智慧城市背景下城市管理精细化策略研究——以合肥城市管理为例

林赞声，陈干全

(安徽建筑大学，安徽 合肥，230601)

0 引言

随着互联网等信息技术的不断进步，“智慧城市”提供了解决城市治理问题的一种最新最有效模式，这种模式针对城市管理中出现的各种问题，运用智能化手段、信息大数据工具实现城市管理精细化，从而达到保障城市安全运行、优化城市环境以及提升居民生活品质的最终目标。这种精细化管理方式在各地实践中被验证为一种有效的城市管理模式，对于合肥这样快速发展的特大城市来说，意义更加重要。

习近平总书记指出，“城市管理搞得好，社会才能稳定、经济才能发展。一流城市要有一流治理。提高城市管理水平，要在科学化、精细化、智能化上下功夫”。“城市管理应该像绣花一样精细”[1]。城市管理精细化是以现代城市综合治理为基础，按照以人为本的服务理念，通过信息化、智能化、标准化方式定位城市管理方位，细化城市管理空间，量化城市管理对象，规范城市管理行为，实现城市管理科学、规范、高效[2]。近年来，合肥立足打造城市管理创新高地，以建设高效便捷、整洁有序、美丽宜居城市为目标，着力改善城市功能品质，增强城市综合服务功能，推动城市高质量发展，提高城市治理能力，提升城市管理水平，市民幸福感、获得感大大增强，为城市管理精细化探索了有益经验。

1 智慧城市背景下加强城市精细化管理的意义

以智慧城市理念为导引，以科技信息技术为支撑的城市精细化管理不仅是一种必然趋势，也会对未来城市管理产生更大的积极影响和推动作用。

1.1 精细化管理有助于提升城市生活品质

智慧城市的建设首先是让生活更美好，城市管理者承担着维护市容秩序、严控扬尘污染、美化城市立面的重要职能，也具有提供公共服务，提高市民生活品质的重要职责。要实现这些基本目标，需要借助现代化的管理手段，运用智慧化的管理方式实现城市管理精细化，也要遵循现代城市人与自然和谐共生的理念，真正解决市民的需求和诉求，不仅要使市容整洁、环境优美，社会和谐稳定，经济发展健康，更要把城市建设管理成为一个富有品质的宜居之地。

1.2 精细化管理有助于推动城市可持续发展

随着资源和环境瓶颈制约越来越大，城市可持续发展和宜居宜业同等重要。从合肥市的实践看，随着不断增加的人口规模，对合肥城市的空间和结构提出了更高的要求，各种各样的城市管理职能分工也越来越细，对城市管理效能的要求就越高。这就要求政府通过精细化、智能化、标准化、规范化的城市管理，减少资源能源消耗，解决交通拥堵，消除安全隐患，实现合肥城市的可持续发展。

1.3 精细化管理有助于解决城市治理突出问题

城市化进程不断加速，城市人口增长较快，对城市公共设施、公共产品和公共服务的需求越来越高，城市管理环境越来越复杂。当前，多数城市遇到了公共服务供给不足带来的人口融入难，基础设施不足带来交通治理难，粗放发展带来的环境治理难、运动式治理带来社会生长机制畸形等城市治理问题。原有的城市管理方式和方法无法满足现代城市发展需要，必须通过智慧城市建设和以“精致、细致、深入、规范”为内涵的精细化城市管理才能有效解决这些矛盾和问题。

1.4 精细化管理有助于创新技术应用发展

科技创新技术有助于实现城市各领域的精细化管理和城市资源的集约化管理，有效缓解城市治理困境和压力，这就要求城市管理者充分利用和发展大数据挖掘、人工智能、遥感定位等信息技术，保障城市管理质量要更好、精细化程度要更高、响应时间需更短。以合肥市为例，该市在科技创新方面有得天独厚的优势，只要加强BⅠM、GⅠS、大数据等核心技术在城市精细化管理中的应用，不仅能促进城市设计、社区更新、无障碍设施建设，达到城市资源的循环利用和管理效能最大化，而且还能更好地把握新一轮信息技术变革所带来的巨大机遇，推动合肥科技创新与技术发展。

2 合肥城市精细化管理的成效与问题

2.1 合肥城市精细化管理的现状

近年来，合肥城市管理各职能部门以建设绿色宜居城市为目标，坚持网格化、精细化管理工作举措，宣传教育、徒步检查、强化考核同步实施，在城市规划、市容市貌、公共交通、公共服务等方面取得较好成效，城市面貌焕然一新，城乡环境得到改善，城市品位明显提高。

2.1.1 智能交通管理让出行更加便捷安全

交通管理是衡量智慧城市建设和管理的重要参数。近年来，合肥市积极探索在交通领域实现智慧管理，利用移动互联、大数据、物联传感等信息技术建成交通运输指挥中心、公交智能调度系统、出租车管理信息系统，交通管理智能化水平大大提高。据报道，“庐阳区城市管理部门运用智能化手段配备了440 台移动终端4G 智能执法记录仪，研发城管勤控系统，实现运行轨迹监控、问题发现处置上报等多位一体化监管。2019 年以来，该区通过勤控系统共受理案件22 587 件，处置完成22 559 件，结案率99.88%。同时，该区还引入停车诱导系统，目前共计66 家备案停车场接入诱导系统，市民可下载安装“合肥停车”APP，就可在老城区内实现一键找停车位。”[3]

2.1.2 网格化数据管理让生活更加精致

城市网格化管理是提高城市管理水平和效率、提升城市品位和形象的有效途径，也是科学化、现代化管理城市的必然趋势。近年来，合肥全市各地普遍建立了网格化管理工作流程、网格员责任考核、考评奖惩等配套制度。据报道，“合肥数字城管系统已覆盖全市4 个主城区和3 个开发区，把约400 km2的覆盖区域划分为213 个责任网格，对138 万个城市部件进行“编号”，规范211 类城市管理问题的发现和处置流程，当出现城市管理问题时，信息采集员通过数字城管系统及时上报，并迅速找到责任单位及时予以处置。”[4]

2.1.3 公共服务供给更加体现民生

城市管理本质上是为市民提供优质的公共服务。在智慧医疗方面，合肥市积极建设国家健康医疗大数据中心(中部)，全市初步实现电子健康档案和电子病历的互联互通，医疗机构医学检验、影像检查结果共享调阅。医疗便民措施也较为细致，市民通过医疗便民服务平台，可以享受智能导诊、预约挂号、网上支付、双向转诊、慢病管理等统一的互联网+健康服务。在开展“大建设”的过程中，分期分批实施老旧小区综合改造，推动路网、供水、供气、供热等市政公用基础设施向城中村、老旧小区、近郊区延伸覆盖，既解决了城市公共服务“最后一公里”问题，也缩小了各地区发展不平衡的差距。

2.1.4 精细化管理标准体系正在逐步形成

2019 年以来，合肥市在老城区探索实施城市精细化管理标准，针对老城区难于管理、易于脏乱差的问题开展精细化管理提标行动。这些提标行动重点围绕“精”和“细”，明确具体管理措施，严格执法、规范行动。在集中行动取得成效的基础上，把精细化管理固定为《老城区城市精细化管理道路、街巷分级分类考核方案》。根据考核方案规定，“定期由城管部门、行风政风监督员、媒体监督员组成的考核组对各属地进行集中综合考核，以勤控系统APP、微信工作群曝光的形式，督导责任单位进行问题整改。通过奖惩机制，将对每月在同级同类考核对象前三名的参照《城市管理发展基金使用管理办法》给予奖励，对连续两月在同级同类考核对象倒数第一的单位，约谈路(巷)长等，城市管理工作流程、管理标准和考核体系进一步完善优化。”[5]

2.2 城市精细化管理存在的主要问题

城市精细化管理是一项系统工程，牵涉部门众多，工作内容庞杂，加之历史欠账较多，工作任务越显艰巨。从合肥市的实践看，城市精细化管理工作上仍然存在着一些问题和薄弱环节。

2.2.1 管理水平仍有待提高

合肥城市快速发展的历程决定了其城市管理水平相对不高且不均衡。一方面，合肥城市管理基础薄弱，老城区与新城区、城乡之间在管理状态上仍然存在不小差异，环卫管理与街面秩序、立面容貌管理发展还不同步，背街小巷、老旧小区、城郊结合部的管理状况亟待改善，车辆停放、摊点管理等重难点还需在治本上下功夫。另一方面，合肥市近年快速发展的巨大变化以及作为长三角经济带副中心城市的功能定位，对城市品质内涵提升和丰富，示范带动作用发挥等提出更高要求。实践中，城市的规模迅速扩张，城市人口将急剧增加，城市的规模变化以及不同类型居民构成的复杂性，导致了城市精细化管理政策的制定和落实存在着诸多不确定因素，精细化管理水平亟待提高。

2.2.2 社会参与度仍有待扩大

城市精细化管理并不仅仅是职能部门的工作，更需要社会各界、市民群众的大力支持和参与配合，多方力量共同推进。目前在精细化管理活动中，市民的广泛支持和有效参与还不够。一方面，对市民爱城护区、爱护公共设施的宣传教育力度还不够，市民自我约束能力较差，乱停乱放、乱丢乱倒、乱堆乱建现象突出，公共意识比较淡薄，一定程度上阻碍了城市精细化管理进程。另一方面，随着城市化进程加快，高素质、高学历的城市公民越来越多，但这些公民参与城市管理的意愿不能得到有效表达，缺乏参与城市管理活动的有效途径，甚至无法通过更多渠道表达自身利益诉求，社会化管理程度亟待提升。

2.2.3 能力建设仍有待加强

一方面，执法手段不尽合理影响精细化管理的效果。许多地方城市管理执法方式仍停留在“运动式集中整治”阶段，在迎接检查或有突出问题出现便大张旗鼓搞“运动”，过后又恢复“坐等”的状态，平时管理和常态化管理不足。另一方面，城市管理队伍人员结构和知识结构有待进一步优化，城管队伍做群众工作的能力、沟通协调能力、应急处理能力、创新发展能力还亟待提升，执法不文明和不和谐现象还时有发生。

2.2.4 管理效率仍有待提升

职能部门在城市管理过程中承担了过多的责任，不能有效整合利用城市管理资源，只能实施常态化粗放管理，或以应急或突击方式开展工作，从而导致城市精细化管理效率的效率不高，不利于合肥城市的健康发展。随着城市化快速发展，城市规模不断扩大，城市中的各种社会组织和民众等利益群体增多，他们在城市管理中的作用越来越明显，也形成了多元化的城市民众利益诉求。这就要求作为城市管理者的城市政府必须尽快转变职能，强化服务意识，进一步形成以政府、社区、社会组织以及市民齐抓共管的大城管格局。

2.2.5 管理的规范性仍有待增强

政务管理和服务标准化是智慧城市的必然要求，合肥市在机制建设方面与发达地区还有不小差距。比如，尽管实行了城管体制改革，但综合执法联动性还不足，虽然城市管理涉及多个部门，但职责分化和执法信息不对称，导致工作上相互不予支持、不配合等各自为政现象。在管理城市交通时，对机动车的管理有章可循，对行人的管理常常缺乏规范，导致各类违章现象仍然较多。在管理的预见性方面，较多停留在集中整治、突击检查和事后查处上，管理缺乏主动性。一些管理执法刚性不足，震慑不够，文明守法的良好秩序很难形成。

3 智慧城市背景下城市精细化管理的策略

城市精细化管理关注城市每一个要素、每一个过程，这在智慧城市环境中变得更加可能。根据当前合肥城市管理存在的突出问题，我们建议从管理、平台、能力、体制等方面来提升资源运用的效率和服务水平，实现城市精细化管理。

3.1 加快推进城市管理智能化

当前，新一代移动信息技术、物联网技术、云计算、大数据技术在城市治理中的日益发挥重大作用，要紧紧抓住这一特征明显的历史性机遇，在传统网格化管理的基础上，将智慧城市建设理念运用于城市管理各领域、各层次、各环节，推动城市管理智能化、精细化。要通过大力发展智能建筑、智能交通、智能规划、智能园区建设，对城市的资源进行优化整合与运用，建立数字化、智能化的网格化管理服务模式[6]。比如，智能化机械设备越来越多地在市政设施抢修、环卫作业、园林应急保护、建筑渣土运输管理等方面得到运用。正在形成的合肥智能轨道交通系统，也要通过云计算、大数据，提高交通相关信息收集、分类、加工、处理能力。还可以借鉴北京、上海等地经验，通过水电煤的大数据来识别群租房，通过人流的集聚反映出来的手机信号数据，提前部署公安、消防等部门的突发事件预警和应对措施。

3.2 系统建设城市精细化管理平台

统筹推进全省智慧城管平台建设。建议尽快建成省级智慧城管平台，同时实施市、县数字城管平台智慧化升级改造，实现省市县三级平台互联互通。加快城市地下管网地理信息系统和安全运行监测系统建设[7]，利用系统监测发布预警，提前做好预案，让城市“一雨成灾”成为历史。搭建“城管服务超市”、城管岗亭、社区工作站、便民窗口等便民服务平台。随着智能化精细管理平台逐步建立，主管部门可以方便利用信息化手段推进部门联网，确保把服务延伸到每个单元、每个住户、每个个体等城市每个角落，实现全时段、全方位、全覆盖的以信息化平台为支撑的数字化城管格局。比如，利用物联网、移动互联网等技术对合肥城市的基础设施维修、运输工具、交通运行环境、出行方式等交通运输资源综合感知和监测，逐步完善全市的交通运输的感知体系，从容应对早晚高峰[8]。

3.3 大力提升城市精细化管理能力

精细化管理是一种理念、习惯、方法、行为等方面的变革，关键在人。首先，要大力提高城市管理人员的综合素质，城市管理部门和管理人员可以通过岗位培训、考察学习等方式去适应城市管理机制和方法的转变，实施人性化管理，依法行政，形成文明执法意识、责任意识和大局意识。积极学习借鉴北京、上海、深圳等发达地区经验，多交流、多培训、多测评，打造高品质、具有开拓创新精神和高效能的管理队伍。其次，要全民参与城市精细化管理。通过提升民众的幸福感促进全民参与，要充分利用广播电视、两微一端、手机短信等媒介，普及新型城管理念，倡导文明和谐生活，真正树立“城市是我家，服务靠大家”的公民意识，让市民都能自觉遵章守法，主动争做城市的管理参与者。要发挥自治组织、企业、自愿者等各类群体自我建设、自我管理、自我服务、自我监督的功能，利用现代信息技术手段，倡导、鼓励和动员市民的参与积极性，推动社会治理重心下移。要定期发布社会治理和城市品质的动态信息，让市民在切身体验中持久巩固城市精细化管理的成效。

3.4 加快完善城市管理政策环境

首先，要完善政策依据，在《城市管理法》基础上，根据城市精细化管理需要制定《关于推进合肥市城市精细化管理的实施意见》，明确城市精细化管理的重点任务、细化相关管理标准，明确管理方式和保障措施，做到制度规范先行。其次，要完善城管执法机制，规范执法职责，在深化行政执法体制改革的前提下，进一步整合城市管理、自然资源、生态环境、市场监管等部门在城市管理相关领域的执法职责。再次，要加强城市管理执法队伍规范化建设，尤其是提高执法队伍素质和能力，规范执法方式，体现人文关怀和制度刚性，推进严格规范公正文明执法，特殊情况也可以借助司法力量推进城市管理。最后，要完善考评奖励机制和责任机制，将管理目标以及相关的任务细化到具体单位以及具体责任人，做到权责一致、管理有序、奖惩有据、执法有度[9]。

3.5 全面加速智慧城市建设步伐

建设“智慧城市”，打造城市治理的创新高地，是精细化管理和品质合肥建设的必要途径。首先，要加强核心技术的研发投入，树立较高的智慧城市建设目标。尤其是在大数据挖掘技术、信息技术、人工智能、遥感定位技术等方面，力求系统质量更好、精细化程度更高、响应时间更短，逐步形成“一刻钟社区服务圈”。其次，要运用智慧管理城市，在继续完善现有智慧交通，智慧城管、智慧社区、智慧医疗基础上，加快建设智慧物流、智慧贸易应 用信息服务平台、智慧安居等智慧服务的应用，不断实现全社会的智慧管理[10]。例如，借鉴北京等地做法，实行公共设施二维码管理，市民通过手机扫码识别城市公共基础设施，及时反映城市管理中的各类问题。再次，要加速汇聚各类数据，打造“城市超脑”，构建全市统一的公共安全、城市管理、综合交通管理、卫生和教育等信息化支撑应用体系，丰富城市精细化管理的内容和方式。

4 结语

随着城市经济水平逐步提高和城市社会日益成熟，品质已经成为衡量城市总体发展水平的重要评判指标，一个城市品质的提升，能够让一个城市从管理水平、基础设施、社会保障、社会风气等方面有一个质的提升，这就能够给予居住者一个良好的宜居环境。在智慧城市建设背景下，技术支撑能力大大加强，软硬件支持力度不断加大，实现城市精细化管理的可行性必要性同步提高，我们期待合肥市基于智慧城市建设，依赖智能化手段实施城市精细化管理，快速提升城市品质，加快打造“大湖名城、创新高地”，奋力开创长三角世界级城市群副中心建设新局面，尽快建成宜居宜业宜游的区域性特大城市。