涉渔“三无”船舶处罚程序研究

王佳欣 李沛菡 毛汉琪 林远倩

（大连海洋大学 辽宁·大连 116000）

1 涉渔“三无”船舶概述

1.1 “三无”船舶的界定

目前，对涉渔“三无”船舶概念尚没有明确的法律界定。实际执法中主要依据《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》中的界定：无船名船号、无船舶证书、无船籍港的船舶为“三无”船舶。假冒船名船号、船籍港，套用、伪造船舶证书，未履行审批手续、擅自改造、更新和改装后从事渔业生产及相关活动的船舶也应当认定为三无船舶。根据《中华人民共和国渔业船舶检验条例》《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》以及《浙江渔场“一打三整治”专项执法行动实施方案》等法律文件的规定，坚决打击、取缔套用证书、三项均无、非法建造的船舶。

1.2 “三无”船舶的特点及其危害

1.2.1 特点

（1）分布广，安全性低。“三无”船舶主要分布在我国大部分海域，且大多是技术落后、渔民非法改造和安装、设备陈旧、安全系统有隐患的船舶。

（2）捕捞方式多样，破坏性强。“三无”船舶通常会在禁渔期、禁渔区使用炸鱼、电鱼、毒鱼等多种多样的捕捞方式，大量捕捞渔获物，破坏了渔业捕捞管理、执法秩序，对生物多样性造成了恶劣的破坏。

（3）查处难度大，隐蔽性强。由于“三无”船舶分布较广，且善于隐蔽，常穿梭于港口，码头以及废弃船舶中，多处于偏僻地带，即执法的灰色地带、盲区，惯用伪装、套用、改造等方式躲避执法人员的查处和行政处罚。

1.2.2 危害

（1）破坏渔业捕捞管理，执法秩序。破坏渔业依法治理和管理秩序。我国多发的案件是违反国家的规定，在禁渔期、禁渔区使用破坏渔业资源方法进行捕捞，对其他渔民的利益造成损害，增加我国渔业部门执法压力，破坏渔业捕捞管理执法秩序。

（2）污染海洋环境，破坏生态平衡。一般来说，涉渔“三无”船舶船体本身造价低，船上设备技术陈旧老化，防污染的装置不齐全。如果出现泄露事件，将会对海洋环境和水生生态系统造成不可避免的污染。

（3）破坏海洋交通规则，危害公民的生命健康。“三无”船舶大多是未通过国家检验标准的船只、渔民的备用船只或者改装后的船只，安全性能低。在面临海难、海上突发事故、海啸等自然灾害发生事故时，无法及时向有关部门寻求救助，极易船毁人亡，造成不可磨灭的损失。

2 涉渔“三无”船舶处罚程序及依据

2.1 “三无”船舶处罚程序

（1）立案，县级以上渔业行政主管部门或其所属的渔业监督管理机构初步识别登记。（2）调查，调查案件事实、收集有关违法行为证据。（3）告知、听证，制作《行政处罚事先告知书》送达当事人，并告知当事人在收到告知书之日起三日内，进行陈述、申辩。（4）决定，制作《行政处罚决定书》。（5）送达，包括直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、公告送达。（6）执行。

2019年7月5日 17时许，林某无证驾驶“三无”船舶擅自出海，撞伤正在西秀海滩游泳的吴某。当晚，吴某经抢救无效，临床死亡。海口海警局秀英工作站2019年7月6日立案侦查，7月7日将林某刑事拘留，7月19日执行逮捕。经查，林某驾驶“三无”船舶，在驾船转向时船体从正在游泳的吴某身上驶过致其死亡。9月6日，秀英工作站将该案移送秀英区人民检察院审查起诉。11月21日的庭审中，林某及其诉讼代理人对公诉人出示的各项证据均无异议。海警执法人员多次协调双方家属沟通补偿事宜，安抚受害人家属，最终双方达成和解。

2.2 涉渔“三无”船舶处罚依据

依据《中华人民共和国渔业船舶检验条例》第三十七条，伪造、变造渔业船舶检验证书、检验记录和检验报告，或者私刻渔业船舶检验业务印章的，应当予以没收；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据渔业船舶运行年限和安全要求对下列项目实施检验：（1）渔业船舶的结构和机电设备；（2）与渔业船舶安全有关的设备、部件；（3）与防止污染环境有关的设备、部件；（4）国务院渔业行政主管部门规定的其他检验项目。

依据《行政强制法》第34条的规定，“行政机关依法作出行政决定后，被处罚人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”《农业行政处罚程序规定》第60条第二、第三款的规定：“对生效的农业行政处罚决定，当事人拒不履行的，农业行政处罚机关依法可以采取下列措施：1、根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖抵缴罚款；2、申请人民法院强制执行。”

3 涉渔“三无”船舶处罚程序主要问题

3.1 未按处罚程序执法

流程方面欠缺，行政执法程序正常分为七步，有些步骤例如听证，如当事人不申请或不需要的情况下在有的案件中可以省略，但是执法主体必须按照规定的步骤按部就班，井井有条的执行。行政处罚程序的规定是一环扣一环，环环相套，每一步都有其中的道理，紧紧追随上一步骤，来推进行政处罚的顺利进行，而有些执法人员却颠倒顺序，违反了法律规定的程序。除此之外，处罚措施也存在着处罚对象不全面以及处罚措施不一致的问题。

3.2 执法主体众多

根据《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》规定：公安、渔政渔监、海关、港监部门等港口、海上执法部门可以对“三无”船舶予以没收。这就使权利划分不明确，各个机关都可以对“三无”船舶的事件进行“插手”，导致行政资源不合理浪费，拖沓案件不能及时处理，“三无”船舶的问题久久不能解决。各层级审批程序繁琐，很大程度加大渔业行政成本，大大降低了处理渔业行政案件的效率。现在船主信息管理不到位，行政处罚与司法执法之间程序复杂交错。

3.3 相关人员法律意识不足

渔业行政执法因为在海域活动，危险系数比一般行政活动要高且环境恶劣，一般年轻人都难以忍受，无法胜任该工作。目前渔业部门工作人员老龄化，工作后劲不足，一定程度上导致渔业行政执法工作缓慢进行。相关工作人员不按照相关规定执法、玩忽职守，没有意识到“三无”船舶对海域管理的危害性，一定程度上拉慢查处进度。

3.4 “以罚代刑”现象普遍

2018年4月3日，河北省纪委监委通报了八起违法违纪的典型案例。这些案例形象地表明，我国的渔业行政执法人员执法不严、贪污违纪的行为时有发生。渔业渔政的监督机制不健全、不完善，是导致这种“以罚代刑”现象的频繁出现的根本原因。由于渔业行政人员思想上的认识不到位以及对“什么是可为，什么是不可为”没有法律明文规定，致使这种现象越发猖獗，让不法分子钻了法律的空子。

4 对涉渔“三无”船舶处罚程序问题的解决办法

4.1 完善立法程序制度

这是从客观上解决问题的方法，也是根本方法。我国对程序问题的立法规范还不够完善，没有形成严密的法律体系，这造成了执法过程中的随意性。应整合散落在各部法律法规中关于行政处罚程序的规范，并将其制定成统一的法律规范。在全国人民代表大会上，审核并通过相关一系列法律法规，明确界定“三无”船舶类型、违法要件。通过对立法的重视度，打击各种涉渔“三无”船舶违法使用行为。明确制定处罚条例，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。对冒用船名船号、伪造船舶证书、涂改和遮挡船籍港的行为严惩不贷。

4.2 明确执法主体

《渔业法》第七条指出，国家对渔业的监督管理，实行统一领导、分级管理。《渔业法》第三十三条规定，本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构决定。《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》规定：公安、渔政渔监、海关、港监部门等港口、海上执法部门可以对“三无”船舶予以没收。执法主体种类繁多，对司法资源利用不合理，造成案例处理手续繁琐、效力极其低下。综上所述，理应通过立法，将涉渔“三无”船舶处罚主体明确统一，权利交由一个行政机关行使，提高工作效率，使司法资源得到最大化使用。

4.3 提高执法人员法律意识

之所以会出现程序混乱等问题，是因为执法人对执法程序认识、理解不够。应定期培养、考核执法人员对程序的理解，破除“重实体，轻程序”的观念，树立正当的程序意识，严格按照程序办事，依法行使行政执法权。不仅执法人员的意识要提高，对渔民也要加强普法宣传，了解渔民对“三无”船舶的看法。可适当进行普法活动，为他们分析一下“三无”船舶的不良危害。一定程度上借鉴国外的渔业法律法规，纵使法系的不同，但在实践中总会有相似之处。由此可见，要解决我国的渔业问题，中西结合未尝不是一个良方。

4.4 避免“以罚代刑”的情况出现

当渔业行政执法机关在执法检查时，发现违法行为明显涉嫌犯罪的，应当及时向公安（海警）机关通报。公安（海警）机关在接到通报后，应当立即派人进行调查，并依法作出立案或者不予立案的决定。公安（海警）机关立案后依法提请行政执法机关作出检验、鉴定、认定等协助的，行政执法机关应当予以协助。执行方面，国务院对清理取缔“三无”船舶通告的批复中指出，公安边防、海关、港监和渔政渔监等部门没收的“三无”船舶，可就地拆解，拆解费用从船舶残料变价款中支付，余款按罚没款处理；也可经审批并办理必要的手续后，作为执法用船，但不得改作他用。