环境监管失职罪的修订进路*

湖南工商大学 谭卜铭

2012年以来，保护生态安全成为我国总体国家安全观的重要组成部分之一。刑法为践行生态文明建设，主要从两方面着手参与治理：一是以环境法益保护为目的，严厉打击环境犯罪，并形成了以污染环境罪为主的罪名体系。二是设立环境监管失职罪，力图从监管角度着手，加大对环境监管行政人员的管控，从侧面间接实现环境犯罪活动的减缩。

然而，随着生态环境犯罪的不断滋生和复杂化，刑法打击环境犯罪的力度逐步加大，譬如污染环境罪，刑法对其的入罪标准就从早期的实害犯转为如今的危险犯，这意味着刑法在面对环境犯罪时采取的法益保护和刑罚介入手段均有所提前，为我国生态环境保护添续了动能。但反观环境监管失职罪，却并未与时俱进地推进发展，其与打击环境犯罪的罪名也未能良好衔接，由此可见，刑法在对环境监管层面的犯罪惩治已有些许不合时宜，并存在监管漏洞，在一定程度上阻碍了环境保护目的的实现。基于上述背景，本文重点探讨目前环境监管失职罪的主要问题，并致力于寻求该罪在当下应当采取的修订路径，以期更好地实现生态安全目标。

一、环境监管失职罪的主要问题

如前文所述，在我国的环境刑法体系当中，既设计有打击犯罪行为本身的罪名，如污染环境罪，也有从监督环节着手，着力于从侧面规制环境犯罪的罪名，如环境监管失职罪，随着我国对于生态环境安全的不断重视，环境犯罪类罪名也有不断完善的趋势。从实践中来看，污染环境罪与环境监管失职罪是密切联系的，在一定程度上可以说，环境监管主体的刑事责任是否追究得当，直接影响了污染环境行为的发生概率。当前，许多相关的环境犯罪规制手段均有较大提升，但唯独对环境监管失职罪的调整显得力度甚微，这使得该罪并不能很好地适应当下环境保护的国家要求，究其根本，该罪存在以下两个方面的重要问题：

一是环境监管失职罪在入罪要求上仍然坚持以结果犯作为认定标准，即要求行为人严重不负责任，导致重大环境污染事故发生，并造成重大公私财产损失或人身伤亡后果的行为方能定罪。这种犯罪标准无法与现行环境类罪名更好地匹配适用，不利于实现环境保护目标。在早已公布的《刑法修正案（八）》中，刑法就针对污染环境罪作了重大修改，使其认定标准从实害犯转为行为犯，进一步加大了环境保护的刑法规制力度。但是对于环境监管失职罪关于“结果犯”的规定，近数次颁布的刑法修正案却未对其进行修改，依然要求该罪产生明确的损害后果才能定罪量刑。

这种构成要件的设置显然缺乏科学性，因为实践中的环境污染活动通常不是一次性实现的，而是具有延长性和隐蔽性，在污染者实施污染行为之后，一些严重的问题不会立刻出现。如果采用结果犯标准，等到环境污染结果出现再追究监管人员监管失职的责任，就会导致刑罚手段与立法目的断层，使刑罚不能达到及时遏制环境犯罪行为发生的效果，此其一。其二，生态环境的价值是无穷的，也是难以估量的，倘若采用“严重”或者“轻微”此类规范性要件作为入罪与否的标准，司法机关在没有明确司法解释的前提下，很难对损害结果进行精准判断，从而也就难以确定行为人的刑事责任。其三，环境损害结果通常是不可逆转、难以修复的。如果等到危害结果发生之后再去追究监管人员的失职行为，那么环境污染行为就无法从根本上进行遏制，也不能达到良好的“事前预防”的效果。可见，该罪在犯罪标准的判断上应当与时俱进作出修改。

二是环境监管失职罪在犯罪主体认定上仅包括履行环境监管职责的国家机关工作人员，此主体范围过窄，无法与现今较为完备的环境监督管理制度进行匹配。在社会治理层面，我国政府机关已由主导型转变为服务型，更多的简政放权使得各企业有了更多自我调整的空间，而承担环境监督管理职责的主体也从国家专门机关的工作人员逐步拓宽至在企业等单位从事监管工作的公职人员，其主体范围得到了拓展。可见，在环境监管失职罪中，该罪以前仅要求负有监管义务的国家机关人员承担刑事责任，但既然现在的监管主体还可以是获得行政授权的在企业等单位工作的国家工作人员，那么该罪就应该在入罪范围上有所扩大，将此类人员纳入刑法规制范围，否则会使得刑法在进行环境保护的过程中遗漏一些犯罪主体，甚至导致授权主体被迫承担刑事责任，从而造成不当的刑事处罚，影响法的公正性。

二、环境监管失职罪的规范诠释

现行的环境监管失职罪本身所存在的问题已使得该罪不再适应于当下的社会情况，但要针对该罪存在的具体问题进行修订，还需对该罪的具体规范进行系统梳理，准确把握该罪罪质。

1997年，我国《刑法》为规制社会中存在的环境监管渎职现象，增设了“环境监管失职罪”，将环境监管领域的国家机关工作人员的犯罪行为单设罪名予以规制。直至2006年，最高人民法院与最高人民检察院通过两部司法解释对环境监管失职罪的司法适用问题进行了更为详细的说明，其中明确了“环境监管失职罪”的“危害结果”，同时将结果犯的认定方式作为其刑事责任的追究标准。该罪自设立以来，所保护的直接法益便是环境监管制度，是刑法为了保障负有监管义务的责任主体能够恪守职责，防范出现渎职失职行为所作出的规制方案。同时，该罪的增设也在一定程度上保护了环境法益，毕竟当实践中出现监管失职行为时，极有可能会引发环境破坏后果，最终导致生态环境受损。

而从该罪的具体要件来看，该罪也有值得进一步研究的地方。首先，从犯罪客体而言，该罪所侵害的直接客体为监督管理制度，此类犯罪行为会导致正常的监督管理制度功能受损，从而导致被监管对象造成危害结果。其次，该罪的客观方面表现为行为人严重不负责任，导致重大环境污染事故发生，并产生造成公私财产重大损失或人身伤亡的严重后果的行为。这一要件本与修订前的污染环境罪相似，但在刑法对污染环境罪的具体罪状进行修改之后，污染环境罪从实害犯转为了行为犯，也就不再要求有人身或财产的具体严重后果，而仅要求行为造成环境污染的严重后果即可。环境监管失职罪作为与污染环境罪高度配套的罪名，自然也应在客观要件上作出相应的调整，即修改为“污染环境，后果严重的”表述，但刑法却并未对其进行修改，这是该罪本身存在的不足之一。另外，即使将该要件修改为“后果严重”的表述方式，该要件在司法实践中也较难被准确解释，毕竟对此类规范性要件的解读很大程度上依赖于司法机关的主观价值判断，易造成同类案件不同判决结果现象的发生。为避免此类情况，司法机关应当尽早通过司法解释来明确该要件的解释范围。再次，该罪的犯罪主体仅仅是指在环境监管过程中负有监督管理职责的国家机关工作人员。这一标准的依据源于早期国内环境监管制度状况，当时我国的环境监管制度尚不完备，其中所存在的问题也不像现今一般复杂，因此在主体范围上只需对负有环境监管职责的国家机关人员进行归责即可。这种主体范围的设定已不再符合当下的要求，如今的环境监管制度较早期已有了较大的完善，因此负有相应职责的主体范围也有了明显扩大，因此，该罪也应当基于现有情况对主体要件进行进一步修改。最后，在犯罪的主观方面，该罪属于渎职罪中的过失犯罪，即犯罪主体在主观上是过失的，并且这种过失主要体现在监督管理领域，而非传统过失类罪名中所指的直接过失，即行为人在实施这种过失行为时，通常并不会直接导致相关损害结果发生，而是间接促进、加速损害结果实现的概率。

综上所述，该罪的部分构成要件已与当今情况不再合拍，要想使该罪更好地适应于如今的生态环境保护目标，就需要对该罪进行修订。

三、环境监管失职罪的修订路径探析

基于对环境监管失职罪本身的重点分析与当下社会现实状况的把握，为更好地实现该罪与环境刑法中其他罪名的良好互动，有效达成生态安全保护目标，本文认为应当对该罪进行以下具体修订：

第一，将该罪从实害犯转变为行为犯，更有利于实现该罪在生态环境保护中的正效应。一方面，环境监管失职罪与污染环境罪等罪名联系密切，既然污染环境罪在入罪要求上已从实害犯标准转向行为犯标准，那么环境监管失职罪也应作出相应调整。

另一方面，环境污染活动本身具有持续性和隐蔽性特征，相关犯罪结果的发生通常是从量变到质变的过程，并且一旦产生环境损害的结果，其影响力强、危害持续性久，修复工作难度较大，更会影响公民的生活质量。因此，刑法在对环境污染行为进行规制的思路上应从事后惩治转为事前预防。

首先，将环境监管失职罪的入罪标准设定为行为犯，能够将监管秩序这一法益保护提前化，同时也间接地保护了环境法益，能够尽量在生态环境被破坏之前，及时地遏制该危害结果的发生，避免不必要的损失。在实害犯标准下，刑法只在产生具体危害结果后才得以启动，这对于传统的个人法益保护是十分恰当的，毕竟事后惩罚方式能够大幅缩减对国民自由的限制，体现了刑法对人权的关涉。但对于社会风险激增的当下社会，面对诸如生态环境等集体法益，刑法再采用实害犯标准已然无法良好实现法益保护目标，因而需要采用预防思维，通过行为犯的认定标准，将存在环境破坏危害可能性的行为纳入打击范围，从而提前实现法益保护，避免大规模损害结果的产生。其次，将该罪设置为行为犯，体现了刑罚手段介入的提前化。预防性刑法的实际运用，主要体现为刑罚介入的时点相较于传统刑法而言更加靠前，这使得刑法能够较早参与社会治理，限制监管主体的再犯能力，及时止损。

同时，通过刑罚介入早期化，还能起到刑法的一般预防效果，对监管主体形成一定威慑，使其不敢犯罪，不敢存在渎职失职行为，提升其遵纪守法的积极性。因此，刑法应当将环境监管失职罪中要求的人身、财产严重损害的条件予以删除，改为只要监管人员出现较为严重的不负责任的情况，即可构罪，即从行为犯标准认定该罪。

第二，将构成要件“国家机关工作人员”拓展至“国家工作人员”。毕竟当下我国环境监管制度日益完善，在环境监管主体范围上也相较于前期有了突破。基于这一现状，我国环境监管失职罪中的犯罪主体范围应当进行适当拓展，即将“国家机关工作人员”修改为“国家工作人员”。毕竟前者的范围狭小，仅指在国家行政机关中从事公务的人员，而后者则包括了“国家机关工作人员”以及在其他单位从事公务的人员，如公益环保组织、公司企业以及事业单位等其他依照法律从事公务的人员，这样的修订不仅符合当下部分公务人员任职于企业参与环境监管的趋势，也有利于防范应负刑事责任的主体脱逃刑法处罚的现象。另外，鉴于实践中有许多环境影响评价机构存在造假而刑法未能追究的现象，本文认为对于环境影响评价机构等关涉环境监管环节的重要机构的主要负责人也应纳入该罪的犯罪主体当中，对该类主体故意或过失实施的环境影响评价造假行为进行定罪处罚。事实上，早在2016年，最高人民检察院与最高人民法院也针对这一制度漏洞采取了规制手段，通过颁布司法解释的形式追究关于环境影响评价造假人员的刑事责任。

当然，通过设置行为犯标准和拓宽该罪犯罪主体范围的方式修订环境监管失职罪会在一定程度上导致刑法呈现严厉化和扩大化趋势，从而限制了国民自由权利的形式，但这确实是保障生态环境安全的必要措施之一。

为防止该罪的修订使刑法沦为社会治理的工具，应当在该罪的刑罚设置上进行适当调整，将行为区分为已经造成严重后果的失职行为和尚未造成严重后果的失职行为，并对两种行为设定不同的法定刑，通过科学的刑罚设置，减轻该罪所带来的严厉性后果，最终实现罪责平衡。