农村道路交通安全治理现代化的五个维度

江西师范大学马克思主义学院 陈星

为贯彻落实党的十九大精神，十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力，指的是一个国家的制度体系和制度执行能力。[1]国家治理现代化就是要推进制度体系和制度执行能力现代化，而农村道路交通安全治理现代化，是推进乡村治理体系和治理能力现代化的主要内容，是实施乡村振兴战略、完善农业农村优先发展制度政策、健全城乡发展体制机制的重要举措，[2]具有解决农业农村农民这一根本性问题的现实意义。农村道路交通安全治理，指的是有关农村道路交通安全的制度体系和制度执行能力，主要包括治理主体、治理机制、治理工具和治理能力等内容。农村道路交通安全治理现代化，应基于治理主体、基础建设、资金投融、开放市场和科技创新五个维度，协调推进五个现代化，构建“多措并举、协同发力”的现代化治理新格局。

一、交通安全治理网络现代化：基于治理主体的维度

农村道路交通安全治理现代化，关键在“治”。要进一步理顺政党、政府、市场、社会等治理主体之间的关系，完善安全治理防控体系，构建治理网络；推进安全治理社会模式，延伸治理网络，推进安全治理网络现代化，提升治理主体统领力。

（一）完善农村道路交通安全治理防控体系

第一，落实县乡两级党委政府治理主体责任。县乡两级党委政府要创新“党政同责”领导体制，加强对农村道路交通安全工作的领导，落实村委会的交通安全治理责任。将农村道路交通安全工作纳入本地经济社会发展的全局中进行谋划，体现在年度国民经济和社会发展统计公报中。借鉴河南省平顶山市经验，建立三级督导机制和三级约谈机制，开通综合整治县乡两级信息平台，实现信息共享。

第二，加强农村道路交通安全治理警务力量。要根据各地区的地理位置、人口数量、机动车保有量及其他交通安全治理因素进行综合分析研究，重新科学规划、合理布局，在干部配置上优先考虑，适当增设基层交警中队，加大道路交通安全治理网密度，治理力量要向偏远地区倾斜。借鉴江苏省、浙江省、甘肃省等地经验，报请当地省公安厅向省政府申请“政法”专项编制，增加交警编制。

（二）推进农村道路交通安全治理社会模式

传统的道路交通安全治理重心在城市，所以造成农村道路交通安全治理的资源和力量薄弱，社会活力不足，政府发挥作用有限，更需要发挥社会治理的优势。发挥社会作为治理主体的作用，要推进“两站两员”“路长制”社会化治理模式，发展网格化治理和服务，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好地提供精准化、精细化服务。[3]

一是加快落实“两站两员”建设。根据公安部交通管理局“2020年要实现村村有劝导站和劝导员”的要求，各地应紧密围绕平安乡村建设的目标，整合公安机关与保险行业资源，共同推进农村“两站两员”建设，提高农村交通安全治理覆盖率和农村机动车投保率，构建与当地交通安全治理需求相适应的交通安全治理辅助队伍，延伸治理网络“触角”。二是积极探索“路长制”模式。借鉴湖北孝感、襄阳、十堰等六地，搭建“路长制”责任网络，通过“路长制”重点管路、“两站两员”重点管人的社会化治理模式，实现共建、共治、共享新格局。三是促进“两站两员”“路长制”人员职业化。公安机关应会同保险监管部门和保险公司共建一批警保合作劝导站，借鉴安徽芜湖经验，使“两站两员”“路长制”人员既有农村道路交通安全治理职责，又具有从事交通保险业务资质资格，实现“一站多能、一人多岗”，破解“无工资、无保障、无兴趣”的难题。进一步盘活农村道路交通安全治理人力资源，激发社会活力，提高治理效能，达成全民关注农村道路交通安全、全民参与治理农村道路交通安全的新目标。

此外，要健全基层党组织领导的基层群众自治机制，在农村道路交通安全治理中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育。通过完善制度保证人民在农村道路交通安全治理中的主体地位,着力防范脱离群众的危险。使各方面制度和治理更好地体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造，确保人民依法通过各种途径和形式管理各项事务。[4]

二、建设养护治理体制现代化：基于基层建设的维度

农村道路交通安全治理现代化，基础在“路”。农村道路是普通道路的一部分，是省级道路网的主体，具有覆盖面广、服务人口多、公益性强的特点，推进农村道路建设养护治理体制现代化，既要健全道路建设机制，更要健全道路养护机制，以建固养，以养促建，增强基层建设保障力。

（一）健全农村道路建设机制

要推动农村基础设施提档升级，继续把基础设施建设重点放在农村，加快农村公路建设，推动城乡基础设施互联互通，加快实施通村组硬化路建设。[5]要继续配合交通运输部门实施公路安全生命防护工程，协调推动农村公路平交路口“千灯万带”示范工程，深入推进农村道路交通安全隐患排查治理，着力解决农村道路“防护少”的问题。以赣州市安远县、上饶市婺源县等全国示范县为模范，全面推进“四好农村路”建设，“断头路”、联网路、旅游路、产业路等重点路段应优先建设，以道路建设振兴产业建设，以产业建设拓宽道路建设，达到两者的完美融合，将“四好农村路”建设、园区建设和美丽乡村建设三者相结合。借鉴“婺源样本”，进一步提升农村道路质量，为偏远贫困村通上沥青路，逐年、逐级打造一批县、乡、村道文明示范路。

（二）健全农村道路养护机制

要培育健全农村道路养护市场主体，形成开放、统一的农村道路养护市场，提高农村道路养护的质量和效益，加强农村道路养护治理力量，优化组织机构与人员配置，做到规范性和长效性相统一。因地制宜采取季节性管养、专业管养、承包管养、乡村分养、集中管养等多种养护治理模式，拓展养护资金筹措渠道，积极探索新型养护服务模式，对农村道路进行建设、养护一体化招标，由社会资本投资建设，建设完成后一定时期内通过合同的形式，由政府分期购买社会资本的养护治理服务。积极推进农村道路养护常态化、规范化、标准化发展，创建农村道路养护“文明示范路”，实现农村道路经常性养护完全普及的目标。

三、基础资金投入体制现代化：基于资金投融的维度

农村道路交通安全治理现代化，难点在“资”。推进农村道路基础资金投入体制现代化，要加大农村道路基础建设投入，提高资本总量；要开拓农村地区多元融资渠道，吸引资本增量，筑牢资金投融支撑力。

（一）加大农村道路基础建设投入

加大农村道路基础建设投入，确保财政投入持续增长，建立健全实施乡村振兴战略财政投入保障制度，公共财政要更大力度向“三农”倾斜。[6]实证研究发现，在短期内，农村交通基础设施投资在正向促进、提高农村居民收入方面的效果较为显著，在长期内，该正向促进、提高作用具有滞后性；而在短期内，农村交通基础设施的资本存量都会对农村居民的收入产生积极的影响。[7]在人均可支配收入城乡差距大、农村居民人均可支配收入水平低的地区，要在完善农村交通基础设施建设规划的基础上，加大农村地区的交通基础设施投资力度，增加农村交通基础设施资本存量，进而促进农村居民收入的长期稳定增长。大力推动项目建设，把完善农村道路交通基础设施、扶贫脱贫攻坚、拉动经济增长三者有机结合；增强安全意识与质量意识，把农村设施建成“精品工程”。

（二）开拓农村地区多元融资渠道

加强农村道路基础设施建设，要做到提高资本总量和吸引资本增量协同并举。要开拓农村地区多元投融资渠道，创新投融资机制，强化乡村振兴投入保障，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保投入力度不断增强、总量持续增加。[8]同时，加强资本市场基础制度建设，建立健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系，有效防范化解金融风险。

要坚持因地制宜、循序渐进，科学把握乡村的差异性和发展走势分化特征。目前，农村交通基础设施供给资金融资渠道比较单一，主要来源于当地政府的财政投入以及银行贷款。但是，在快速发展的农村经济背景下，部分地区地方财政的投入速度已低于农村地区交通基础设施的投资需求速度，现有的融资模式已经难以满足农村交通基础设施的发展需要，急须开拓多元化融资渠道，引入市场竞争机制，通过政府供给、市场供给、自愿供给共同作用扩大融资规模，提供更多的农村交通基础设施发展资金，实现有效供给。诸如一些旅游城市可以采用资源融资方式，积极整合当地红色旅游优势资源，发展乡村旅游点和特色农家旅游，运用区位优势，吸引民营企业投资于旅游景点沿线的农村道路建设，推行PPP模式，促进政府和社会资本合作，通过与承包商进行股权的形式合作，从而获得市场资金，灵活运用至农村交通基础设施发展中。

四、客运市场运营体制现代化：基于开放市场的维度

农村道路交通安全治理现代化，重点在“行”。为推进城乡道路客运市场运营体制现代化，激发市场活力，充分满足农村居民安全出行的迫切需要，要完善城乡道路客运市场经济机制，探索城乡道路客运一体化新模式，提高开放市场竞争力。

（一）完善城乡道路客运市场经济机制

加快完善城乡道路客运市场经济机制，要建设高标准市场机制，完善公平竞争制度，全面实施市场准入负面清单制度，推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。要坚决破除体制机制弊端，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，通过市场这只看不见的手进行经济管理。首先，建立和完善城乡道路客运市场经营机制，提供良性竞争的市场环境；其次，鼓励市场经营主体多元化，运营模式多样化，创新改革产权形式；最后，建立和完善市场准入与退出机制。结合地区实际情况，通过线路招投标和线路经营权许可两种方式设立、提高市场准入门槛，企业退出市场时，政府部门要通过信用考核、限制企业运力发展、行政处罚等综合治理手段进行必要约束。

（二）探索城乡道路客运一体化新模式

要坚持城乡融合发展，推动城乡要素自由流动、平等交换，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。传统农村客运定时定线、灵活度较差，难以满足农村居民的出行需求，并且存在经营主体分散、服务质量差、安全隐患较大、服务覆盖范围有限等一系列弊端，而需求响应性公交DRT（Demand Responsive Transit）作为一种新型、灵活的客运组织方式就极具优势。与常规公交相比，将DRT这一新型客运模式加入部分低人口密度的农村地区，能够更好地契合该地区农村居民的出行需求，不仅可以使车辆资源利用率最大化，降低车辆运营成本，也有利于从农村居民的出行需求出发，降低乘客的出行成本，充分体现“全心全意为人民服务”的宗旨，促进新时代城乡客运一体化发展。同时形成政府、非营利机构以及外资等多元化经营主体结构，让农村客运普遍存在的“最后一公里”问题得以解决，既突出了农村公交的社会性，又保障了其经济性、服务持久性。要进行科学调查，基于符合运行DRT的有利条件，综合采用线路偏移模式和枢纽接驳模式两种一体化新模式。

五、交通安全治理系统现代化：基于科技创新的维度

农村道路交通安全治理现代化，动力在“智”。要强化互联网思维，运用大数据、人工智能提升国家治理现代化水平，推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。推进农村道路交通安全治理系统现代化，要完善科技制度，充分发挥科技创新引领作用，加快建设推广农村交通安全治理信息系统，推进农村交管勤务模式创新升级，强化科技创新驱动力。

各地交通管理部门要提高智治支撑能力，强化科技应用，加快研发、加速推广农村交通安全治理信息系统。农村道路交通安全治理系统主要包括基础信息治理、统计查询、工作监督、工作动态、告知提醒、系统治理、事故治理等七大功能模块，通过综合运用这七大功能模块对全市农村地区的人、车、路这三个因素进行综合治理，运用大数据平台，全面、及时地掌握基础信息和执法治理情况，实现采集、治理、预警动态化和跟踪考核治理。治理手段实现从“有纸化”到“无纸化”的转变，从而夯实基层基础工作，提高基层工作效率，实现市、乡（镇）两级对农村道路交通安全治理工作的远程监管，实现农村道路交通安全“信息及时化、操作简便化、预警动态化、考核具体化、效果最大化”的治理目标，有效预防和减少农村道路重特大交通事故发生，确保农村道路交通安全各项措施落实到位。

同时，要对照信息系统推广应用要求和进度安排，2020年6月底安装使用率达到100%，并指导农村“两员一长”使用手机APP及时录入基础台账、工作情况等信息，实现劝导工作情况双向推送、精准指导。此外，要推进农村交管勤务模式的创新升级，打造缉查布控系统应用的“堡垒式”技战法，提升农村地区非现场执法能力和水平；利用科技手段精准研判农村地区出行特点，强化科技装备和信息化技术在农村道路交通执法中的应用。

国家治理体系和治理能力现代化背景下，农村道路交通安全治理现代化要运用整体性思维，基于系统化维度，进一步完善治理体系，理顺治理关系，提高治理能力，创新治理方式，着力抓关键、固基础、破难点、解重点、提动力，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，把制度优势更好地转化为治理效能。