科研经费管理“放管服”改革新模式探讨

（中国石油勘探开发研究院）

近年来，围绕如何管好用好科研经费、充分调动科研人员的积极性，国家出台的一系列文件集中反映了国家对科研领域简政放权改革的决心。以“放管服”为核心的科研项目经费管理改革，已成为目前科研、财务、内控、审计等多部门关注的焦点问题。本文基于“放管服”改革背景，剖析科研经费管理改革升级面临的问题，提出优化管理建议，为提升科研经费管理水平，推动国家改革制度落地提供参考。

1 科研经费管理“放管服”改革的基本内容

近年，国家陆续出台了《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号）、《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案》（国发〔2014〕64号）、《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（国发〔2016〕50号）、《国务院关于优化科研管理，提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号）等文件，对科研项目资金管理“放管服”改革做出了具体规定。

“放”，一是关于科研项目资金管理自主权下放，如预算调剂、劳务费分配、间接费使用、结转结余资金使用及横向经费管理等；二是关于差旅会议管理权下放；三是科研仪器设备采购权下放。“管”，一是进一步规范科研经费内部管理办法；二是构建科研经费事中、事后监控体系；三是完善内部控制体系，做好科研管理风险事前、事中、事后的防范；四是进一步完善科研经费绩效评价体系。“服”，一是营造良好的科研服务环境，简化科研管理流程，制定合理的科研报销制度；二是依托互联网+，推动公共服务事项网上办理，提高办事效率；三是积极推行科研财务助理制度，“让专业的人做专业的事”。

2 科研经费管理“放管服”改革面临的问题

对现行科研项目资金管理进行改革，构建“放管服”背景下新型科研经费管理流程和监控体系，是科研、财务、审计、监察等部门的重大课题，也面临诸多现实问题。

2.1 成本导向型科研经费预算编制模式无法准确估算

科研工作是创造性工作，非程序性工作，本身存在3个不确定，即研究思路和技术路线不确定、研究时间不确定、研究成本不确定。在科研攻关中，研究方案已经确定的研究思路有可能被证明行不通，研究计划可能调整，科研经费支出也会相应调整。科学研究的目的是探索未知世界，有的能很快找到解决方案，有的可能终其一生也找不到答案。研究时间的不确定，导致了研究经费的不确定。科研成果作为科研工作的产品，其耗费的资源与取得的成果之间没有必然联系，研发活动所需的经费是酌量性费用，即没有公认的标准，也难以直接确定其成本构成。

2.2 科研项目管理与科研经费管理脱节，信息共享较差

科研项目一般由项目负责人、财务部门、科研管理部门共同管理，3个部门责任分工不同，关注重点也不相同。项目负责人注重总经费控制和项目目标实现，科研管理部门注重项目申请及成果，财务部门注重经费收支和财务核算合法合规，对于科研项目经费管理停留在会计核算和经费事后统计、控制层面。由于3个部门关注点不同，又缺乏沟通协调，管理不顺畅，导致项目目标与经费实际支出不符[1]。此外，目前科研项目经费管理平台存在维度单一、相互脱离等实际问题，单一主体或单位进行管理平台建设的现象十分普遍，各平台的通用性和互联性较差，在合同签订、设备购置、劳务支出、外协支出等管理环节无法通过一个平台展现，形成多个“信息孤岛”，信息共享程度较低，科研经费使用的实时反馈和预警程度不高[2]。

2.3 项目经费分类管理缺失，“一刀切”现象普遍存在

目前科研项目来源渠道多元。以中国石油勘探开发研究院（简称勘探院）为例，勘探院承担国家重大专项、重点研发计划、国家基金项目，公司重大专项、重大科技项目，海外技术支持项目，油田横向项目等，不同类别、不同性质的项目多达10余种。这些项目的科研经费管理规定各不相同，科研项目资金来源和项目性质的多样性带来了管理的复杂性，目前尚未对项目进行分类管理，仅以投入主体简单划分为纵向经费和横向经费，横向项目照搬纵向项目的管理流程。由于管理人员、财务人员、科研人员难以全面、准确地把握项目管理的具体要求，在执行过程中存在诸多盲点，影响了经费的管理水平，也加大了经费使用违背具体项目管理规定的风险。

2.4 现行经费支出管理程序繁琐，资金使用率较低

科研项目涉及的设备采购、外协等经费支出是科研经费执行堵点之一。以科研设备为例，国产设备单台金额在30万元（含）以上、进口设备单台金额在10万美元（含）以上的科研设备实行招标采购程序，招标工作周期长，过程繁琐，效率低，设备使用前还需配套所需资源和环境，前期准备工作占据大量时间，影响科研经费使用和科研活动有序开展。此外，科研项目的费用支出与其他日常公用经费的行政支出报销制度上无本质差别，科研人员把精力和时间消耗在经费报销过程，纠结于差旅费、会议费支出是否符合标准，外籍专家来华费用如何归集等问题，也影响了经费的执行效率。

2.5 现有分配体制不完善，科研人员绩效体现不足

公司现有的科研项目管理制度没有很好地体现绩效激励原则，对科研人员的劳务价值界定不清[3-4]。而国家重大专项通过设立绩效激励支出，使科研人员积极参与研究，劳动价值得到相应体现，一定程度上提高了研究人员的积极性和创造性。

2.6 内控管理与监管制度滞后，影响“放管服”落地

现有的资金管理办法、采购办法、招标办法、报销制度与国家科研经费简政放权政策在执行层面上存在一定滞后性和不适应性[5-6]。在“放管服”背景下，对如何减少经费使用违规违纪事件发生，如何从常规科研经费使用合规性检查，过渡到“放管服”科研经费合理合法性检查，对审计和监管部门提出了更高的要求[7-8]。

3 科研经费管理转型升级的措施建议

为适应国家“放管服”政策落地，公司科研经费管理体系转型升级面临很多现实挑战。要在充分认识国家政策的基础上，有重点、有次序地逐步破解阻力，促进科研经费管理体制的升级换代。

3.1 以“放管服”为核心，重构科研经费管理制度体系

顺应国家科研经费管理政策的变化，结合公司实际，敢于创新。在科研项目管理方面，完善科研项目、科研经费制度管理体系，建立分级授权的项目管理办法，赋予项目经理更多的经费使用、调整、审批权；在经费支出管理方面，改进现有科研仪器采购、招投标、外协管理、差旅、因公出国、国内国际会议管理办法及配套的绩效考核和劳务支出管理办法，以缩短管理流程，下放管理权限；在加大经费自主使用的同时，建立监督、诚信等机制，建立科研诚信“黑名单”制，严禁虚报、冒领、浪费、贪污等行为。

3.2 对科研项目实行分级分类差异化管理

推进科研项目分类管理，根据项目研发性质和资金来源，制定针对性管理流程。例如根据资金来源，科研项目分为纵向项目和横向项目，横向项目除非资助方提出要求，不需列支明细。横向项目主要通过过程控制和成果评审的方式保证研究质量，研究经费根据进度支付，资助方既不需要科研人员提供经费使用单据，也不干预科研人员对经费的使用，承担单位应在代开发票、收取相关税费后，将剩余款项直接划拨给科研人员，而不需科研人员凭单据报销，以简化经费使用流程，提高经费使用效率。对于纵向项目，按照研究性质实行分级分类差异化管理。

对于基础研究和颠覆性技术，试行科研经费“包干制”改革试点，探索科研项目经费使用不设科目比例限制，由科研团队按照政策规定，自主决定经费使用的“包干制”试点；对于智力密集型如决策支持类和软件研发项目，进一步简化合并科目设置，提高间接经费核定比例，提高绩效奖励比例，充分体现人力对项目完成的贡献；对于技术研发类项目，除设备、外协、测试化验加工（单次或同类测试累计费用达到10万元以上）、大宗材料（某一品种材料预算达到10万元以上）等费用需编制预算明细外，小额测试化验加工、小额材料、出版、差旅、办公、会议、评审等费用只需提供预算金额，无需编制预算明细，并增设20%左右的不可预见费。

3.3 打造“三位一体”信息管理共享平台

建立共享、共用、公开三位一体的科研经费信息管理平台，打通科研、财务、企管、审计等信息孤岛，按照“项目+经费”的管理理念，推动科研管理与财务管理的深度融合，构建项目—合同—招标—财务—审计管理于一体的科研全过程信息管理平台，充分利用信息化技术、网络化手段在经费管理、决策、执行、监督、反馈等各个环节，为科研、财务、审计、企管等部门提供方便快捷、真实完整的财务信息，实现信息共享和科研经费的协同化管理。

4 结束语

国家与公司不断加大科研经费的投入力度，反映了对科研重视程度的不断提升。“放管服”政策的陆续出台，有助于充分释放科研创新活力，推动科研事业快速发展。在这种背景下，科研经费的高效合规管理尤为重要，需要多部门联合行动，积极试点，充分发挥管理人员在经费管理上的创新能动性，为公司营造良好的科研环境，推动公司科技水平迈上新台阶。