基层政府数字治理的运作逻辑、现实困境与优化策略——基于“农事通”“社区通”“龙游通”数字治理平台的考察

沈费伟，叶温馨

（杭州师范大学 公共管理学院，浙江 杭州311121）

一、问题提出与研究述评

按照宪法和地方组织法的规定，我国基层政府在农村是指乡、民族乡、镇一级，在城市也包括街道办事处。学术界有学者也将基层政府的概念内涵扩展至县区级政府［1］。本研究则从广义层面来理解基层政府的内涵，认为基层政府作为国家政权一体化建设中的重要组成部分，既包括县区级及下属的乡镇政府，也包括城镇街道办事处，在中国政府组织体系中占据着“承上启下”“上传下达”的重要战略位置。当前学术界关于基层政府治理研究主要集中于城乡一体化建设、基层民主推进、基层政府治理所面临的传统困境等方面，而有关基层政府数字治理的研究相对较少。 从实践层面来看，当前我国数字治理应用主要集中于地市级以上城市，基层数字治理发展严重不足，存在着基层数字鸿沟加大农村治理成本、村民无序参与治理引发社会纠纷等现实困境。 由此可见，加强基层政府数字治理不仅是信息时代对公共管理体系与时俱进的必然要求，而且也是当代政府对公共管理价值理念的理性回应。

数字治理是当代主流治理理论之一，是数字化技术与治理理论的融合，它在新公共管理理论出现治理困境以及信息时代来临的背景下应运而生。 该理论最早在曼纽尔·卡斯特的《信息时代三部曲》一书中初见雏形，并由英国学者帕却克·邓利维在其著作《数字时代的治理》中首次系统阐述［2］。 邓利维总结了数字治理产生的时代背景、理论内容及治理优势，认为数字治理是马克斯·韦伯官僚制中“社会—技术”系统在信息化时代的发展与超越，提出数字治理具有重新整合、重塑整体、数字化过程的三重内涵，强调数字时代的治理是包括组织、政治、文化变革在内的“一个社会整体上的数字时代的运动”［3］。 在此基础上，简·芳汀在《构建虚拟政府》中发展了技术执行框架，强化了制度体系和组织基础内容在数字治理中的重要性，由此数字治理理论趋于完善。国内自21 世纪初期引入数字治理理论，主要经历了理论引入、理论研究、理论应用及发展三个阶段，其研究主题可以总结为以下三方面内容：第一，数字治理理论的系统梳理。 学者们依据时间脉络对不同阶段数字治理理论研究的核心内容进行划分，并总结了数字治理在治理逻辑、政府角色、治理责任、组织冲突等方面的争论［4］。 第二，数字政府体系及形态的研究。 学者们认为数字治理是促进国家治理体系和治理能力现代化的有效发展路径，提出从“技术能力、规范能力、组织能力”三方面促进治理能力提升［5］。 第三，数字治理实践中政府治理结构变革与重塑的研究。 学者们指出大数据技术和计算模拟技术对政府传统组织结构形成挑战，同时计算在政府中的运用提高了信息处理、政策制定的效率与精确度，并提出“算法政治学”回应技术存在的伦理挑战［6］。

基层政府数字治理是数字治理理论与基层政府治理实践相结合的产物。 在理论上，基层政府数字治理与数字治理一脉相承，是数字治理在基层政府治理领域的重要体现；在实践上，基层政府数字治理则需要借助数字治理优势更好地解决基层政府面临的社会矛盾复杂多样、公众素质良莠不齐、制度操作弹性大等治理难题。 综合考虑，基层政府数字治理的内涵可从以下三个层面理解：第一，在理论内涵层面，基层政府数字治理是基层政府运用大数据、互联网、区块链、信息通信技术等数字化工具辅助履行职能、提供服务的基层治理方式的技术化过程，也是包含着治理组织重整、制度体系跟进、行政方式与流程优化等在内的治理技术化过程［7］。第二，在治理实践层面，基层政府数字治理作为一种先进治理模式，注重数字治理理念与基层政府治理实践的有效结合，通过提升公众数字素养、健全数字治理制度体系、调整政府数字治理结构推动数字治理在智慧城市［8］、社会治理［9］、社区街道［10］、乡村振兴［11］、精准扶贫［12］等领域深度延伸。 第三，在价值取向方面，基层政府数字治理不仅内含着效率的工具性价值，也包含着民主、公众参与互动等现代化治理取向，推动治理实践的发展。 现阶段，我国基层政府数字治理实践发展与理论研究仍处于探索阶段，在数字化技术呈现、数字治理理念贯彻、数字治理实践发展、数字治理经验总结与推广方面都十分薄弱。 因此，本研究结合数字治理理论发展趋势，对基层政府数字治理的实践内容、运作逻辑、治理困境及优化策略进行全面阐述，尝试提出基层政府数字治理的总框架，以期指导基层政府数字治理可持续发展。

二、基层政府数字治理的兴起原因

社会发展的每一个阶段都面临着不同的矛盾，常常是这些矛盾依赖现有的制度无法顺利解决，从而带来政府治理范式的变化。 正如托马斯·库恩在《科学革命的结构》中所说：“那种能导致危机的机能失灵的感觉都是造成革命的先决条件。 ”［13］在大数据时代，互联网、数据库、区块链等新兴技术成为政府治理发展中的最大变量，基层政府数字治理作为以数字化技术助力基层服务创新的新型治理模式，是社会预期关注的需要、政务服务响应的要求、扩大公众参与的现实以及社会监督互动的追求。

（一）社会预期关注的需要

社会对基层政府治理的预期关注实质上体现了日益复杂的基层公共事务治理现实对基层政府治理能力、治理手段的要求。 面对大数据时代下社会信息多源传播、信息经济快速发展等现状，运用信息技术提供公共服务、增强治理能力是基层政府应对治理问题的必然趋势。 一方面，诸多发达国家在基层政府数字治理的实践上已取得显著成果，通过摆脱僵化行政传统加快基层政府数字治理实践步伐、提高基层政府数字治理效果是中国政府跟上甚至引领大数据时代政府治理变革浪潮的关键；另一方面，国内阿里巴巴、腾讯、百度等互联网巨头打造了数字时代的人民生活、生产的“高速公路”，不仅为国内基层政府数字治理奠定了良好的基础，也倒逼基层政府转型治理模式、提高治理能力，进行数字化、整体化政务服务改革，从而在整体上提升人们经济、政治活动的便利和高效程度，最终获得了社会预期的关注。

（二）政务服务响应的要求

基层政府数字治理的产生是政府政务服务提质升级的必然要求。 目前，全国绝大多数基层政府均建立了政务服务网站以提高服务效率，浙江省、吉林省、安徽省等省市的基层政府更是打造了“浙里办”“吉事办”“皖事通”等移动端，便利民众办理各项行政事务，打破了公民群众与基层政府之间的时空界限。 一方面，基层政府在数字治理的推进中深度延伸政务服务触角，填补基层政府与公民群众之间“最后”也是“最难”的“一公里”距离，其职能包括培训人们数字素养、明确制度体系，还包括建立民众对数字治理模式的信任，助力打破民众与政府长久以来的沟通壁垒。 另一方面，基层政府延续上级政府传达的数字治理模式，在基层精细执行信息录入、知识普及、基础工作，创新基层政府的数字治理方式，打造各级政府高效、连贯的“一盘棋”数字治理框架，真正提升政府服务响应的速度与效度。

（三）扩大公民参与的现实

扩大公民参与是对公民主人翁意识的积极回应，也是基层政府服务理念提升的必然要求。 互联网技术的发展扩大了人们的视野，为基层公民意识的觉醒和培育提供了技术支持。 现实中公民仅借助一个智能终端就可以了解世界上发生的几乎任何事情，这刺激了公众更加密切地关注公共事务，从而打破了公民与政府之间沟通的局限。公民在线上平台就可以直接表达个人意志，这颠覆了传统国家决策中的“代表式”模式。与此同时，基层政府数字治理强调了公民所拥有的民主权利，有效激发了公民参与社会管理的热情，更好地实现了广大公民利益表达、项目决策、行政监督等权利。 而促使社会公众广泛参与社会治理活动和公共产品供给，亦是基层政府社会性这一公共管理内涵的要求［14］。 简言之，基层政府通过建立高效信息平台，畅通公民决策参与渠道、构建信息表达规范，对于推动政府治理理念从“为民服务”到“与民服务”、治理技术从“政府本位”到“以人为本”发展具有显著的实践意义。

（四）社会监督互动的追求

传统行政组织的条块分割局面加深了政府与社会之间的鸿沟。 在“条条”中，下级政府受制于上级政府的压力，很少将社会监督信息上传至上级；在“块块”中，基层政府部门则通常由于职能界限而拒绝向其他部门提供社会监督信息［15］。缺少社会监督的基层政府数字治理会陷入“权力镜面效应”的陷阱，专断专行。正如彭亚平所说，“政府通过技术之眼观察到的社会可能是自己的影子”［16］。 而数字化技术则打破了传统基层政府在社会监督领域的无效局面。 通过基层政府的网上政务平台，政府将政务信息进行合理有序的公开，有利于政府公务的公开透明，更好树立政府的公信力。 因此，进一步保障公民在政务平台上发言，进而更为直接有效地参与政策议程，向基层政府展现利益诉求，加强基层政府与公民群体的沟通互动，这已成为基层政府数字治理的价值追求。

三、基层政府数字治理的实践内容与运作逻辑

（一）基层政府数字治理的实践内容

当前，基层政府数字治理实践主要以“治理平台+制度规范”的形式呈现。 为更好地理解基层政府数字治理的形态，本研究选择以行政村为治理单位的福建省厦门市“农事通”、以城市社区为治理单位的上海市宝山区“社区通”和覆盖行政村与城市社区的浙江省衢州市“龙游通”为对象，研究覆盖不同类型的基层治理单元的数字治理实践内容。

第一，福建省厦门市“农事通”。 “农事通”是以传递农业信息、降低农民信息共享成本为目的的农业专门化数字治理平台。 由于农村中的村民大多从事农业活动，且普遍面临农事信息滞后、信息质量参差不齐等难题，福建省厦门市基层政府以服务村民为出发点，联合企业建立了村域范围内的信息传递与共享平台。 该平台的运作机理呈现出“数据存储”和“信息传输”两条逻辑线条，并且联结了企业、村委会主任、村民多个治理主体。 在“数据存储”线上，村民将自己的手机号码、邮箱等信息输入企业搭建的平台，由村委会主任在平台中根据村民所需信息类别对村民进行“专业化”分组，以保证对信息具有同类需求的村民能同时收到同质信息。 在“信息传输”线上，首先由企业对近期农事信息进行初步选择，统一发送给村委会主任，而后村委会主任对信息进行类别划分和质量筛选，根据村民的“专业化”分组将信息通过“一码群发”的方式发送给相关组别的村民。 随着平台的成熟和基层数字治理实践的开展，目前福建省厦门市基层政府将该平台逐渐与村内行政架构融合，在平台内衍生出包括全体农民、党员及专业养殖农户等在内的不同群组，使其真正为农村基层实现数字化有效治理发挥效用。

第二，上海市宝山区“社区通”。“社区通”是党建引领、居委会主导的自治共治智能服务平台。目前上海市宝山区已将全区557 个居委会和行政村全部纳入服务范围。 由于城市社区中居民异质性较强，在社区治理方面必然存在时间和空间上的不一致、难配合的问题，给社区自治带来难题。 “社区通”成为创新社区治理模式以适应大数据时代下社区治理需求的治理产品，其运作逻辑与线下社区治理框架大致相似，涵盖了居民准入、社区服务、自治功能等基本内容。 首先，社区居民需要通过扫描社区专有二维码，进行实名认证后进入“社区通”平台使用各功能板块。 其次，该平台设立了党建园地、办事指南、左邻右舍、物业之窗等版块，居民可以在平台上获取居委会公开的社区治理信息，也可以在平台上发布志愿活动信息或咨询生活问题。 再次，“社区通”畅通了民意表达监督渠道，居民可以在平台上表达对社区治理的意见和建议，监督社区财务公开、垃圾分类等工作的实施状况，激发基层民主自治活力。 最后，“社区通”还配备了“领导小组—居村小组—居民”三级联动工作体系，并与网格化系统、市公安局110 接警系统智能对接，形成“即时反应、线上线下联动、数据分析”等工作机制，由此形成技术和制度紧密结合的基层城市社区数字治理模式。

第三，浙江省衢州市“龙游通”。“龙游通”由“村情通”发展而来，最初是龙游县张王村基于村内信息公开、村务执行、村民意见表达的实际需求，运用信息技术创新村内治理模式的成果。 该平台建立于2016年，致力于运用互联网技术打通干群关系壁垒，运用于村务公开、村情表达。2017年，龙游县将“村情通”与“最多跑一次”改革和“基层治理四平台”（综合治理、市场监管、执法管理、便民服务平台）统筹规划，逐步建成“社情通”“村情通”和“企情通”三大板块，分别以社区居民、村民、企业为服务对象，“龙游通+全民网格”模式至此成型。 现实中各行政村及社区按照网格划分设有“一长三员”（网格长、网格指导员、专职网格员、兼职网格员），形成线上的行政层级为群众提供服务。“龙游通”还创新性开发了工作人员上门服务工作模式。用户可以通过“网上约办”，随时随地语音联系网格员或村两委，工作人员可以在手机上即刻收到约办信息，给予及时处理反馈或将需要上级部门处理的事务在平台上直接转至上级部门。 截至2020年1月底，“龙游通”已覆盖全县所有行政村、社区和工业园区，关注人数达33.38 万，占全县人口的82.4%，总浏览量突破1.1 亿余次［17］。 通过“龙游通”平台的运作，畅通了村民与行政部门的联系，基层政府大大提高了为村民办事的效率。

表1 基层政府数字治理的实践案例

通过梳理以福建厦门“农事通”、上海宝山区“社区通”、浙江衢州“龙游通”为代表的三类基层政府数字治理案例，可以发现基层政府数字治理在平台功能、服务对象、覆盖范围、配套制度方面与传统治理模式相比都得到了显著提升。 在功能层面，从提供单项目的信息共享平台发展到集“基层自治”“事务办理”“社会互动”“政治参与”于一体的复合型治理平台；在对象层面，从服务单一群体或特定地域内的群体逐渐发展为服务整个行政区划的行政性平台；在配套制度层面，从简单复制行政层级、发布制度规范的平台框架发展为“层级联动、部门协调、智能共享”的联动机制、“党员带头、积分挂钩、阳光奖惩”的激励机制和“一码联通、数据分析、智能追踪”的智能机制并联的基层数字治理体系。 由此，基层政府数字治理平台成为符合大数据时代特征与基层复杂治理生态的平面镜像。

以基层政府数字治理平台建设为基础而形成的基层政府数字治理模式可以将基层社会复杂民声综合纳入互动平台，促使民意表达和需求呈现的“数据流”进入治理视野。 在平台式的社会镜像中，社会需求分门别类地同时呈现在政府视野中，与政府职能一一对应，有利于提高政府服务有效性。 同时，技术通达为民意表达提供了便利：一方面，民众可以通过“数据公路”直接或越级向行政机构提出建议；另一方面，人们在平台的“互动广场”中所交流的信息会集中到数据库中，数据处理中心通过词汇捕捉、频次统计、持续追踪，形成对民众所关注事件的持续性信息考察，直接向政府机关反映（如图1 所示）。 综上，我国基层政府数字治理已具备一定的实践基础，在以数字治理平台、系列配套制度构建而成的治理框架下，随治理实践发展形成部门协同、精细网格、层级联动的高效治理模式。 各平台尽管存在治理单元、初创意图的不同，但在实践过程中都不断丰富基层治理内涵，运用信息通信、云计算、互联网等技术创新治理方式、提升治理能力，形成颇具共性的“互联网+政务+服务+互动”基层治理格局。

图1 基层政府数字治理的框架图

（二）基层政府数字治理的运作逻辑

基层政府数字治理作为一种新型治理模式，在继承与发展传统价值的基础上，通过引进先进的信息技术，将公共管理的软件和硬件有效结合，形成高效便捷的治理形态。 通过对基层政府数字治理的现实案例考察，可以将当前基层政府的实践逻辑归纳为：框架建构层面的“技术+制度”、应用范围层面的“线上+线下”、实践执行层面的“网络+网格”、行政方式层面的“共性+个性”和主体结构层面的“主导+主体”。

第一，框架建构层面：技术+制度。 基层政府数字治理的框架构建包含以信息技术为核心的平台构建、数据库建设、终端设计等硬件内容，还包含涉及部门规范、办事流程、信息安全在内的制度设计等软件部分。 数字平台、数据库等数字技术与规范制度深层结合，形成相互联系、相互促进的治理框架。 一方面，以制度规范技术伦理为前提可以科学有效地发挥技术在简化流程、信息收集、快速运算的功能；另一方面，运用信息技术重新整合行政机构各部门，以切实解决问题为导向进行部门重构，有利于实现基层政府数字治理模式“意”与“形”的发展。

第二，应用范围层面：线上+线下。 基层政府数字治理不是指将治理内容完全由线下转移至线上平台进行操作，而是将应用范围拓展成更符合实际的“线上+线下”的办公模式。 该模式主要分为三部分内容：首先，通过数字化技术将线下信息以数据的形式传至网络平台，运用大数据算法等信息技术以实现信息的分类、计算；其次，充分运用政务平台，将材料递交、签盖公章、部门间资料转移等程序移至线上平台，实现业务办理的自动化、信息化；最后，设立专门的线下政务工作人员，确保公众实际生活与数据平台的联系，包括政务宣传、数据培训、信息收集、网格联系等内容，从而成功实现“线上+线下”联合的办公模式。

第三，实践执行层面：网络+网格。 基层政府数字治理需要将线上的网络区块与线下的网格区块相互联系，形成线上线下的网络+网格治理格局，其实质是将互联网、监控机制、数据库等信息技术与网格制度等实践治理技术相结合的执行逻辑。 具体而言，数字治理实际上是将政府机构的具体形象抽象为网络空间中的行政设施，在由实体转为虚拟形象的的过程中，作为服务受众的公民也应实现由实际形象向虚拟IP 的转变，而网格制度则成为“由虚转实、追求精准治理”过程中的“中间”制度。 由此，集政务服务、基础设施、安全保卫等信息于一体的数字化平台成为基层政府数字治理的基本载体。 通过将互动共享式的网络平台与结构精细化的网格相结合，可以实现基层治理横向与纵向层面的沟通与统一。

第四，行政方式层面：共性+个性。 “共性+个性”是基层政府数字治理把握一般与个别的治理内涵。 全国各地基层政府数字治理的治理规范与内容发端于统一的数字治理理念与核心技术，具有符合行政制度历史发展与治理理念时代特色的共性内容。 但每个地方政府也会根据当地经济水平、文化民俗、政治传统等实际情况做出符合个性的数字治理形态设计，实现基层政府数字创新治理。 这种共性与个性的结合在某种程度上既与信息技术在操作层面的“硬性”和伦理层面的“软性”相关，又与行政制度在观念层面的层级关系和操作方式上的灵活度密不可分，对于推动基层政府数字治理绩效提升具有重要的作用。

第五，主体结构层面：主导+主体。 “主导+主体”是基层政府数字治理在治理主体结构层面的体现。 “主导”是指政府机构借助基层数字治理平台履行政府主导职能、提供政务产品和服务，它以实现有效提供公共服务的目的。 而“主体”则是指公民及社会各团体通过基层政府数字治理平台参与政务决策、进行政务监督等内容，是实施主体权利、履行责任与义务的重要内容。 基层政府数字治理通过数据库、信息和通信技术等现代数字技术，实现“政府主导”与“公民主体”的结合，将“自上而下”的政府治理逻辑和“自下而上”的社会需求治理逻辑有机融合到复杂的基层治理实践中，通过畅通上传下达渠道、提高公民行政地位，有效发挥政府与社会、权威与个人两个方面的治理优势。

四、基层政府数字治理的现实困境

较之传统治理实践，基层政府数字治理面临的现实难题显然具有大空间、大主体、大范围、大环境的时代特征。 因此，基层政府数字治理不可避免地面临着治理实践中治理理念、制度体系、治理机制、基础设施和公民参与方面的现实困境。

（一）治理理念不明确

佩里·希克斯在回答“公共行政在没落吗？ ”这一问题时指出，理念、理论的不足是导致公共行政消失的原因之一［18］。 数字治理理念于21 世纪初才引进国内，相关研究也集中于数字技术的应用领域，而极少将数字治理逻辑、数字治理理念作为研究对象。 基层政府数字治理所必备的价值理念，诸如“自下而上”“协同合作”“双边互动”“民主参与”等在欧美公共治理体系中早已被广泛认可，并发展出“政府管理即平台”的政府数字治理理念［19］。 而我国一方面缺乏公民治理传统，数字治理发展存在较大的理念断层，另一方面在数字治理理念本土化过程中尽管发展出“整体化”“网络化”“精细化”等理念，但仍缺乏对于“数智治理”的想象力和创新力［20］。 现阶段基层政府数字治理实践是依据现有的理念搭建治理平台，在实际操作中更专注于机械式的数据上传、存储流程及线下业务的线上化，而忽视在治理过程中挖掘数据资源的价值，以解决治理矛盾发展治理理念，以致形成了只重数字分析而不重需求预测、只重理念践行而忽视理念创新的“形式数字治理”。

（二）制度体系不完善

基层政府数字治理中互联网技术的嵌入带来公共话语权、公共信息传播、公共场互动的新发展，其实质是数据资源的技术化分配带来权力的重新配置，需要建立完备的制度体系以维护新的社会空间中人民的合法权利和社会的稳定［21］。目前，以“农事通”“社区通”“龙游通”为代表的基层政府数字治理平台已形成包括村规民约、部门规章在内的传统制度内容，但仍缺乏与数字治理新形势相适配的制度体系。 首先，缺乏客观、科学的数字空间约束制度。 数字空间的虚拟性、数字信息的爆炸性给社会安全带来更多隐患，需要建立以技术水平、技术人才为基础的网络秩序规范制度。其次，缺乏信息权威制度。在以信息技术为核心要素的数字治理实践中，政府的权威会受到社会信息巨头的挑战，在治理过程中掌握话语权是当代政府维护数字社会稳定的现实需求。最后，缺乏维护公民平等参与治理的保障制度。信息权利成为大数据时代的公民权利之一，建立一套与管理机制相结合的体系框架，是保障公民平等参与数字治理的必然要求。

（三）治理机制不健全

基层政府数字治理要形成组织机构严密、多元主体有序参与的良好治理格局，需要不断健全数字治理机制。 据笔者研究发现，当前我国基层政府数字治理主要欠缺有效的组织协调机制和人员激励机制。 在组织协调机制方面，基层政府数字治理主要通过联动小组（居民—网格员/居村小组—网格长/领导小组）制度加强政府与民众的联系，由政府统一协调部门间的合作，而缺乏对组织间合作的主动性、智能性的激发。这样的组织协调机制虽然能解决社会短期需求问题，但从长远来看，缺乏机制创新的内生动力，是典型的“数据”治理，而不是“智慧”治理。在人员激励机制方面，如何通过多元的激励方式激发基层政府数字治理中的各个参与主体的热情，成为动员基层资源、整合社会力量的重要命题。基层政府数字治理的积分挂钩机制，将党员的治理贡献与积分挂钩，积分又同时与医疗资源、金融服务挂钩，具有一定成效。 但这要求基层政府具备相当的经济、社会资源，目前来看不具推广价值。 因此，未来需要寻求集物质激励、社会效益、政治绩效于一体的数字治理激励机制为进一步提升基层政府数字治理绩效提供突破口。

（四）基础设施不配套

基层政府数字治理的基础设施是指包括工业互联网、物联网、人工智能、5G 网络、数据中心等在内的新一代信息技术设施。 数字基建本身蕴含着技术资源的生产力，它能为社会发展各方面赋能，成为推动发展的积极因素［22］。基层政府数字治理模式的推行以数字技术的高发展水平、广覆盖区域、无治理盲区为治理基础。一方面，这要求宽带网络全面覆盖城乡，智能终端进入社区，解决互联网“最后一公里”问题，确保每户家庭乃至每个家庭成员都可以通过信息终端参与并监督公共事务。目前，各地基层政府部门推行的行政区划内光纤和4G 网络已实现全覆盖，已达到数字基础设施建设的基本标准，但诸如公共触摸屏、信息公开屏等公共终端尚未完全配备。 另一方面，现行的4G 网络不足以支撑大规模连接设备和超大数据系统的建设与运行。 将5G 技术运用于数字治理，会直接带动信息真实性和信息处理效率的提高，也会促进人工智能、物联网的快速发展。然而目前我国绝大部分地区的基层政府数字治理还停留在数据幻化而成的现实治理镜像阶段，这与基础设施不配套密切相关，严重阻碍了基层政府数字治理绩效的提升。

（五）公民参与程度低

提高公民参与度是基层政府数字治理的重要内容，是数字治理所倡导的服务、互动、民主价值理念的体现。 目前的基层政府数字治理中，公民参与程度较低，至少有以下三方面原因：其一，在目前基层政府的数字治理实践中，“农事通”“社区通”“龙游通”等基层政府数字平台所开通的版块多属于信息传达、规章制度等内容，诸如民主选举、民主决策的活动并未完全线上开放，公民的线上参与范围较小。 其二，尽管基层数字治理平台已成为基层政府开展数字治理的主平台，但仍有部分群众未能适应或完全接受此种治理方式。 其三，由于公民的政治素养与信息素养呈现出地区分布、职业类型、年龄层次方面的不均衡发展态势，公民意识发展的集体化社会环境在不同地域之间有较大差异。 因此，在基层政府数字治理方面较为成熟的“社区通”显然具有较为成熟的组织功能，公民的公共参与程度较高；而以行政事务办理、“随手拍”监督为村民公共参与主要内容的“龙游通”数字治理平台则相对较为依赖线下社区的互动环境。

五、基层政府数字治理的优化策略

在对基层政府数字治理的实践逻辑与现实困境的阐述基础上，本文从治理理念、治理目标、治理方式、治理结构、治理路径的总体框架提出基层政府数字治理的优化策略，从而为更好地推动基层政府数字治理绩效的提升提供思路。

（一）构建智慧、透明、互动、参与的治理理念

基层政府数字治理的治理理念并不是在新的时代背景下才萌生的，它从传统治理理论和治理实践的历史中流变而来，在这一过程中它吸取了以服务人民为核心的公共价值取向和集公平、效率于一体的政府机构治理技术考量，突出强调智慧、透明、互动、参与的治理理念。 智慧治理是基层政府数字治理区别于其他治理模式的鲜明特征，表现为将ICT 系列先进技术融入政府治理过程中，其顶层设计、治理机构、治理行为等各方面都具有互联化、信息化的特征［23］。智慧、透明、互动、参与的治理理念则渗透了政府与社会之间的契约精神，它促使政府主动接受社会监督、有序推动公民参与治理活动，指引政府治理模式向网络化、整体化转变。 总而言之，信息技术的时代浪潮与其说是孕育了诸如双向互动、民主参与等政府治理的公共价值取向，不如说是为通向以平等、民主、共同发展为信仰的理想公民社会提供了渐进可达的技术支持。

（二）确立基层政府整体性治理的目标追求

大数据时代的基层政府数字治理的治理目标是通过运用先进信息技术重构政府组织结构、整合社会治理资源、升级政府治理技术，推动政府治理实现由多层级官僚向扁平化平台转变、由多样态资源体系向一体化数据资源转变、由粗放式管理向精细化治理转变的治理体系深度变革，最终实现整体性政府。 一方面，治理高效是基层政府数字治理变革的核心追求。 通过云计算、互联网等技术的运用打破政府机构内部的信息流通旧模式，畅通政府与社会的信息交互，最大限度扫清政府组织内的沉疴弊病，实现政社零距离发展。 另一方面，复杂多样的社会资源“云”化为数据资源，从而促进基层政府数字治理资源分配及整合模式的发展。现实中诸如全球定位系统、身份数据跟踪、数据库等技术的运用使政府治理的现实时空扩展为“现实+虚拟”的双重时空，政府对个人的治理内容也细化、深化至地理维度、职业维度、精神维度等全方位。 尽管技术利维坦［24］、数字马太效应［25］等诸多技术伦理方面的问题由此而产生，但不可否认的是，它也为政府掌握公民的治理需求提供了强大的信息支持，是基层政府步入整体性政府的精细化治理关键一步。

（三）形成数字化、智能化、民主化的治理方式

技术进步首先改变信息的传播和消费方式，进而改变社会的组织与管理方式［26］。 数字化、智能化、民主化是符合基层政府数字治理特征的治理方式。 数字化治理方式体现为政府建立以数据、算法、算力为核心的数据治理系统，形成“依据数据的治理”和“以算法处理事务”的大数据治理逻辑，同时，将数据治理方式与网格制度等有效治理手段相结合，最大程度缓解数字悬浮、数字孤岛等困境带来的困扰。 智能化治理方式则关注治理体系各部分的智能化联结，以技术投入取代人工投入，以大数据、区块链、人工智能等智能要素追求更低成本、更高效率地实现治理主体间沟通链条的顺畅通达，促进职能协作即时互补、资源整合高效快捷，形成基层治理中“问题导向—信息互联—资源共享—动态追踪”的功能统合治理形态。 民主化治理方式突出表现为政府信息的公开透明和公民参与治理实践的真实性和广泛性。 随着信息技术的突破式进展，政府的政务信息、行政决策将进一步向社会开放以便接受最广泛的社会监督。 亦可预见，数据资源自主权和信息编辑权成为大数据时代公民政治参与、治理共赢的基本权利，“全民自治”将成为下一个时代的“独立宣言”。

（四）塑造平台规整、党委领导、网格总控、部门响应的治理结构

治理结构是治理主体在资源配置和权责对应方面的结构性体现。 基层政府数字治理总体上形成平台规整、党委领导、网格总控、部门响应的“平面式”治理结构。 首先，平台规整是基层政府数字治理结构的基础内容。数字平台将政府职能及行政事务向社会公开并为公民及社会各组织参与治理活动提供开放平等的环境，成为政府机关精简层级、与社会互动的阳光平台。其次，始终坚持党的领导是基层政府数字治理的政治基础。我国地广人众，不同地区的基层治理有其特殊性，只有坚持党委领导，发挥党组织的连贯性和一致性，才能保证基层政府数字治理政治方向稳定一致，保证治理目标清晰明确。 再次，网格总控是基层政府实现数字化治理的制度基础。 通过对基层社会的网格化管理，政府治理职能与治理地域有机结合，实现属地治理和职能便民的双效功能。 最后，部门响应是基层政府数字治理结构的主体需求。 政府各部门互联互通、资源共享，在治理需求面前每个部门不再单打独斗、各自为政，相关部门联为一个职能链条，形成治理浪潮中的防潮堤。

（五）完善社会治理、行政治理和制度治理的治理路径

治理路径回答的是治理“依靠什么”的问题。 基层政府数字治理最大的特点是运用数字概念和先进技术有效整合各治理要素，实现了政府与社会的良性互动，由此系统性地发展了社会治理、行政治理和制度治理三种路径。首先，基层政府数字治理突出了基层社会自我管理、自我服务的功能。公民个体、社会团体、商业组织等得以通过既定畅通渠道与公共平台表达意志、达成合作，实现社会事务的自主治理，甚至可能达成制度性目的，有效激发自下而上的治理力量。其次，基层政府数字治理优化了政府治理方式。基层政府数字治理不仅重构了政府治理层级、职能配置结构、部门协同机制等方面的内容，还加强了政府与社会的互动，转变了政府中心的治理倾向，使自上而下的治理力量更有效，更具公信力。最后，基层政府数字治理完善了大数据时代治理的制度缺陷，在技术支持、价值取向、治理程序等方面弥合了政府与社会之间在治理实践中的张力，为社会治理提供公正、稳定的治理依据，最终实现自治和法治的有机结合。

六、结语

“互联网+”时代以福建厦门“农事通”、上海宝山“社区通”、浙江衢州“龙游通”为典型的基层政府数字治理是顺应时代潮流和公民现实需求的治理方式。 基层政府数字治理通过将数据库、云计算、信息通信技术等运用到基层政府治理实践过程中，赋予传统治理新的治理势能，具有“技术+制度”“线上+线下”“网络+网格”“共性+个性”“主导+主体”的实践逻辑。 基层政府数字治理的运作有赖于制度创新体系化、组织结构弹性化、资源聚力机制化、行政服务智能化、科学决策大众化，同时，也面临着治理理念不明确、制度体系不完善、治理机制不健全、基础设施不配套、公民参与程度低等现实挑战。 基于上述分析，本研究归纳总结了包括治理理念、治理目标、治理方式、治理结构、治理路径在内的基层政府数字治理总框架，以此促进基层政府数字治理的绩效提升。 需要说明的是，由于缺乏基层政府数字平台数据中心的数据资源支撑，本研究未能深入研究基层政府数字“平台大脑”的运行状态，因而无法探讨完整意义的基层政府数字治理全貌。 此外，由于基层政府数字治理对地区经济、互联网发展具有较高要求，该治理模式的推广前景仍待观望，因此未来需要学者们聚焦于更多具体案例来深化与拓展基层政府的数字治理模式研究。