经济形势严峻背景下劳动法应对调整制度研究

许添元

(闽南师范大学 法学院，福建 漳州 363000)

目前，因受新型冠状病毒引起的肺炎(以下简称“新冠肺炎”)疫情的影响，世界经济出现萎缩，我国经济下行压力加大。国家统计局2020年4月17日上午公布的一季度宏观经济数据显示，今年一季度国内生产总值206 504亿元，GDP同比下降6.8%[1]，我国经济发展面临前所未有的挑战。在此背景下，稳定及扩大就业以及允许并鼓励用人单位灵活用工成为各国劳动法的经常选项。

一、经济形势严峻背景下现行劳动法凸显不足

我国现行劳动法体系是由中华人民共和国成立以来不同历史时期颁布的相关法规、政策和执行条例所共同形成的，在扩大就业、保障劳动者权益和规范企业用工等方面，曾经起到了积极的作用。随着我国社会经济的快速发展和改革开放的逐步推进，尤其从2008年全球金融危机发生以来，企业不能实行短时工作制，无法适应形势发展的需要，在调节应对上存在亟待解决的问题。在2008年1月1日实施《劳动合同法》后，因劳动立法的制度变迁导致劳动用工的刚性迅速增强，尤其是企业面临经济萎缩的情况下，难以通过自身经营活动的调整(比如调整劳动时间、调整工资等)来抵御经济周期性的下行压力，使得企业更为艰难。《劳动合同法》并没有涉及到经济下行时企业用工灵活性的制度保障问题。在某种意义上，回避或缺失企业用工灵活性的制度保障的劳动法改革，整个劳动法律制度就不能实现现代化转型。

中国劳动法律制度存在不完善之处，近年来得到了一定的关注和研究。董保华指出，《劳动合同法》过度强化管制、限制自治,由此产生系统性失衡问题，具体表现在劳动力市场灵活性不够、企业用工成本比较高及立法过度倾斜等方面，并建议指导思想上回归到《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的人员能进能出、工资能高能低、干部能上能下[2]。李洪海提出，应高度重视增强企业内部灵活性，建议适当放宽企业的解雇权利，并合理地调整企业的违约赔偿标准和责任[3]。钱叶芳提出，近段时间来，诸多人士发出新一轮修改《劳动合同法》的呼声，主要诉求是自由解雇和灵活用工[4]51。尹蔚民提出，《劳动合同法》的主要问题集中在三个方面——劳动力市场的灵活性不够，企业用工成本比较高，出现了一些新的业态、新的就业形式[5]。

我国法律并未对用工自主权或灵活用工进行明确规定，但我国《就业促进法》第8条规定：“用人单位依法享有自主用人的权利。”《劳动法》第47条规定：“用人单位根据本单位的生产经营特点和经济效益，依法自主确定本单位的工资分配方式和工资水平。”但是，在劳动者到用人单位工作，用人单位发放工资后，一旦遇上经济萎缩，用人单位无权单方调整劳动者的工资。如果用人单位单方降低劳动者的工资，将构成非法克扣工资，劳动者有权要求解除劳动合同，并要求用人单位支付经济补偿金。

用人单位也难以通过劳动合同变更途径单方调整工作时间或薪资。《劳动合同法》第40条规定了劳动合同的两种法定变更情况：员工不能胜任工作时或者合同订立时依据的客观情况发生重大变化导致劳动合同无法履行的，单位可以变更合同。但是，在企业面临经济形势困难、经济萎缩时，并不存在员工不能胜任工作的问题，并未达到劳动合同无法履行的严重程度。同时，劳动合同无法履行的变更往往是工作岗位的变更，而在经济形势困难、经济萎缩时大多是变更工作时间和薪资，工作岗位并不需要调整。因此，也无法适用该条款减少工作时间、降低薪资。

《劳动合同法》第35条规定：“用人单位与劳动者协商一致，可以变更劳动合同约定的内容。变更劳动合同，应当采用书面形式。”显然在未能与劳动者协商一致的情况下，用人单位不得单方调整工作时间或薪资。否则，劳动者很可能依据《劳动合同法实施条例》第18条“(五)用人单位未及时足额支付劳动报酬的”规定，解除劳动合同，并要求用人单位支付经济补偿金。可见，从劳动合同的法定变更与协商变更上，在经济形势困难、经济萎缩时都难以实行短时工作制，极大地限制了企业的用工灵活性，同时加大了争议发生的风险，也增加了用人单位的用工成本。

用人单位可以根据《劳动合同法》第4条“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间……等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定”的规定，通过召开职工代表大会或职工代表会议，与职工共决的方式，才能实行短时工作制，减少正常工作时间、降低工资。然而，企业在面临经济形势困难、经济萎缩时，启动职工代表大会或职工代表会议的成本是相当高昂的，在面临经济形势困难、经济萎缩时，用如此高成本的方式实行短时工作制，是相当不现实的。

《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(四)》第11条规定，已经实际履行了变更后劳动合同超过一个月规定的，如果变更的内容不违反法律及公序良俗，应当认定为变更合法有效。这项规定放开了《劳动合同法》第35条要求书面变更的限制，在坚持用人单位与劳动者双方协商一致的基础上，提出劳动合同变更不再局限于书面形式，而认可口头同意、明示同意、默示同意等达成同意的形式。此项规定解决了实践中存在的变更形式过于严格的问题，提高了用人单位行使变更权的灵活性[4]64。然而，仅以实际履行超过一个月就不支持劳动合同变更无效，未免过于简单武断，尽管异议期与劳动仲裁申请时效不同，但是，即使我国对异议期的规定中也规定合同解除的异议期有三个月，而将合同变更的异议期只规定为一个月，在实质上剥夺、限制了民事主体权利，有违法的嫌疑。实际上劳动者的工资往往是下一个月才发放，劳动者要一个月后才知道工资的变化，往往还来不及对用人单位的变更作出反应及交涉，就超过一个月的期限了，无法进行维权，可见该规定也不符合情理。因此，该规定不利于维护劳动者的合法权益，不能以该规定作为企业实行短时工作制的制度支撑。

在2008年全球金融危机时，国务院办公厅《关于切实做好当前农民工工作的通知》 (国办发〔2008〕130号) 规定，要引导企业与农民工开展集体协商，采取灵活用工、弹性工时、组织培训等办法，尽量不裁员或少裁员，防止大规模集中裁员现象发生。该规定系规范性文件，效力等级偏低，实际影响也有限。同时，它是应急的政策，到现在为止并没有将其制度化。2009年江苏省高级人民法院在《关于在当前宏观经济形势下妥善审理劳动争议案件的指导意见》中规定，企业有权依据其规章制度调整员工的工资报酬，但是一旦发生争议，企业必须对调整员工报酬的合法性及合理性承担举证责任。然而，企业往往无法完成对调整员工报酬的合法性及合理性的证明责任，需要向劳动者支付经济补偿金并解除劳动合同。所以，在当前企业面临经济形势困难、经济萎缩时，现有的法律、行政法规、司法解释及规范性文件无法为企业实行短时工作制提供制度支撑。经济萎缩企业却不能对工时、工资进行相应调整，这种刚性的法律规则难以实现保市场主体的目标，在制度上存在缺失，有深入研究的必要。

在因全球性新冠肺炎疫情导致经济形势严峻背景下，加强劳动法应对调整制度研究，具有重要的学术价值：第一，有助于推动我国劳动法律体系的进一步完善。研究如何提高企业用工灵活性、研究如何改革失业补助政策及研究如何保持高就业率等，将有力地推动我国劳动法律体系的进一步完善。在经济形势严峻时，由于公众的高度敏感性和利益博弈的复杂性，寻求一条经验较为成熟、风险较小的路径推动劳动法律体系的完善，进而保住就业，保住社会主体，稳定社会发展，是目前中央政府和社会各界的期待。第二，能为劳动法律制度的系统更新提供前期研究准备。我国的劳动法律大多是单行立法，部门规章多，地方法规多，立法层次低。整个劳动法体系条文繁多，难免出现规定混乱冲突。在经济形势严峻背景下，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，研究稳定就业和扩大就业的制度安排，提高企业的活力，能为中国劳动制度研究提供新的思考维度，并在此基础上对劳动制度系统更新进行理论思考。第三，有助于推动劳动法律制度的创新。学习我国台湾地区《就业服务法》第23条规定“中央主管机关于经济不景气致大量失业时，得鼓励雇主协商工会或劳工，循缩减工作时间、调整薪资、办理教育训练等方式，以避免裁减员工”[7]6的立法经验，努力满足我国在经济萎缩背景下劳动法应对调整的法律制度建设需要，有助于推动劳动法律制度的创新。

二、 构建劳动法应对调整制度的必要性分析

在因全球性新冠肺炎疫情导致经济萎缩背景下，构建劳动法应对调整制度，为企业实行短时工作制提供制度支撑，进而保住就业，保住社会主体，保障社会平稳发展，有着重要的现实意义。

首先，构建劳动法应对调整制度是维护劳动者权益的内在需要。在经济周期性下行背景下，通过创新劳动法律制度，构建劳动法应对调整制度，既是保持企业活力、保持高就业率的需要，也是维护劳动者权益的内在需要。2020年4月中国人民大学中国就业研究所与智联招聘联合推出CIER中国就业市场景气指数报告，报告显示，2020年一季度总体招聘职位数同比下降 24%[8]。面临因全球性新冠肺炎疫情导致的经济萎缩，“稳就业”成为政府工作的重中之重。只有老百姓的就业有了充分保障，经济增长才有意义。就业往往是劳动者获取生活收入的重要来源，牵动着千家万户的生活。就业也是社会发展的重要抓手，有就业才有税收的来源，才能为社会福利提供坚实的基础。在经济下行时期，如果发生大面积裁员，不仅劳动者会失去收入来源，社会也难以承受大量的失业人口，必将造成严重的社会问题，危及社会安全。在2008年和2009年的全球金融危机中，一些发达国家如日本、德国，通过执行短时工作制，避免裁员，因而保持了较高的就业率，职工没有失去工作，生活有保障，而企业通过降低工资，降低用工成本，获得了政府支持，渡过了经济困难时期[9]311。实际上，解决就业问题根本要靠发展，没有一定增长不足以支撑就业。而经济增长要保住市场主体，要靠调动企业的积极性。充分调动企业的积极性对于促进就业至关重要。采用短时工作制这种应对调整制度，可以让企业在经济困难、经济萎缩时减轻负担，轻装上阵，渡过难关，避免了一味要求企业负担风险，从而导致企业不堪重负，最终破产，工人失业现象的发生。因此，在全球金融危机背景下，短时工作制这种应对调整制度，能保住劳动者工作，能维护劳动者的根本权益，保障社会平稳度过困难时期。

其次，构建劳动法应对调整制度是保市场主体、维护劳动关系稳定的必然要求。在疫情的影响下，不少企业停工、停产。除了口罩、呼吸机等防疫物资的订单，国外的订单大幅度减少。疫情过后，企业面临的经济形势十分困难，有发生全球金融危机的危险，这时企业迫切需要实行短时工作制，减少正常工作时间、降低工资，从而降低用工成本。通过实施短时工作制，保持就业，不仅对劳动者至关重要，而且也对用人单位有利，用人单位当然也希望使用自己熟悉的、值得信赖的劳动者，保留住自己的“人力资本”，以便在经济形势好转的时候尽快恢复经营生产。所以，构建劳动法应对调整制度，能帮助企业降低用工成本，帮助他们渡过困难时期。维护劳动关系的稳定是我国《劳动法》的重要任务。在当今中国，市场经济日益成熟，劳动秩序正在重建。但随着劳动关系的复杂化，在2008年1月1日《劳动合同法》实施后，劳动用工的刚性迅速增强，企业用工成本迅速攀升，实体经济的发展遇到前所未有的困难，不少企业濒临倒闭，影响了劳动关系稳定。所以，在经济萎缩背景下，构建劳动法应对调整制度，企业拥有更为灵活的用工自主权，能更好地适应经济形势而生存下来，不仅能保住市场主体，又能保持较高的就业率。这对于企业在经济危机时期维持劳动关系稳定，具有不可估量的现实意义。

再次，构建劳动法应对调整制度是推动劳动制度进一步改革的需要。在《劳动合同法》实施后，劳动用工的刚性迅速增强，用人单位无法利用短期劳动合同规避用工成本和用工风险，尤其是企业在面临经济萎缩时，难以通过自身经营活动(比如调整劳动时间、调整工资等)来应对订单减少和经济不景气，没有相应的机制为困境中的企业提供帮助。《劳动合同法》立法时没有考虑在经济不景气时企业有灵活用工的正常需求，这是一大缺憾。缺失了保障企业用工灵活性的制度，整个劳动法律体系就无法满足改革发展的需要，无法实现现代化转型。我国台湾地区《就业服务法》第23条致力于在经济不景气致大量失业时，鼓励雇主与劳工协商，通过缩减工作时间、调整薪资、办理教育训练等方式，以避免裁减员工，保持就业，维持社会稳定。这种面对经济萎缩的应对调整制度，是我国大陆地区所缺乏的，也是所急需的。从前述的文献回顾不难发现，在经济周期性下行背景下，如何在制度层面保障企业用工的灵活性，如何保持高就业率以及对我国劳动就业法律制度如何实现系统更新的研究比较少见，也缺乏对台湾地区《就业服务法》第23条规定的深入研究。在面临经济下行压力下，对劳动法应对调整制度的研究，具有重要的现实意义。《俄罗斯联邦劳动法典》第72.2条规定：“如果发生自然性或技术性灾难……流行病或动物疫情，在全部或部分居民的生命或正常生活条件受到威胁的任何特殊情况下，为防止上述情况的发生或消除其后果，可不经员工同意在本单位内将其调整到劳动合同未约定的岗位工作，但期限不得超过1个月。在停产(因经济……的原因而临时停工)，也可以在不超过1个月的期限不经员工同意在本单位内将其调整到劳动合同未约定的岗位工作。”[10]51俄罗斯的这项规定对我国很有启迪意义，对推动劳动法律制度改革有重要的借鉴意义。对劳动法应对调整制度的研究，有助于克服我国的劳动法律制度过于僵化的缺陷，为企业在经济萎缩背景下提供足够的灵活性，提高企业的活力，可以推动我国劳动法律制度进一步改革和完善。

另外，构建劳动法应对调整制度是学习发达国家先进经验的必然要求。在德国，短期工作制的基础是暂时性的工作短缺，这种制度有助于避免雇主在经济困难时期解雇工人。在大多数情况下，员工和用人单位可能就合同变更达成一致意见。如果员工不同意，用人单位只能发出变更性辞退，即员工被提供一个较低工资的劳动合同，雇员拒绝合同变更的可以提起解约保护的诉讼，胜诉的话保留原条件，败诉的话劳动关系终止[11]159。在企业内设立企业职工委员会的，用人单位实施短期工作制必须征得员工同意。实施短期工作制，雇员只按实际工作时间支付工资。此外，雇员将获得短期津贴，由雇主支付，但由劳动事务所报销。最沉重的负担是，雇主仍有义务为减少的工作时间支付社会保险。在德国，雇主只需支付前六个月社会保障费用的一半，另一半由劳工局支付，之后雇主支付所有费用。甚至规定，如果在雇主的资助下雇员在实行短时工作制期间参加了转岗或进修的培训，那么这期间的社保费用甚至可以完全由劳动事务所来承担[9]314。正是在免除雇主社会保障费的激励下，经济不景气期间，许多雇主愿意实行短期工作制，因为这样避免了大量裁员，有效地维护了社会的稳定和发展。通过岗位调动来灵活安置劳动者是日本雇佣关系的特色之一。日本很少有工作分类，劳动者均被训练具有多种技能，这是日本企业提高质量控制的关键因素。因此，日本的劳动合同中很少对劳动者的工作地点和工作类型作出明确规定。但是，工作岗位或工作时间的变化对劳动者及其家庭的生活有很大的影响。一般来说，法院不愿意宣布调配的命令无效。日本最高法院认为，关于调配的决定是否滥用权力，是要在经营活动的必要性和调配给工人私生活造成的不便之间进行权衡的。调配是维持长期雇佣关系的关键机制，常常是替代解雇冗员的唯一方式。当法院确认调配无效时，雇主可能就要被迫解雇多余的劳动者。为了保障长期稳定的雇佣关系，日本法院认可了灵活安置员工的要求，但是，一旦发现在调配过程中有不正当的动机，法院将追究雇主的侵权责任[12]105。由此可见，岗位和工作时间的调配的另一个重要目的是避免出现裁员。当工人在经济不景气面前变得多余时，雇主将减少工作时间，对工人进行再培训，或给他们分配新的工作，而不是解雇他们。因此，缩短工作时间和岗位调配是日本维持雇佣安定的重要手段之一。

三、经济形势严峻背景下构建劳动法应对调整制度的建议

在因新冠肺炎疫情的影响导致全球经济萎缩背景下，我国劳动法也应采取一系列措施来减少失业，支持企业渡过难关，维护经济社会的稳定。劳动法应对调整以短时工作制为重要内容，但又不限于短时工作制，可以有以下几个主要的制度构成。

(一)实施更为宽松的合同变更制度

我国可以在《劳动合同法》第35条中，增加一款规定：“发生自然或技术灾害、流行病或动物疫情等特殊情况下，危及全部或部分居民的生命或正常生活工作的，用人单位可不经员工同意在本单位内将其调整到劳动合同未约定的岗位工作。因经济、工艺或技术等原因而导致的停工或有可能导致大量失业时，用人单位可以不经员工同意在本单位内将其调整到劳动合同未约定的岗位工作。已经实际履行了变更后劳动合同超过三个月的，如果变更的内容不违反法律及公序良俗，应当认定为变更合法有效。” 这样的规定，能更好地满足企业在经济萎缩时期灵活用工的需要，有利于实现保市场主体的目标。

(二)实施短时工作制

我国可以在《就业促进法》第22条中，在“各级人民政府统筹做好城镇新增劳动力就业、农业富余劳动力转移就业和失业人员就业工作”之后，增加一款规定：“各级人民政府在经济萎缩可能导致大量失业时，应当鼓励用人单位与工会或劳动者协商，通过缩短工作时间、调整工资、进行职业训练等方式，以避免大量裁减员工。”这样的规定，能满足企业在经济危机时期灵活用工的需要，有针对性地解决企业以缩短工作时间、调整工资等手段渡过经济萎缩期的制度缺失问题；也能给社会主体以明确的导向，引导企业通过缩短工作时间、调整工资及进行职业训练等方式，让企业与劳动者携起手来共同渡过难关，从而达到减少裁员、保障就业、稳定社会的目的。

面对经济低迷，用人单位缩短每日正常的8小时工作时间，实行短时工作制，雇员只能拿到和实际工作时间相对应的报酬。可以考虑让国家来补贴劳动者，让其得到短时工作津贴，从而降低因实行短时工作制对其生活造成的不利影响。

(三)鼓励企业尽量不裁员，稳定就业

在经济周期性下行背景下，应鼓励企业尽量不采取裁员的手段；允许企业通过调整劳动时间、调整工资等手段来渡过困难时期。对暂时性生产经营困难、坚持不裁员或少裁员的企业，应阶段性允许困难企业缓缴养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险，缓缴期间免收滞纳金。阶段性降低城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、生育保险。还应降低失业保险缴费比例，应将失业保险缴费比例从3%阶段性降至1%，以减轻企业缴费压力。这样，不管是企业还是员工都将从中受益，因为他们将缴纳更少的社会保险，从而可以降低生产成本并保证就业。政府应扩大就业补助资金支出范围，扩大社会保险补贴范围，扩大技术技能提升补贴范围，实施职业训练或采取创造临时就业机会、办理创业贷款利息补贴等措施，通过系列措施，鼓励企业尽量不要裁员，实现就业稳定。

(四)改革失业补助政策

在经济周期性下行背景下，应加强对国外经验的学习与研究，比如借鉴德国“哈茨法案”的成功经验，像提高失业保险费返还标准，对依法参保缴费、不裁员或少裁员的参保企业，失业保险费返还标准可以由30%提高到50%。改革失业补助政策，不能让失业者因有领取失业金的福利而不愿意去寻找新的工作。所以，职工一旦失业就应该到职业介绍中心报到，并尽快找到新工作。劳动者如果长期失业，只能领取越来越少的救济金。强化对失业金领取者再就业的要求，失业者应接受职业介绍中心提供的工作，若无正当理由拒绝的，将受到降低救济金的惩罚，直至全部取消救济金。激励更多的具备劳动能力的劳动者在经济困难时期找到工作，降低长期失业人口数量，提高就业率，从而帮助我国在经济下行压力中实现保持经济良好运行的目标。

(五)暂缓调整最低工资标准

我国在20世纪90年代中期建立最低工资制度，这一制度被认为是保障工人权益的重要指标。2003 年以来，最低工资标准开始迅速提高，最低工资制度成了促进东南沿海地区经济结构升级的重要政策工具，随着最低工资标准的提高和环保标准的日益严格，很多处于低端市场、薄利和低成本运营、以劳动密集型和低利润为经营模式的小企业，甚至早在今年经济困难时期到来之前就被迫迁走了或倒闭了。因此，在经济周期性下行背景下，应暂缓调整企业最低工资标准。应当在《最低工资规定》第10条“最低工资标准每两年至少调整一次”之后增加一款：“在经济萎缩可能导致大量失业时可以暂缓调整最低工资标准。如果进行调整，则调整幅度不应超过社会平均工资增长幅度。”这样，可以通过最低工资标准杠杆降低企业用工成本，促使企业少裁员。

(六)实施社会刺激政策

我国可以实施社会刺激政策，防止我国经济陷入衰退困境。社会刺激政策可以包括：向收入较低的家庭发放补助，保证低收入家庭不因经济萎缩而威胁到生存问题；提高失业救济的标准，保证失业者不因经济萎缩而威胁到生存问题；向受影响的企业发放贷款、提供贷款担保或投资，提供融资便利；实施新基建计划，扩大投资；发行特别国债，扶持中小微企业，向其提供低息贷款，提供融资便利，帮助他们渡过难关。

四、结语

为了应对因新冠疫肺炎情引发的全球经济衰退，中国政府将促进经济增长以及保持和创造就业机会作为最优先考虑的政策目标。尽管保持就业和维护社会稳定在经济萧条时期是合理的选择，政府主要是试图通过临时性政策来应对危机，比如实施特别的职业培训计划、暂缓缴纳社会保险等。这些政策确实能满足民众的某些需要，但是我们需要一种应对最大经济萎缩的制度性解决方案。实施更为宽松的合同变更制度，缩短工作时间，鼓励企业尽量不裁员，改革失业补助政策，暂缓调整最低工资标准等，可以有效应对因新冠肺炎疫情引发的经济衰退。