财政预算绩效目标审核工作思路的初步探讨——基于广东省Y市300个项目支出绩效目标审核的分析

文艳芬

（国众联建设工程管理顾问有限公司佛山分公司，广东 佛山 528000）

一、基本内容

根据《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88号，以下简称“财预〔2015〕88号文”），预算绩效目标即是财政预算的资金计划在一定期限内预期达到的产出、效果。我国预算编制实行“二上二下”的程序，财政绩效目标与预算指标同步申报、同步下达，绩效目标管理工作显得尤为重要。

项目支出绩效目标是指依据部门职责和事业发展要求，设立并通过预算安排的项目支出在一定期限内预期实现的产出和效益。

项目支出绩效目标主要内涵包括总目标、绩效指标、指标值和绩效标准。其中：总目标是对相关财政支出的政策意图、总任务、总要求、总产出和总效益等方面内容的概括性描述；绩效指标是总目标的管理过程和实现程度的细化、量化描述，包括投入、过程、产出和效益四个方面；指标值是绩效指标在实施周期内预期达到的水平或结果；绩效标准是设定绩效指标时所依据或参考的标准。

二、绩效目标的申报要求

根据文财预〔2015〕88号，绩效目标的申报需符合以下要求。

1.指向明确：体现党中央、国务院和省委、省政府决策部署，符合本地区本部门中长期战略规划和年度规划目标等。

2.细化量化：从项目的产出和效益等方面进行细化，并设置可量化或可衡量的绩效指标。确实无法量化的，指标值可采用定性表述，但表述应可比较、可评定。

3.合理可行：经过调查研究或科学论证，符合客观实际，且能在一定期限内如期实现，避免目标设立过高或过低。

4.相应匹配：与实施期内的任务数或计划数相对应，与预算投入规模、支出内容和政策依据相匹配。

5.整体一致：总目标、产出指标和效益指标之间应逻辑清晰、环环相扣，体现投入、过程、产出、效益的一致性和整体性。

三、绩效目标审核要点

对绩效目标的审核主要指财政部门对预算部门（单位）报送的绩效目标进行审核，并将审核意见反馈至相关单位，指导预算部门（单位）修改完善绩效目标的过程。

绩效目标审核一般按照“谁分配资金，谁审核目标”的原则，由财政部门按照预算管理级次进行审核。同时，根据工作需要，绩效目标可委托第三方予以审核。

本次广东省Y市300个项目支出绩效目标审核工作，结合政策文件要求及实际情况，总结预算绩效目标的审核要点如下。

一是完整性，审核绩效目标各项内容填报是否完整、规范，内容是否清晰、明确；单位是否提交完整的佐证材料。

二是相关性，审核绩效目标与项目支出内容、政策依据之间的关联情况，以及部门职责与事业发展规划、佐证材料与项目绩效目标的设置是否相关。

三是全面性，审核绩效指标是否涵盖与业务相关的个性化、行业性的主要产出指标和效益指标；跨年度项目是否填写实施期目标和实施周期指标值。

四是可行性，审核绩效目标与预算资金规模是否匹配，绩效指标值设置是否合理，能否如期实现。

五是可衡量性，审核绩效指标是否细化、量化，指标值是否可比较、可评定。

六是及时性，审核申报表及完整佐证材料是否及时提交。

本次绩效目标审核工作，主要采用定性分析与定量分析相结合的方式开展。绩效目标审核结果是预算安排的重要参考因素，财预〔2015〕88号文强调了绩效目标审核结果与预算安排相挂钩的机制，是强化绩效评价结果应用、促进预算管理和绩效管理协同一致的重要举措。

结果为“优”，则直接进入下一步预算安排流程；结果为“良”，则与相关部门或单位进行协商，直接对其绩效目标进行完善后，进入下一步预算安排流程；结果为“中”，由相关部门或单位对其绩效目标进行修改完善，按程序重新报送审核；结果为“差”，则不得进入下一步预算安排流程。

四、绩效目标审核方法

选取绩效目标审核方法，坚持定量优先、简便有效的原则。本次审核主要采用横向比较法及专家评议法，具体如下。

1.横向比较法。将相同或类似的支出项目通过比较其在经济水平相当的不同地区间的实施执行情况来分析判断预算目标的合理性。

2.专家评议法。通过若干相关领域的行业技术专家对财政支出绩效目标进行分析，汇总分析各方意见进行审核判断。

五、绩效目标审核的开展形式

1.财政部门对绩效目标审核。绩效目标审核是部门预算审核的重要组成部分。财政部门根据部门预算审核的范围和内容，对部门报送的项目支出绩效目标和部门（单位）项目支出绩效目标进行审核。针对不符合要求的绩效目标，财政部门应要求报送单位及时修改、完善。经审核符合要求后，进入下一步预算编审流程。

2.有预算分配权的部门对绩效目标审核。拥有预算分配权的部门，应对预算部门（单位）提交的项目支出绩效目标进行相应的审核，同时提出资金分配的建议。经审核的项目支出绩效目标，报财政部门备案。

3.第三方对绩效目标审核。对一般性的项目，由财政部门根据部门预算管理流程进行审核，提出相关审核意见。对社会关注程度高、对经济社会发展具有重要影响、关系重大民生领域或专业技术复杂等的重点项目，财政部门可视需求将其委托给第三方，组织相关部门、专家学者、科研院所、中介机构、社会公众代表等共同参与审核，提出绩效目标审核的意见。

六、广东省Y市绩效目标审核工作开展情况

1.扎实制定审核方案。绩效目标审核前，财政部门需充分了解绩效目标审核的政策文件，同时全面学习掌握绩效目标审核的相关知识，做足功课，制定可行性审核方案。审核过程中遇到超出预想的特殊情况，及时调整方案，保障高质量审核结果。

2.科学设置审核指标。根据预算部门现阶段开展的实际情况，综合考虑影响绩效目标的审核的主客观因素，以及项目资金申请、项目概况、绩效目标、绩效指标等多方面要求，科学设置审核指标和分值权重。指标设置遵循“科学性”原则，并注重效果类指标，确保设置的绩效目标能客观反映资金绩效。

3.强化主动沟通联系。本次审核工作的开展，财政部门首先对预算部门的申报表和佐证资料进行收集，其次组织专家组进行申报表审核，再出具审核意见表退回给预算部门补充完善；预算部门根据审核意见再次发回完善的申报表，最后安排专人再次进行复评，以达到申报表符合填报的要求和目的。本次采取委托第三方的形式开展目标审核，一方面，财政部门加强与第三方的沟通联系，及时监督审核工作进度、困难和问题；另一方面，加强与预算部门沟通联系，通过电联邮件的方式，及时反馈绩效目标审核意见，解答预算部门在完善绩效目标编报的过程中遇到的困难和问题，并及时提出解决建议。

4.深化绩效目标审核。根据当年度的预算绩效目标申报工作等做出明确规定和详细指引，审核中对绩效目标的完整性、相关性、全面性、可行性、可衡量性和及时性等方面对照绩效目标审核内容，从而发现问题，并归类整理。同时对审核过程中发现问题较突出的项目，在预算部门修改完善后重点复核，抓好审核成效。

七、工作开展取得的成效

1.加强了绩效意识，提升对绩效目标的认知。从预算部门不理解绩效目标到完整、规范的填报项目支出绩效目标申报表，经历了比较曲折的道路。刚布置编制绩效目标工作的前期阶段，存在预算部门对绩效目标不重视、对绩效目标编制工作不够配合，消极对待的情况。

后期通过绩效管理政策讲解，邀请经验丰富的专家进行培训等方式，帮助预算部门更好地理解预算管理的这项工作，预算部门对绩效目标的认知有效地提高了，绩效目标的管理工作大大提升。

2.增强了绩效目标编报能力，提高绩效目标设置明确性。在“一上”阶段，预算部门的项目支出绩效目标申报表的编报水平参差不齐，出现申报金额填写不规范、项目支出绩效指标填写不完整以及提交佐证资料不完整的问题。例如：单位对项目金额的理解失误；部分预算单位分不清楚如产出和绩效指标、数量指标和质量指标、社会效益指标和可持续性影响指标等的区别；绩效目标申报表未填写项目支出绩效目标制定的文件或依据，也未设置预期实现指标值和绩效标准；三级指标直接填写大篇幅的文字论述，缺乏相应的提炼等编报情况。

财政部门通过不同形式，包括内部审核、委托第三方审核及组织专家组的审核多管齐下，规范预算部门的填报要求及规范。同时，通过现场培训及线上指导，对绩效目标申报表的具体填报规范要求及共性问题进行讲解及答疑后，预算部门“二上”阶段的绩效目标申报质量情况明显改善，完善后绩效目标简洁明确，填报规范，预算部门绩效目标的编报水平大幅度地提高。

八、存在问题

当前，我国绩效目标管理工作已逐步积累了较为丰富的时间及经验，相关的实施管理办法也正在逐渐出台及完善。但综合全面实施预算绩效管理的新要求，基于广东省Y市300个项目的绩效目标管理工作仍存在不足之处，大体可归纳为以下四个方面。

1.绩效目标与部门战略关联性不强。从本次广东省Y市300个项目的绩效目标审核工作中发现，大部分预算部门（单位）缺乏明确的战略目标，其制定的中长期战略规划多是一些关于部门使命、行业愿景的笼统表述，指引性不够强，反映出中期规划和目标没有得到预算部门的重视。这也使得绩效目标的编制与部门中期目标、战略目标缺乏直接的关联性，绩效目标体系中当前与长远、局部与整体的逻辑关系不清、关联度不高。

2.绩效目标的编制侧重效率、忽视效益。在预算绩效目标管理实践中，效率目标的设置相对容易，其易于量化和控制，主要包括项目投入和产出方面内容，较容易从项目实施事项中提取。而效益目标的设置更考验部门绩效目标编制水平，其既难以量化、更不易控制，包括经济性、社会性和满意度等方面内容，经常在绩效目标编制时被无视或忽略，导致绩效目标设置不够全面。

3.绩效目标考核缺乏科学性。由于绩效目标具有多因、多维、动态等特点，考核难以取得令人满意的效果[1]。预算绩效目标是公众监督预算绩效管理的焦点，对绩效目标的考核更多地着重于其提供的服务所带来的社会价值及社会福利。但预算支出产生的效益难以量化，给指标的科学考核带来更大的难度。此外，部分绩效目标设置较粗糙笼统，未对指标考核标准作相关说明，不具备可衡量性，较难考核实际完成情况。

4.绩效目标审核流于形式。我国全面实施预算绩效管理的关键环节，是围绕绩效目标设定和实施，把预算绩效管理范围从事后评价倒逼、前移、扩大至预算编制，为绩效监控和评价环节工作提供重要的基础和依据。预算部门作为绩效目标编制的责任主体，在上报部门预算时同步报送绩效目标，但由于缺少人力、专业知识以及对绩效管理的认知，对绩效目标的审核容易流于形式，“以评促改”意识薄弱，导致绩效目标审核结果不够客观，陷入预算和绩效“两张皮”的尴尬境地。

九、相关建议

2018年9月，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号，以下简称《意见》），对做好新时期预算绩效管理作出了全面部署，把“强化绩效目标管理”作为建立全过程预算管理链条的一项新要求。绩效指标、绩效目标是绩效管理制度的核心[2]，通过完善绩效目标、指标设置，做实预算绩效目标，不仅使绩效评价结果更具客观性和可比性，还能有效增强财政资金使用的绩效观念和责任意识，促进提升预算绩效管理质量和效果。

针对预算部门，提出如下建议：

1.加强绩效目标编制工作，深化内在联系。《意见》提出，“各地区各部门编制预算时要贯彻落实党中央、国务院各项决策部署，分解细化各项工作要求，结合本地区本部门实际情况，全面设置部门和单位整体绩效目标、政策及项目绩效目标”。根据文件精神，要求预算部门（单位）要科学把握系统观念、强化绩效目标编制，落实到具体的绩效管理工作中，一方面，要合理制定战略目标，确保其明确度及可衡量性；另一方面，加强对中长期规划与目标编制工作的重视度，深化绩效目标与战略目标、中长期目标和部门职能职责的内在联系，实现目标管理效能叠加，提升预算绩效管理效率与财政资金使用效益。

2.提高效益目标重视度，突出绩效监督重点。确保绩效评价有效性的关键是设置恰当的绩效指标[3]。从组织边界视角来看，效率是组织内部绩效，而效益是组织外部绩效。绩效目标包含产出、成本、时效等效率指标，也包含经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等效益指标。绩效目标的编制工作需兼顾组织内部及组织外部，而当前更应强调效益目标的制定与实现，突出预算支出的社会经济效益。提高效益目标重视度不仅利于提升部门绩效意识，落实支出责任，推动绩效管理效率的提升，还能突出绩效监督重点，方便公众对预算支出效率进行监督。

3.完善绩效目标设置体系，提升可测量性。可量化或可评定的绩效目标能为绩效监控、绩效评价和结果应用提供客观的标尺。绩效目标编制时，应设置清晰明确、可衡量、具有明确的绩效标准及评分依据的指标值。遇到较难明确、且无法客观测量的指标，应对指标内容予以说明、解释，同时设置其他间接的量化指标替代，提高绩效目标的可比较性和可测量性。

4.推进审核科学化，夯实绩效管理基础。针对预算绩效管理中绩效目标审核的形式化问题，要求在绩效目标设置过程中财政部门应加强与支出部门的沟通协调，加强部门“以评促改”的意识、增加必要的培训工作、提高绩效目标审核的能力和水平。使得预算编制更科学、预算执行更高效、绩效监督问责可溯源，推动绩效管理工作逐步科学化、精细化、规范化。

针对财政部门，提出如下建议：

1.以绩效为抓手，深化绩效目标审核结果的应用。建议财政部门和预算部门（单位）进一步深化绩效目标审核结果的应用，财政部门作为绩效目标的审核主体之一，可将审核结果作为项目入库、当年预算安排、预算调整、调整支出结构、完善财政政策的重要依据。同时，积极探索绩效目标审核结果公开与通报的机制，提高政府工作的透明度，以此倒逼单位重视绩效目标的编报工作。

2.以目标为导向，加强绩效目标审核结果的监控和评价。（1）部门项目绩效运行监控是部门项目预算绩效管理的重要环节，通过开展部门项目绩效运行监控，监督监控项目的支出完成进度、促进绩效目标的如期实现。建议财政部门基于绩效目标审核工作，连同各预算部门加强对绩效目标运行过程的监控。分析绩效运行监控中发现的问题并及时纠正，以此加强财政资金管理，提高预算执行效率。（2）通过开展预算部门项目及部门整体支出绩效评价，可检验绩效目标实现程度，考核绩效目标支出效益和社会效益。通过发现问题，预算部门及时总结经验，分析存在问题及原因，切实采取相应措施进一步改进和加强绩效管理，提高绩效管理水平。