍被认为其合法性不足。 同时也因其治理阶段、治理议题的差异，表现出不同治理方式。 一类治理实践是从互联网诞生早期开始延续到现在关于互联网技术领域的治理机制，该治理机制主要依托的平台是以互联网工程任务组（IETF）为代表I 字开头的技术性领域的治理机构，主要集中对全球互联网技术规范的研发与制定，参与其中的治理主体是网络设计者、技术专家及技术研发人员。 该类治理模式遵照利益攸关方主义，维护自由平等、开放共享的互联网精神，基于协商和共识的方式进行决策治理，排斥各种政府官方角色的进入，治理目的旨在解决互联网运行发展中的技术问题以实现技术创新。 另一类治理实践以ICANN（国际域名管理组织）为代表的治理机制。ICANN 是美国政府基于多利益攸关方原则建立起来的非营利性组织，网络空间治理的核心机构，它掌握着网络空间的核心资源，即域名和数字地址等关键资源的分配。 美国政府通过与ICANN 以签订合同的方式对其发布命令，同时ICANN 作为设立在美国境内非营利性的私营组织需要遵守《加州非营利性公益社团法》等美国的相关法律。但在ICANN 的治理下其他政府权威是被排除在外的，或者说除美国以外的政府权威在其治理机制中只是有限度的参与。

ICANN 的参与主体相较前一种治理机制更为广泛，包括个人精英类的技术专家、私营组织、学术界、政府，各利益相关方都可以参与进来，表达自身的诉求。 但实质上ICANN 对政府的权限有很大限制，有决策权的机构是董事会，其委员大多数来自美国，主权国家政府只能通过ICANN 的下设机构政府咨询委员会（GAC）担任咨询职责，GAC 向董事会提出建议，必须先在其内部达成共识，董事会若投出60%的反对票，该建议就失效。 由此可见，美国政府对ICANN 有实质的控制权，其他主权国家政府的参与度有限，这也是中国早期几次退出GAC 的原因之一。 随着斯诺登事件的爆发，各国更加不满美国对全球网络空间关键资源的控制，在此压力下美国加快了ICANN 国际化的改革，形式上脱离了对ICANN 的控制。 但在ICANN 的治理框架下，主权国家政府参与度低，美国以其技术优势依然控制着全球网络空间中的关键资源，其优势地位短时间内难以撼动。

（二）主导缺位型网络空间治理模式

主导缺位型治理模式同样是依多利益攸关方原则展开的，强调政府、私营部门、市民社会等多方参与主体平等地参与网络空间治理，模糊了政府主体的传统主导地位，认为在网络空间治理中各利益相关方有着平等的地位和话语权。 其治理议题集中在网络空间治理的行为层，围绕着全球性的网络空间中的人权、数字鸿沟等问题展开公共政策的制定，在联合国主导下的互联网治理论坛（IGF）、信息社会世界峰会论坛（WSIS）为该治理模式的主要平台。私营社群主导型治理模式，专注于技术标准与数字资源分配议题，但对于数字鸿沟、网络安全等新议题，治理能力捉襟见肘。 同时，私营社群不具备统筹治理复杂多样的议题，其治理也存在合法性不足。 主权国家拥有传统的治理合法性，针对复杂的议题有更强大的治理能力，然而其主导的治理排斥政府权威。 因此，需要新的治理模式来完善其治理机制存在的不足，进一步补充治理议题，更有效地发挥主权国家在网络空间治理中的作用。

鉴于此，2003年国际电信联盟（ITU）召开了信息社会世界峰会（WSIS）,2005年信息社会世界峰会正式提出成立一个互联网治理问题的专业论坛即互联网治理论坛（IGF）。2016—2019年，互联网治理论坛已召开了十四届，是联合国治理框架下具有代表性的网络空间治理机制。 通过研究发现该治理模式并不同于联合国传统的治理框架，也并非联合国框架下的以主权国家政府及政府间组织为主导的多边主义在网络空间全球治理中的简单复制。 网络空间全球治理是一个新兴的治理领域，距达成有效的国际共识仍然有差距，主权国家主导多边机制也很难形成。 以WSIS 和IGF 为代表的主导缺位的治理机制遵循的是“多利益攸关方主义”原则，包括政府、私营部门、公民社会以及技术和学术社群。与ICANN 等技术社群主导的治理机制不同，主导缺位的治理机制强调包括政府在内的利益相关方的平等参与网络空间治理的地位，但同时模糊了主权国家在联合国框架下的传统国际关系中的主导地位，形成了一种在网络空间治理中无主导行为体、各参与主体地位平等的治理机制。 主导缺位型治理机制其治理领域集中于数字鸿沟、互联网的发展、网络安全、互联网中的人权等公共政策领域［6］。 以IGF 为代表的主导缺位的治理机制，旨在成为解决全球性网络空间治理问题，推进网络空间治理机制的变革，为各利益相关方提供对话与合作的交流平台，但实际治理的有效性甚微，无主导的多元化主体使得其代表的利益异质化、碎片化，在面对有关议题需要形成有效的解决方案时很难达成共识。

主导缺位型治理模式在实践中只停留在对话与倡议层面，还未能产生有效的规范和网络空间治理的集体行动，与此同时，越来越多的政府间国际机制在原有的治理框架中纳入了有关网络空间规则的内容，各主权国家政府在网络空间治理中的主导作用越来越强，构建更加公平、合理、有效的全球网络治理体系已成为国际共识。 总之，主导缺位的治理机制，不再将政府权威拒之网络空间治理之外，遵循多利益攸关方原则，政府、私营部门、市民社会等治理主体在其中都享有平等参与地位。 但联合国下属的WSIS 和IGF 在网络空间治理中依然缺乏实质性的作用，难以形成有效的治理方案，难以形成共识性的规范，其原因主要是政府在此治理机制中难以发挥作用，缺乏话语权，依然未能撼动以ICANN 为代表的治理格局。如今越来越多的主权国家开始围绕联合国框架下的双边、多边的传统国际关系平台进行有关网络空间全球性议题的治理的探索。

（三）主权国家主导型网络空间治理模式

主权国家主导型网络空间治理模式，是以多边主义为原则的治理模式。 它倡导由国家政府主导，包括主权国家在内的各政府间及非政府间组织、企业、个人都投身网络空间治理中。 此治理模式突出了政府行为体在各利益相关方中的主导地位，强调在政府主导前提下的多利益相关方的共同参与。 网络空间治理权力的运行方向是自上而下的，政府通过发布相关政令、制定相关政策治理网络空间。 政府主导型治理模式有以下特点：一是以政府为主导的治理机制被赋予足够的合法性。 缺乏治理权威与合法性是其他治理机制被诟病的问题根源，私营社群、个人精英等多元行为体形成的网络空间的治理机制，往往因为其治理主体的权威性不足，缺乏合法性，难以就治理规范形成广泛共识，影响其治理机制作用的有效发挥。 主权国家与其他利益相关方不同，其在国内国际有法律赋予及公民认同的治理权威，以国家为主导形成的国际机制具有广泛的认同与合法性。二是随着治理议题的层次渐进，政府作用不断强化。主权国家政府通过多边与双边的国际组织平台，以合作与共识为原则，针对不同层次的治理议题制定相互认同的治理规范。 在技术领域，各主权国家政府通过联合国专门机构国际电信联盟，对互联网基础设施、互联网数字资源以及技术标准进行治理，采用联合国传统的治理框架，通过各国之间平等对话与协商达成政府间协议。 虽然私营公司、非政府组织、技术专家、学术机构都参与其中，但它们只能参与讨论，只有政府具有最后决策权和投票权。 各主权国家特别是广大发展中国家一直主张对拥有域名和数字地址管理权的ICANN 进行改革，使其隶属于国际电信联盟的管理下，进一步打破美国对互联网关键字资源的垄断。ICANN 在各国广泛的呼吁下进行了改革，美国取消了与ICANN 签订的合同，ICANN 也通过域名地址国家化，给予阿拉伯地区、中国等地区特有的域名，这些都表明ICANN 在朝着国际化方向改革。

“互联网+”已成为国家经济的重要组成部分。 网络空间安全问题越来越成为威胁各国网络空间的突出问题，网络战争、网络恐怖主义、黑客、网络犯罪等都成为网络空间治理的公敌，保卫网络空间安全需要建立广泛的国际合作，联合国、北约、欧盟、上海合作组织等均在各自的机制内就网络安全问题展开了合作与对话。欧盟早在2001年就为打击网络犯罪与全球三十多个国家共同建立了《打击网络犯罪布达佩斯公约》。 美国也在2010年发布的《国家安全战略》中专门用一节的篇幅阐述网络安全问题，强调“网络空间安全威胁是当前国家、公共安全和经济领域中所面临的最为严重的挑战之一”。

网络空间治理发展中的新情况，议题的复杂化、多样化等多因素，使国家角色在网络空间治理中逐渐成为主导。 当前，针对网络治理机制争论不止，多利益攸关方、机制复合体、国家中心主义等主张的不同治理模式愈争愈烈。网络空间全球治理实质上是美国政府不断放权，私营企业或社群组织不断扩权的过程。政府主导的联合国想接管网络空间治理权，势必受到美国为首的网络发达国家和私营社群的极力反对。 因此，形成网络空间全球治理的国际规范与机制困难重重。

二、中国参与网络空间全球治理面临的主要挑战

网络空间全球治理的各种多元模式都有其优势与不足。 在汲取全球各国参与网络空间治理经验的基础上，我国积极参与网络空间治理。 党的十九届四中全会《决定》提出，“建立健全网络综合治理体系，加强和创新互联网内容建设，落实互联网企业信息管理主体责任，全面提高网络治理能力，营造清朗的网络空间”。 我国正在大力提高网络综合治理能力，逐渐形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局，并创新性地提出，尊重网络主权，构建网络空间命运共同体，从全球安全的战略高度构建网络空间治理体系。 随着我国国际地位逐渐提升，我国在全球网络治理的参与度、系统组织、企业社群动员、议题贡献、建构新机制等方面的影响力与话语权都有了很大提升，正在从最初的网络空间治理参与者变身为引领者，逐步走出了一条中国特色治网之道，为网络空间全球治理做出了重要贡献。 然而，真正实现网络空间全球治理却并非易事，西方国家在网络空间治理中具有传统优势，它们仍然处于主导地位，这给包括中国在内的新兴发展中国家参与网络空间治理带来诸多挑战。

（一）我国网络治理目标战略性规划相对滞后

人们对互联网的认识与时俱进，在经历了从技术时空到新媒体的转向之后越来越重视其“亚社会”特征。因此，一国对网络属性的不同定位会导致不同的思维模式并体现为相应不同的治网逻辑［7］。从网络治理参与历程来看，我国对参与主体的组织性不强，对国际网络空间治理机制认识不足，对网络空间的利益诉求表述不明确，这些是我国参与网络空间治理缺乏统一战略规划的主要表现。 网络空间治理多元主体参与特点明显，私营企业、技术专家、学者、政府等都是主要参与主体。 但我国并未对各参与主体进行有效组织，对各主体参与目标、职责都缺乏长期计划。各主体虽然积极参与国际互联网治理，但缺乏统筹协调。对治理认识不足，尤其是对以多利益攸关方为原则的治理机制认识不足。 多利益攸关方更关注开放共享的互联网精神，强调网络治理各主体平等的参与，对政府力量保持着警惕和排斥的态度。 此外，我国政府在国际治理平台上一旦利益诉求表达含糊不清，在追求网络空间利益上缺乏战略性规划，则容易造成国际社会对我国立场的误解。

（二）新兴国家网络治理立场分化难以形成合力

中国作为新兴国家与其他新兴国家在推动网络空间治理制度建设中不断努力，除了推动原有治理机制的改革外，也努力构建以自身为主导的网络空间新型治理机制。 新兴国家不仅要面对西方国家的反对与牵制，也要应对来自新兴国家内部的阵营分化。 新兴国家内部的阵营分化主要表现是在主导治理机制的立场、对现有法律公约的态度与治理观念等方面的分歧。 以中国、俄罗斯和巴西为代表的新兴国家在网络空间治理机制中不断突破西方发达国家的禁锢，努力搭建新的网络空间治理平台。 2014年巴西举办了多利益相关方会议（NETmundial），又称全球互联网治理大会，通过了《全球多利益相关方会议圣保罗声明》，确立了包容性、多利益相关、有效性等互联网治理的原则。 同年12月中国举办了世界互联网大会，为推动全球互联网治理向着多边、民主、透明的方向发展做出了贡献。 “棱镜门”事件以后，“金砖国家”峰会展开了网络空间治理议题的新合作，“数字金砖”在网络基础设施建设、数字经济发展、网络空间安全等领域加强协调与合作［8］。新兴发展中国家通过独创治理机制平台与政府多边治理框架等方式，推进全球互联网治理体系的改革。

新兴国家在参与网络空间治理与制度构建等方面出现了分化，一定程度上限制了新兴国家在网络空间治理机制改革上的凝聚力与影响力。 以中俄为代表的新兴大国在网络空间治理上有相同的立场，主张形成在联合国主导下的多边主义模式，强调网络空间中国家主权的不可侵犯，两国成为阻击美国网络空间霸权的关键力量。 早在2011年，中俄两国就以网络空间信息安全为议题向联合国大会提交了信息安全国际行为准则。2015年在俄罗斯举办的第七届“金砖峰会”通过了《乌法宣言》，指出联合国在网络空间治理中的作用，强调“金砖国家”在网络空间治理中的“多边主义”立场。巴西、印度等新兴国家在网络空间立场上摇摆不定。巴西主导的NETmundial，原本为新兴国家抗衡美国网络空间霸权的新机制和平台，其后来就自由表达、个人隐私、信息许可等网络空间人权问题发布会议声明，强调反对监管、搜集和运用私人数据，并且个人有权浏览、分享、创建和散布互联网信息［9］。 巴西不赞成以联合国为主导的网络空间治理方式。 巴西这些会议声明表明，它已经离开网络主权支持者阵营，其立场已倒向欧美国家，导致发展中国家不满。 印度在网络空间治理的立场上与巴西一样，也逐渐同美国站在同一立场。 印方希望与美方达成网络安全合作，在保护本国企业信息安全方面同美方共享网络安全威胁信息。 2016年两国又签署了“美印网络关系战略框架”协议，重申两国对网络空间多利益攸关方的原则立场。 由此可知，新兴国家在推进网络空间治理合作中，还面临诸多挑战，立场分化无疑挫伤了新兴国家与传统优势强国抗衡的力量。 如何在网络空间治理领域调和新兴国家间的利益冲突，显得尤为重要。

（三）我国社会组织参与网络治理严重乏力

联合国新闻部将“民间组织”解释为“在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的自愿公民组织”。该组织是由相同兴趣的人推动的，有共同的组织目标、合法注册的组织身份，非政府性是其显著的特点。 我国民间组织相较国外有很大不同，大多有政府背景，且基本是在政府相关部门要求的框架内开展工作的。 技术治理占据核心地位决定了网络空间治理主导的参与主体是技术社群及私营企业。 即使是侧重公共政策议题的制定的IGF，真正能发挥主要作用的治理主体依然是私营社群。 我国政府对国际治理机制规律把握不足，在国际治理机制的参与中以政府为主要参与主体，放松了对非政府主体的积极引导，一定程度上影响了我国参与的实际成效。

我国互联网私营企业相比发达国家起步较晚，20 世纪90年代末，新浪、网易、搜狐三大门户网站才开始兴起，进入新世纪我国互联网企业雨后春笋般纷纷建立。2007年《外商投资产业指导目录》指出，禁止外商投资新闻网站、互联网内容等产业。 国外的国际巨头互联网公司无法进驻国内，国内的互联网企业竞争压力甚小。 这些条件虽使我国互联网企业发展繁荣，但造成了我国互联网企业国际化意识不足，在参与国际规则与机制的制定上缺乏参与深度和广度。我国民间组织发展限制较多，政府管束过严，也导致参与性不足。这进一步限制了我国民间组织参与国际事务的主动性与独立性，我国未能形成持续参与的动力。 企业或民间组织参与国际事务需要耗费大量的时间和精力，加上参与国际会议的各种成本，政府缺乏相应的资金支持。

（四）网络空间治理“中国方案”的主导力亟待提升

当前全球网络空间治理最具影响力的治理机制是ICANN 与IGF，中国提出议题的影响力有限，我国政府曾因与它们立场相左先后退出以上机制。为此，2014年中国举办世界互联网大会，旨在积极参与全球网络空间治理机制创设，增益“中国方案”传播力与号召力，搭建创设国际规则的平台和扩大共识。虽然会议规模、与会嘉宾、组织形式等均不亚于ICANN 与IGF，但我们仍然能看到其存在不足。 如大会初创阶段，为吸引更多的人员参与，其议题未涉及具有争议性的核心政治议题，议题重点关注互联网产业发展、“互联网+”应用等经济领域议题。 早期侧重经济议题为大会顺利召开奠定了基础，但随着大会议题的不断发展，想要成为具有国际影响力的网络空间治理机制必须逐步改变偏重传统经济议题这一状况，必须适时引入政治安全等高级议题，更多关注网络空间治理中的核心政治博弈，为新兴国家争取更多的网络空间利益，这样才能推动全球网络空间治理体系的变革。 世界互联网大会倡导的是政府主导的多边模式，政府在会议议程、参与方式、运行程序等方面扮演了主要角色，政府官员比例高，而国际组织代表几乎没有，单一的国家行为体不利于国际秩序的形成。 因此，世界互联网大会应该吸纳更多国际组织代表人员参会，让更多国家、民族、团体、个人等在全球网络空间共享一定的利益和关切，体现“全球性”［10］。

（五）西方国家主导网络核心技术抑制我国网络技术发展

美国和欧洲发达国家仍然占据着网络空间的主导权和控制权［11］。 少数发达国家掌握关键的网络基础设施资源和核心信息通信安全技术，大肆推行网络霸权主义，成为当前网络空间全球治理面临的最大挑战之一。传统的地缘政治博弈正在转变为网络虚拟空间与地缘实体空间相结合战略博弈的“网缘政治”或“数字地缘”［12］。 美国等西方国家掌握着全球领先的互联网核心技术，拥有全球互联网关键资源的实际管理权，凭借长期领先的技术优势，盘踞全球网络空间霸主地位。如其实际控制的ICANN 决定全球互联网的域名和IP 地址的分配。 全球有13 个IPV4 根域名服务器，美国拥有包括主根服务器在内的10 个根服务器，美国可以通过关闭根服务打击任何一个国家。

习近平同志曾强调，“建设网络强国，要有自己的技术，要有过硬的技术”。国家对自主创新互联网核心技术发展的重视程度可见一斑。近年来，我国互联网技术有所突破，在根域名服务器领域，我国主导并联合国际互联网WIDE 机构实施了“雪人计划”，在兼容传统的IPV4 根服务器的基础上于2016年在全球16 个国家完成25 台IPV6 根服务器架设，事实上形成了13 台IPV4 根加25 台IPV6 根的新格局。 中国境内部署了1台IPV6 主根服务器和3 台辅助根服务器，为建立多边、民主、透明的全球互联网治理体系打下了坚实基础。在核心技术领域，以中国华为所代表的通信科技企业，在通信标准制定、芯片技术研发等方面有了重大突破，尤其是在5G 通信标准的研发上，中国华为和中兴等中国企业掌握着5G 技术专利的50% 以上，美国占全球5G 专利的10%。这也是2019年中美贸易战后美国举国之力打压华为的原因。5G 是一场新的科技革命，通过其技术可以实现万物互联，与人工智能技术结合将创造无限的可能。 美国能否在5G 技术上占领高地，关乎其网络霸权体系的存灭［13］。

以美国为首的发达国家一直鼓吹“网络自由”的多利益攸关方原则，阻碍主权国家介入网络空间治理，直到2013年“棱镜门”事件使美国失去了站在网络空间治理的道德制高点指责别国干涉网络空间治理的砝码，成为网络空间全球治理的转折点，非均衡的主权国家博弈在网络空间治理中开始回归。2019年5月，美国宣布国家进入紧急状态，将以华为为代表的中国企业列入“实体名单”，要求美国电信运营商不得使用对国家安全构成风险的通信设备。华为被美国列入实体名单后，其移动终端消费者业务严重受限。 美国零部件供应厂商停止对华为PC、手机等终端设备的零部件供应，微软、谷歌对华为停止授权终端操作系统使用，想以此技术霸权制裁华为，封锁其5G 技术的研发。可见，2019年中美贸易战的实质已成为中美科技之战，美国依然以其技术霸权打压别国技术发展，不容自己的霸权地位受到威胁。 网络空间治理的战略意义凸显，以互联网核心技术为主的科技之战成为大国博弈的主要内容。

三、构建网络空间全球治理的“中国方案”

网络空间的有效治理必须建立全球合作。 党的十八大以来，以习近平为核心的党中央领导集体，从互联网与人类社会发展、互联网时代中国和世界各国前途命运的高度，发表了一系列重要论述，系统回答了“为什么进行网络空间治理”“网络空间怎样治理”等基本问题，创造性地提出“网络空间命运共同体”“网络主权”等重要理论构想，为实现互联互通、共享共治的全球网络空间治理贡献了中国方案。

（一）倡导构建网络空间命运共同体

2015年习近平同志在第二届世界互联网大会上正式提出“网络空间命运共同体”这一思想。 主要包括：加快全球网络基础设施建设，促进互联互通；打造网上文化交流共享平台，促进交流互鉴；推动网络经济创新发展，促进共同繁荣；保障网络安全，促进有序发展；构建互联网治理体系，促进公平正义。这一重要论述是对当前复杂国际关系中“均势”与“霸权”两种国际秩序的超越。其中既包含了中国特色的价值意蕴，又顺应了全球网络治理的现实需求。 “构建网络空间命运共同体”的中国智慧、中国方案，以全新的理念展示在世界各国面前。 网络空间命运共同体不是虚渺的目标，而是顺应互联网发展规律，适时提出的具有丰富内涵的科学理论。2017年3月1日，中国政府正式推出《网络空间国际合作战略》（以下简称《战略》），首次向国际社会阐释了中国参与国际网络空间合作的原则、目标和计划。2018年习近平同志向第五届世界互联网大会致贺信，就进一步推进全球互联网发展与治理发表重要主张：“各国应该深化务实合作，以共进为动力、以共赢为目标，走出一条互信共治之路，让网络空间命运共同体更具生机活力。 ”这充分强调了各国的深化合作，强调共进、共赢、共知，将网络空间治理推进到一个新的阶段，促进了多边、多方参与，使全球互联网治理体系更加公正合理，更加平衡地反映大多数国家意愿和利益发展。

在具体延伸到网络空间问题的解决时，“人类命运共同体”就转变成了“网络空间命运共同体”［14］。 现实空间形成的人类命运共同体决定了其在网络空间深化与发展必然，网络空间的形成使得国际社会关系结构“互嵌”，也进一步促进人类命运共同体的形成与发展。网络空间的实体关系是现实世界的关系在网络空间中的反映。中国提出的网络空间命运共同体在国内国际被认为是一种价值哲学，抑或是一种外交战略。网络空间命运共同体是不可逆的网络化时代的必然方向。 全球化、信息化等客观历史发展进程为整个世界提供了互联互通的基本条件。传输控制协议/因特网互联协议（TCP/IP 协议）决定了网络空间具有开放、共享的特征，决定了网络的去中心化建构模式。 互联网结构决定了任何一个节点都可能成为整个网络安全防护的弱点加速了人类风险社会的到来，网络空间命运共同体是应对人类共同风险的必然选择。

网络空间命运共同体从全球与人类的高度给出解决人类社会面临新问题的治理方案，是寻求人类共同利益和共同价值、体现合作共赢的新理念，是打破西方国家零和、冷战对立思维，倡导相互依赖的世界观与全球观。 然而，在互联互通的网络空间中，当一个国家对其境内网络空间行使主权权利时，可能要面对他国的主权和利益，尤其是在各国参与网络空间全球治理时，面对权力与价值观的深度差异，在当前无政府状态下的网络空间全球治理中，各国都自觉追求本国利益的最大化，凡此种种因素都在导致网络主权冲突加剧。 我国先后在一系列文件中强调尊重国家主权的坚定立场，充分体现了努力推动构建网络空间命运共同体，更好造福全人类的思想，其世界意义也将更加深远。

（二）“逆全球化”国际新环境下增强多边协商提升网络空间治理效果

当前，西方国家正在全球范围掀起一场“逆全球化”浪潮，严重冲击了全球治理体系和多边机制，全球出现了较为严重“治理赤字”问题。 “逆全球化”思潮集中反映了西方发达国家在制度建设、治理模式与能力方面的严重不足，特别是任意践踏国际规则、发动各种贸易战、肆意推行“普世价值”，充分暴露了西方霸权主义追逐“本国利益至上”“唯我独尊、蛮横专断”的真正面目。 在“逆全球化”过程中，西方发达国家主导全球治理的意愿也呈现出积极性弱化的趋势，如退出多边合作机制与全球规则体系，不愿为国际社会提供公共物品，这严重影响了其在全球治理中的主导权与话语权。 因而，国际社会对西方国家继续主导全球治理缺乏信心，迫切需要寻找新的有效治理模式，呼唤新的有能力、肯当担的大国承担起引领全球治理的重任，这就为中国治理理念的传播提供了新的历史机遇。

特别是在当前网络空间治理中，中国为应对网络空间治理中的问题与挑战，敢于直面“逆全球化”浪潮，并逆流而上，明确反对单边主义和国家本位主义，率先提出推进全球互联网治理体系变革的“四项原则”，包括“尊重网络主权、维护和平安全、促进开放合作和建构良好秩序”及共同构建和平、安全、开放、合作的网络空间，建立多边、民主、透明的全球互联网治理体系。 中国提出的构建网络命运共同体等治理理念与方法，充分展现了中国在全球网络空间治理中的大国担当与中国智慧，进一步提升了中国在全球网络空间治理中的话语权，也得到了国际社会的普遍尊重与信任。

现代社会治理的本质特征是共治［15］。 网络空间治理存在着不同行为主体博弈，政府与其他非政府行为主体的矛盾凸显。 网络空间治理中要求主权国家介入，并非由政府行为体垄断了网络空间的权力，应在遵循网络空间的发展规律即网络空间的“多中心”“扁平化”的分权结构、尊重各网络空间行为体基本权利的前提下，政府将治理权力通过分权、赋权的方式交给多元的治理主体。 主权国家发挥着一种统筹与协调多元行为体的作用。 通过主权国家介入网络空间对治理权力进行分配与协调，多元治理主体在网络空间治机制中能获得“基于授权的合法性”，可有效解决非政府主体在网络空间治理中合法性与权威性不足的问题。中国参与治理是中国实现从网络大国向网络强国转型的过程。 中国倡导树立尊重网络主权，并非割裂网络空间，阻碍其开放与自由，而是在维护网络互联互通与治理机制有效运行的基础上，确保网络空间普遍接入与稳定有序。

基于网络空间全球公域论主张，倡导政府、私营企业和民间团体为自身的利益平等参与、各自发挥作用。坚持“独立平等”的网络主权原则，各主权国家在网络空间治理中享有平等与独立的权利，各国在尊重国家主权独立的前提下，平等参与国际网络空间治理事务。 中国主要通过采取政府间双边与多边的对话机制共建互联网全球治理机制。 中国同俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦联合制定并向第66 届联大提交《信息安全国际行为准则》，以求各国对网络空间行为规范准则达成共识，强调在联合国框架下尊重各国在网络信息安全中的责任与权利，倡导构建多边、透明和民主的全球互联网管理体制。 2013年中美成立了“网络安全工作组”。 2015年中美两国达成“打击网络犯罪及相关事项高级别联合对话机制”，2017年该机制升级为“中美执法及网络安全对话机制”。 中国与俄罗斯建立了互不进行黑客攻击的国际信息安全合作协议，与英国、韩国分别建立了互联网圆桌会议对话机制平台。

此外，中国在其他传统的政府多边治理框架下将网络空间治理作为区域的、国际的议题纳入讨论议程。如在推动上海合作组织、G20、G7、“金砖国家”峰会以及“一带一路”等以政府为主导的多边治理平台下关于网络空间治理议题的探讨。 自2014年起至2019年，中国已连续成功举办了六届世界互联网大会（WIC），世界互联网大会是由中国主导的为网络空间全球治理搭建创设治理规范的平台, 也是中国积极参与全球网络空间治理机制创设的理性选择。 世界互联网大会从其参会主体、会议规模、会议形式、会议议程与成果来看，其影响力可与美国主导的ICANN 和联合国下属的ICF 比肩。我国举办的世界互联网大会以及各类国际性网络安全会议都是中国为全球网络空间治理提供的具有公共物品属性的治理平台，其早已成为各治理行为体之间扩大共识、加强交流与合作的重要起点，是中国有效推动全球网络空间治理的生动实践。 我国采取了一系列有效举措，积极加强同国际社会的广泛合作，尤其是通过帮助网络发展中国家提高其信息产品的安全性以及帮助其完善互联网基础设施建设，切实减少数字鸿沟，降低与发达国家的差距，提高其预防网络风险的治理能力。 如中国致力于为“金砖国家”巴西、南非、印度等国提供通信基础设施建设，提升其抵御网络风险的能力。 由此充分展现出中国在抗击“逆全球化”浪潮的过程中，为全球网络安全治理所作出的突出贡献。

（三）尊重网络主权促进网络空间治理法治化

网络主权是国家主权在网络空间的自然延伸［16］，主权国家管理本国网络空间的一切事务，享有相应权利与承担相应义务。缺乏公平正义的治理机制难以达成普遍的认同与治理权威。以公平正义的原则坚持多边参与、多方治理，以此建立起的治理规则才能得到发展中国家的普遍认同。 国际网络空间治理应该以“政府主导、多边参与、民主决策和透明有效”的基本原则为指导推动全球网络治理走向平衡，以国际条约的形式明确国家网络主权的权利和责任［17］。 网络主权由平等权、独立权、自卫权和管辖权等组成，国际社会已就管辖权与自卫权达成基本共识，尊重一国在管理其国内网络空间事务及防止其网络空间受到破坏方面所采取一系列措施。尊重网络主权是我国网络空间治理的一贯立场。我国一直倡导建立在平等的主权国家基础上的网络空间治理格局，反对网络霸权，构建“我中有你，你中有我”的网络空间命运共同体蕴含着平等、独立的网络主权价值。 网络空间命运共同体强调各主权国家平等参与网络空间治理，不因主权国家大小、地位高低、发展快慢而在国际网络空间治理中拥有不同的权利，其不再以全球权力中心转移为关注点，而是真正关注与各国命运攸关的根本性问题。中国给出的方案规划了所有国家的角色，即国家不分大小、强弱、贫富一律平等。中国秉持共商共建共享的全球治理观，倡导国际关系民主化。

尊重网络主权是网络空间全球治理法治构建的逻辑前提。 由于网络空间全球治理存在诸多不足，中国提出以尊重网络主权为前提的网络空间全球治理的法治方案。 网络空间立法权主要体现为分配网络空间规制权，即以国际法的方式来确认网络空间治理的权力架构和顶层设计［18］。2011年9月中国、俄罗斯等国共同起草了《信息安全国际行为准则》［19］。作为首份正式的网络空间国际规则，强调各国有责任和权利保护本国信息和网络空间及关键信息和网络基础设施免受威胁，主张建立多边、透明和民主的全球网络治理机制，这是发展中国家对变革网络空间治理规则的有益尝试。 网络空间主权成为我国总体国家安全观和主权观的重要内容，并写入了2015年7月实施的《中华人民共和国国家安全法》。以中、俄为代表的发展中国家在坚持以现有主权国家为主导建立的国际法体系的基础上，在网络空间适用上加强新规则的建立。2016年中俄发表《关于协作推进信息网络空间发展的联合声明》确认了网络空间国家主权的概念。 鉴于网络空间的重要性，2016年国家网信办发布了《国家网络空间安全战略》，这是中国颁布的第一个有关网络空间安全的国家级战略，捍卫了我国网络主权，阐明了中国关于网络空间发展和安全的重大立场。习近平同志在世界互联网大会上提出全球互联网治理的四项基本原则，将“尊重网络主权”作为四项原则的核心，作为中国处理网络空间事务的重要基本原则。此外，对于国内网络治理，我国先后颁布了《中华人民共和国网络安全法》《互联网信息服务管理办法》等一系列网络法规。 2020年2月，“新冠肺炎”大范围的流行给我国人民生命财产带来了巨大损失，疫情期间网络谣言四起。 3月1日，国家互联网信息办公室颁布实施了《网络信息内容生态治理规定》，无疑是对网络谣言的有力打击，为中国人民战胜疫情打下了坚实的信息安全基础。

（四）加快网络产业发展提升网络企业的治理能力

高速发展的网络产业是网络安全的重要基础，也是提升网络企业网络治理能力的前提条件。尤其是网络安全产业的发展，更是网络空间治理能力的重要体现。当前，国际网络空间的竞争博弈日趋激烈，网络安全产业发展是否稳定已经成为衡量国家网络治理效能与综合实力的重要标准。 同时，“互联网+”融合创新的新业态的推广使得各关键行业与系统对网络安全保障的需求不断增加，网络产业与安全体系建设已成为提升网络治理效能的关键基础保障。 美国作为全球领先的网络强国，政府在网络产业发展、国家网络安全政策和战略制定方面都体现出很强的前瞻性和执行力。 我国以华为、阿里、百度为代表的互联网企业在物联网、云数据、无人驾驶等方面处于领先地位。 门户网站、邮件、论坛、即时通信，愈加深刻与公民生活融合，其功能扩展到视频、社交、在线支付、搜索等领域，实现了强大的市场效应。在卫星导航系统方面，我国北斗导航系统已经投入商用，特别是在移动互联网终端，北斗全球卫星导航系统也即将全面建成和商用。

在以多利益攸关方原则为治理原则的网络空间全球治理中，私营社群主体（网络企业）的技术治理占有主要话语权。我国网络企业虽然发展迅猛，然而，在国际社会中仍然缺乏市场竞争力，与谷歌、微软、苹果等具有世界影响力的互联网科技跨国公司相比仍然有很大差距。国外的网络游戏、网络影视、网络动漫、网络文学等网络文化产品压缩着国内网络文化产业的盈利空间［20］。我国要建设网络强国，就必须继续深耕与培育具有关键核心技术的互联网企业，这也是提升我国参与以多利益攸关方原则为治理原则的网络空间治理话语权的必然要求与有效途径。 因此，我国互联网科技企业必须树立较强的国际竞争意识。 我国应积极竞选ICANN、IGF 等治理机制平台的委员，表达中国互联网企业与中国人民的利益与呼声。 要积极增加互联网产业以及网络安全产业的投资比率。要以《网络安全法》以及各类网络法规的出台实施为契机，制定推动政策落实的具体方案，如在“互联网+”、智能制造、智慧城市的建设中，明确网络安全投资占项目建设投资的最低比例，要求工程验收前需由专业机构对网络与系统安全进行评估，切实增强网络安全保障能力。 在对外互联网产业方面，要引导非国有资本进入互联网领域，保证国有资本的绝对控制地位。 我国应积极保持好互联网企业的自主与活力，平衡好政府、国际组织、互联网企业、公民社会在面对不同利益体时的治理权［21］。 我国政府要通过向互联网企业等私营社群让渡、转移管理权，增加此领域监管的合法性，提高治理效率。 再者，要积极强化中央财政资金引导，加快构建完整的资本市场融资体系，加大向网络安全产业投资，集中力量支持网络核心关键技术攻关、产业链构建、重大应用示范建设。加快推进安全技术进步和企业孵化速度，促进创新成果产业化。 着力将网络安全产业纳入国家政策性基金支持范围；将税收优惠政策更多倾向于网络企业，尤其是网络安全产品生产类企业。 此外，在一般的商用生活领域，我国政府不要过多干预私营社群（网络企业）的活动，保持私营社群的主动性与活力。 由此，提升我国互联网企业以及社会组织在网络空间全球治理中的影响力与话语权。

（五）自主创新互联网核心技术提升网络治理话语权

习近平同志指出：“没有网络安全就没有国家安全，没有信息化就没有现代化。 ”旨在强调建设网络强国在中国国家战略中所处的关键地位。 中国正在由网络大国向现代化网络强国转变，在推进网络空间全球治理体系变革中作出了巨大贡献。网络空间全球治理博弈是以网络信息技术为核心的科技竞争。习近平同志在全国网络安全和信息化工作会议上指出，要敏锐地抓住信息化发展的历史机遇，坚持走自主创新的中国道路，推进国家网络强国建设。 同时，他还强调核心技术是国之重器，必须加速信息领域核心技术的突破，发展核心技术必须自力更生、艰苦奋斗走自主创新之路。

核心科技是国之重器，必须坚持科技自主创新发展。 中美贸易摩擦下的华为事件、中兴事件，再次为中国科技发展敲响了警钟：关键核心技术受制于他人，必将任人宰割。 美国发起对华贸易战的实质折射出美国集中打压中国经济与科技崛起的事实，也反映出了科学技术与国家话语权在国际贸易之中的重要性。 从国家安全的层面而言，网络话语权是一个国家在网络空间中享有的自由表达的权利，它能在一定程度上对国际网络规则的制订、国际网络治理体系的建立和国家文化的传播产生影响。 欧美等西方发达国家掌控着网络空间的主导权，在网络空间强势推广其国家意志、价值观和意识形态，使自身利益最大化。 我国要从根本上改变网络核心关键技术受制于人的局面，就要深化国际合作交流，参与国际规则制订，共建国际网络新秩序。

一个国家必须拥有关键核心技术，因为这关乎国家安全。 这个道理再次印证西方世界鼓吹的“科学无国界”是一个假命题，科学技术在被选择用来为谁服务时便具有意识形态［22］。 加强我国在网络通信技术上的自主创新，是建设网络强国与获得网络空间全球治理更多话语权的保障。 在国际层面，中国继续参与互联网传统技术领域治理，为全球互联网技术和标准的发展贡献了更多力量，发挥了更大的影响力，也提高了中国互联网产业国际话语权。 如中国互联网信息中心（CNNIC）在IETF 提交多份互联网技术标准草案。 中国参与ICANN 大会、联合国电信联盟主导下的信息社会世界峰会（WSIS）和国际互联网治理论坛（IGF），包括筹备委员会、亚洲区域会议、日内瓦峰会。 以华为、中兴为代表的通信设备制造商以及以中国电信为代表的中国电信运营商，重视技术标准的制定与技术研发。 未来我国应加强信息科技领域研究，占领第五代通信技术的制高点，赢得网络空间全球治理主动权。 与此同时，我国还要大力推动中华优秀传统文化和中国价值观在世界的传播，增强世界对中国的了解、认识与认同，提升我国在国际网络文化传播中的话语权。 例如，我国完全有必要在网络空间中对中国道路、中国模式、中国制度和中国经验进行大力宣传，并系统诠释其背后所蕴含的价值观，对于“和平崛起”“人类命运共同体”等重大理论问题进行提炼，着力打破西方国家的网络话语垄断，及时发出中国声音。

总而言之，网络空间全球治理是各国、各社会组织等多元主体间的对话、协商和共同行动，构建制度化合作机制，是未来全球通向网络空间善治的理想愿景。 全球网络空间治理“中国方案”既是我国对世界形势的科学研判，也是我国始终坚持“求同存异、休戚与共、平等尊重”网络治理原则的鲜明写照，更是中国承担国际责任的客观见证。 我国始终坚持网络主权原则，并将其贯穿于推进网络空间全球治理改革的全过程，强调政府在网络空间治理中的主导作用与地位，不断地寻求新的治理模式，为全球构建和平、安全、开放、包容、合作的网络空间，积极引领网络科技朝着增进全球福祉的目标前进，不断彰显中国在全球网络空间治理的主动性和权威性。