治理体系现代化进程中我国大学校长的角色冲突与强化

葛建化，袁家德

(1.安徽建筑大学 办公室，安徽 合肥 230601；2.安徽建筑大学 公共管理学院，安徽 合肥 230601)

1 时代发展中的大学校长角色变迁

从我国大学发展的历程看，大学校长角色的形成与其时的政治、经济、文化息息相关。自1898 年京师大学堂成立以来，我国大学校长的基本角色大体经历以下五个阶段：

1.1 崇尚西学的职官

清末我国高等教育发展初期，大学校长的基本角色是崇尚西学的职官。自1898 年京师大学堂成立到1911 年，这一时期的大学包括北洋大学堂、山西大学堂等大学，大学是清政府的附属机构，领导人由清政府任命，没有独立地位。以京师大学堂为例，早期最高领导人是管学大臣，1904 年后专设总监督，即校长。1898～1912 年京师大学堂历任8 位总监督，都是来自于清政府的行政官员。这些校长大多崇尚西学，坚持“中体西用”的办学宗旨，为清政府培养大量技术人才。

1.2 学者出身的教育家

民国时期(1912～1949 年)是中国近代高等教育艰难发展的时期，到1947 年，民国大学发展到55所，其中国立大学31 所，1947 年专科以上在校生人数达到了155 036 人。[1]这一时期的大学校长基本都是学者出身的教育家，北京大学的蔡元培、蒋梦麟和胡适，清华大学的梅贻琦，东南大学的郭秉文，南开大学的张伯岺，浙江大学的竺可桢，中央大学的罗家伦等，这些教育家的治校理念和办学思想影响及其深远，在中国高等教育史上留下了浓墨重彩的一笔。

1.3 政治工作者

1949 年，中华人民共和国成立，标志着中国进入了一个新的历史时期，高等教育领域开始了社会主义改造和调整。由于国际上美苏冷战、国内新旧政权交替、意识形态斗争激烈，新中国很长一段时间都处于”政治挂帅”的年代，教育的政治化特征明显。高校管理以政治性为原则，直接任命国家部门领导、行政干部出任大学校长，校长角色也倾向于政治工作者。

1.4 学术专家

1976 年文革结束至1989 年是中国高等教育恢复发展阶段，高等学校数由598 所增加至1075所，在校生数由85.6 万人增加至208.2 万人。[2]这一时期大学校长的任命，非常看重大学校长的学术地位，20 世纪80 年代一些著名大学校长，基本上都是各个领域的专家，学术地位非常高，不少是“两院”院士，大学校长的基本角色倾向于学术专家。从领导体制上，大学校长的自主权开始逐步扩大，

1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，规定高校实行校长负责制，成立校务委员会负责学校各项事务，党委承担监督和引导作用。[3]这意味着校长成为大学的负责人，自主决策和行政权力得到加强。

1.5 政治家与教育家

1989 年，邓小平指出“十年最大的失误是教育，这里主要是讲思想政治教育”。[4]随后颁布的《关于当前高等学校工作中几个问题的意见》、《关于加强高等学校的党的建设的通知》、《中国共产党高等学校基层组织工作条例》、《中华人民共和国高等教育法》等都规定公办高校实行党委领导下的校长负责制。

随着高等教育快速发展，大学规模和结构日益复杂，大学校长处在更加多元的利益格局之中，基本角色日渐多元化。党和政府希望校长是社会主义政治家和教育家，大学校长要从讲政治的高度贯彻上级指示，培养出具有高度政治素质的毕业生，又要按照学校实际，遵循教育规律，办好大学。总体上讲，这一时期的大学校长具有政治家和教育家的双重角色。

2 治理体系现代化进程中的大学校长角色冲突

2.1 大学校长角色冲突的具体表现

2.1.1 大学校长集多种角色于一身

在现行的管理体制下，校长是学校的法定代表人，也是学校党委的成员之一，需要执行党委集体决策。在实际工作中，校长要与很多利益主体发生联系，包括上级主管部门、市场、校友，还需要跟校内的教职工、学生及其家长产生联系。大学校长处于多种关系之中，需要为多方利益主体负责，扮演了非常多元和复杂的各种角色，大学校长的职责是复杂和多元化的，由此带来的角色期待也是多元化的，大学校长具有政策制定参与者和执行者、教育家、管理者、政治工作者、行政官员等众多角色期待。

2.1.2 大学校长角色期待的多样想导致角色冲突

大学校长在每一个角色内部、不同角色之间都存在不同程度的冲突。由于每个人对教育家的认知和标准不一样，造成大学校长教育家的现实认同比例远低于理想期待比例。从大学校长的其他角色来看，每个群体所期待的角色排序也是不一样的，大学校长学者、政治家、变革领导者的角色在多元期待因素下很容易产生冲突和混同，也必然导致现实中角色扮演的冲突。

因为存在多种角色期待，大学校长很难满足各方面的期待，校长们大多会根据客观条件和自身的特点，对各种角色期待有所偏好。实际工作中，大学校长扮演的角色更像是一个学问家、政治工作者，而不是专业的管理者。

2.1.3 期待中的理想角色与现实中的角色扮演相距甚远

有研究表明，公众对于大学校长的角色期待依次为教育家、学问家、管理者。在主管部门看来，大学校长更应该是政治家、管理者、和政策执行者。公众对大学校长教育家、学问家的认同比例不高，而大学校长更多的认为自己是学问家，对管理者的角色认知不强，大部分校长仍旧从事科研和教学工作，也未系统的学习过管理方面的专业知识。

主管部门、公众、大学校长本人对校长角色期待不一致，实际工作中大学校长的角色与各方的角色期待存在差距，容易造成各方对大学校长认知的偏差，从而对大学本身产生误解。

2.1.4 大学校长和党委书记的角色趋向同化

党委领导下的校长负责制，明确了党委是学校的领导核心，统一领导学校工作，由党委书记主持党委全面工作，校长作为学校的法定代表人，在学校党委的领导下全面负责教学、科研、行政工作。

即便如此，现实中人们对党委领导和校长负责及其各自的职责规定的理解和认知并不完全相同，仍有可能造成书记和校长的核心角色不清、模糊。书记和校长都具有教育家、管理者、决策者、政策执行者的角色期待，这就容易造成各方对校长和书记的核心角色认知不清晰，对决策者、政策执行者的角色实际由谁扮演是模糊的，当校长和党委书记也有同样认知时就会产生角色冲突。

2.2 大学校长角色冲突的主要原因

2.2.1 不同角色之间的不断转换

大学校长处于多元的角色丛中，需要频繁出席各种场合，参加各种活动，这就需要不断进行角色的转换。在新生典礼上，大学校长更多的需要扮演学校形象、道德模范、引路人等角色；校长办公会上需要扮演行政主管，行政“一把手”角色；党委会中，有可能兼任党委副书记，需要扮演党委“二把手”角色，同时又代表学校行政提出和参与各种决策；出席学术会议是学者、公共知识分子和学校代言人，在政府部门，则需要转变为学校利益代言人、政治家、行政官员、政策执行者等角色。频繁的角色转变，需要正确把握不同场合下的正确定位和恰当转化，否则会引起角色冲突。

2.2.2 各方对大学校长核心角色的期望不同导致了角色期待本身不清晰

核心角色期望不清晰本身会导致角色冲突。对于大学校长而言，其角色期望来自政府、党委、行政、中层干部、普通师生和社会大众。党和政府对大学校长的角色期望体现在法律条文、条例、工作规定和领导讲话中，主管部门把大学校长当做行政官员，任用和管理完全按照行政管理的方式，大学要无条件的执行主管部门的各项决定[5]。校长在党委领导下负责，更多地像个政策执行者和行政官员，教职工、学生和民众对大学校长的期待却是教育家、知识分子，不同群体对大学校长角色的不同期待，无疑引起了大学校长角色的冲突。

2.2.3 各群体对“党委领导下的校长负责制”的理解不同

“党委领导下的校长负责制”这一校内领导体制是中国特色现代大学制度的集中体现，党委是大学的领导决策力量，党委集体领导和党委书记工作方式影响着校长作用发挥。

各方对“党委领导下的校长负责制”的理解不同，对大学校长的地位和权力的理解就会不同。实际工作中由于对彼此角色认知和权力边界的界定不同，容易导致决策与执行脱节。校长的职责和权力与作为党委班长的党委书记的职责和权力仍然有交叉重叠。以人事权为例，既要坚持党管干部原则，由党委讨论学校内部机构设置及其负责人人选，同时又要由校长任免内部负责人，如果决定的人选不是校长预想任免的人，难免会造成党委和校长权力之间的冲突。

3 治理体系和治理能力现代化的进程中大学校长的角色强化

在“党委领导下的校长负责制”这一框架下，大学校长最主要的角色是管理者的角色，要实现高等治理体系和治理能力的现代化，就必须要处理好“校长负责”这一关键环节，进一步调整和完善大学校长的角色定位。

3.1 提升大学校长管理专业化，强化其决策执行者意识

传统高等教育内外部关系封闭，各级党委、政府及高等教育主管部门、高校内部相关管理机构组成一个封闭的运行系统，学生及家长、校友等利益群体很难介入高校事务中去。在推进高等教育治理体系和治理能力现代化的进程中，中国高等教将从管制走向治理，相关利益主体及期待的多元化要求大学校长要提升其管理的专业化程度，强化其决策执行者意识。从大学校长自身来说，需要从岗位的专心、专业和专职三个角度来提升其管理的专业化，这需要政府通过顶层制度设计让大学校长具备负责的动力、权力和能力。在校长的选拔、培训、任用和考核上采取措施提高其专业化能力。

现代领导学的产生有两大标志，第一个是决策从日常的管理中心分离出来，强调决策与执行的分离；第二个是咨询从决策中独立出来，强调决策的科学性和民主性。“党委领导下的校长负责制”，强调“党委领导”和“校长负责”，党委(尤其是党委书记)和校长都是学校的管理者。管理就是决策，决策包括决策的制定，也包括决策的执行，学校党委集体领导作出决策，由校长负责执行。现行有关规章制度也规定，校长全面负责校内教学、科研、行政管理工作。同时校长也是集体决策重要的组成人员之一，是学校决策重要的参与者。决策和执行的分工体系，可以提升学校治理体系和治理能力的现代化。

3.2 不同发展阶段和类型的大学，校长的角色定位应有差异

尽管我国大学发展存在同质化，但是每个学校的发展阶段、办学定位等又各具特色，大学校长的角色定位也体现出差异化的特点。大学发展一般会经历初创期、适应期、起飞期、机遇期和成熟期，面临的关键问题依次是资金维持、社会认可、制度创新、捕捉机遇和突出贡献，大学校长的主要职责不同，主要角色也不同。

大学校长及党委书记作为个体也是不同的，其领导方式、个性特点也不尽相同，校长和书记的权力边界和角色期待也会有不同的表现。校长的法定权力和约定权力在国家法律条例和大学章程的规定下，可以参照执行。但是由于各个大学的具体情况和历史传统不尽相同，党委书记、校长的个人工作方式和性格特点也不相同，大学校长的权力范围会呈现出差异性。

3.3 提升大学校长的公共责任

大学是公益性组织，具备为公共利益服务的属性，大学校长不仅是学校的法定代表人，从某种意义上来说是学校的代言人。大学校长作为组织领导，应当承担公共责任，体现大学的公共属性。[6]

有研究表明，当前大学校长更关心的是学校的专业建设、科学研究、人事分配、校园建设等领域，对社会责任、公共责任关注的不够。作为重要的决策者，在推动实现教育公平、依法治校、学术自由等方面的作为不够。社会各群体对校长直观的认识是一个具有行政级别的学者，而不是一所学校的管理者和知识分子。事业单位分类改革中，大学定位为公益服务类组织，这就要求大学要承担更多地公共责任。作为大学的行政管理者和领导者，大学校长是具有专门知识的高级知识分子，需要承担更多地社会责任和公共责任。这就要求大学校长需要适应不同角色的转换，通过多方面的工作，充分体现大学的公共性和公益性。

综上所述，在实现高等教育治理体系和能力现代化过程中，大学校长需要适应知识分子、管理者、政治家等各种角色。在党委集体领导中需要强化决策执行者意识；在处理外部关系时，需要强化政治家和知识分子角色，更多地体现管理者和知识分子应承担社会公共责任，同时还需要根据学校所处的不同类型结构发展阶段，对所承担的主要角色和职责作出适当的调整。