宅基地制度变迁历程及驱动力研究

张晓凤 赵艳霞 李亚莉 张斌 康伟

（1. 华北理工大学管理学院，河北 唐山 063210；2. 华北理工大学教务处，河北 唐山 063210；3. 唐山市新城投集团房地产开发有限公司，河北 唐山 063210）

一、新中国成立后宅基地制度变迁历史回顾

本文按宅基地所有权归属及相关权能能否入市交易，将此问题划分为以下几个阶段。

（一）宅基地由短暂的农民个人所有转变为集体所有并不准进行出租和买卖阶段（1949～1982年）

宅基地农民个人所有阶段是从土改结束到人民公社成立之前。新中国成立之后，我们党为了巩固新生政权、让在革命运动中发挥中流砥柱作用的农民兄弟享受到革命胜利的果实，同时也是为了推翻带有浓厚剥削色彩的土地所有制度，解放农村劳动生产力，使农业生产更好地为工业发展服务，在农村开展了“打土豪分田地”的土改运动。通过没收地主在农村的多余房屋并将其公平合理地分配给缺乏生活资料的农民，从而实现了农村宅基地的农民个人所有。到1953年春，土地改革基本完成，无地少地农民均平均获得了土地。但随之而来的是这种小农经济不利于抵御自然灾害和提高农业生产力，国家又开始组建农业生产合作社。

无论是初级社还是高级社阶段，农民所有的宅基地都没有入社，仍为农民个人所有。农村宅基地的农民个人所有制形式一直持续到人民公社成立。人民公社成立之后，明确提出社员的生产资料、土地及宅基地，其所有者均是生产队，即到人民公社阶段，宅基地由农民个人所有转为集体所有，并明确规定社员不准出租和买卖宅基地。自此之后，宅基地集体所有制成为了我国长期坚持的一项基本土地制度。

（二）从宅基地使用权可以合法转让、回乡落户的离退休职工、军人、华侨以及城镇居民（以下简称回乡落户的离退休职工等四类人群）可以申请宅基地阶段到宅基地使用权转让不再受法律保护，回乡落户的离退休职工等四类人群不再可以申请宅基地阶段（1982～1998年）

1982年颁布、被1986年《中华人民共和国土地管理法》废止的《村镇建房用地管理条例》的通知中明确规定了由于买卖房屋而转移宅基地使用权的，要按本条例的相关条款办理手续，这也说明了宅基地使用权的转让是受到保护的。同时，回乡落户的离退休职工等四类人群可按规定申请宅基地。

1986年颁布的《土地管理法》颁布后废止了该条例，宅基地使用权转让不再受法律保护；《土地管理法》中明确规定城镇居民仍可按规定申请宅基地，只是相关的审批机构发生了变化；删除了上述条例中的回乡落户离退休职工、退伍军人、华侨可以申请宅基地，但从1991年颁布的《土地管理法实施条例》中可见，这四类人群仍然可以申请使用集体所有的宅基地。

1998年《土地管理法》删除了1986年《土地管理法》中的城镇非农业户籍居民可以按相关程序申请农民集体所有宅基地。对比1998年版和1991年版《土地管理法实施条例》可以发现，前者将回乡落户离退休职工等四类人群可以申请宅基地的相关条款全部删除。在1999年发布的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中，这一规定更是得到了强化。1998年施行的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》之所以会做出如此规定，这与我国在城镇范围内实行的住房商品化改革密不可分。1980年，国家在《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出要推进住房商品化改革，确定了住房制度改革的目标，拉开了我国住房商品化改革序幕。1994年至1998年，居民住房逐步由实物分配转向市场化。其中一个标志性文件是1994年发布的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确把建立与市场经济体制相适应的城镇住房制度作为改革的根本目的。从1994年开始，我国城镇范围内住房制度改革进入了关键时期。在这一改革背景下，1998年的《土地管理法》则删除了上述几类人群可以按规定申请农民集体宅基地的法律条文。目的是保证绝大多数城镇居民的住房需要通过市场来实现，发展房地产市场，进而促进整个国民经济的发展。这一规定在2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》及之后的文件中又多次做出进一步强调。

（三）短暂尝试宅基地有偿使用阶段（1990～1993年）

1990年《国务院批转国家土地管理局〈关于加强农村宅基地管理工作请示〉的通知》，提出要推进宅基地有偿使用试点工作。随着广大农村地区经济的良好发展，农民对居住条件要求普遍提高，住房使用年限越来越短，宅基地面积不断增大。农民住房需求的变化与我国人地关系紧张的现状之间的矛盾愈加突出。在这种情况下，国务院下发了该通知，旨在引导农民集约利用宅基地。该通知规定，在规定用地标准内，本着既要体现有偿使用的原则同时也要考虑农民的实际经济承受能力，收取较低的使用费用， 以引导农民对宅基地的集约利用；对于超过规定标准的部分，则收取较高的使用费用；另外，对于出租、经营用宅基地，收取的使用费要与其经营收益挂钩； 此外，宅基地有偿使用费标准的确定要体现级差地租的思想。自此之后，包括天津、浙江等省市均开展了宅基地有偿使用试点工作。

1992年，国土资源部发布《国家土地管理局关于认真贯彻国务院严格制止乱占滥用耕地和发展房地产业有关文件的通知》，这一通知是为了贯彻落实《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知（国发名电[1992]13号）》和《关于发展房地产业若干问题的通知（国发[1992]61号）》文件精神。该通知中明确提出要扩大宅基地的有偿使用范围，并在农村也要尝试住房商品化的制度改革，逐步取消一户一宅基地的制度。宅基地的有偿使用试点工作于1993年取消。这也是党中央充分考虑农村经济实际情况、农民的实际经济承受能力，为了减轻农民负担做出的政策调整。

（四）在市场经济体制改革背景下，规定宅基地使用权不得抵押，宅基地用益物权的不完整性问题没有得到改善（1992～2008年）

1992年，党的十四大明确提出要建立社会主义市场经济体制，以利于进一步解放和发展生产力。为了更好地服务于市场经济，促进资金融通和保障债权的实现，我国于1995年颁布并施行了《中华人民共和国担保法》并沿用至今。《担保法》中明确规定宅基地使用权不可抵押，这一规定使得宅基地用益物权的不完整性问题即使在发展社会主义市场经济的浪潮中也丝毫没有得到改善。

（五）宅基地制度深化改革阶段

1. 2008～2013年赋予农民宅基地财产权利雏形形成阶段。2008年以后政府提出对村民腾退闲置宅基地将给予奖励或补助，这一措施是目前宅基地有偿退出改革工作的雏形。

2008年发布的《国务院关于促进节约集约用地的通知》，明确提出村民腾退闲置宅基地政府要给予奖励或补助，这与以往文件的表述有所不同。2004年国土部在《关于加强农村宅基地管理的意见》文件中首次提到腾退闲置宅基地问题，但也只是笼统提出政府要采取措施鼓励农民腾退闲置宅基地。伴随着快速城镇化，大量农民涌向城市务工，宅基地荒废闲置现象日益突出，政府必须采取更为积极有效的措施引导农民腾退闲置宅基地，以提高农村宅基地的集约利用水平。这也为后来的宅基地有偿退出改革工作奠定了基础。

2008年10月党的十七届三中全会明确提出要依法保障农户宅基地的用益物权。

2007年颁布的《物权法》为农村宅基地赋予了用益物权。用益物权是用益物权人对集体所有的宅基地享有依法占有、使用及收益权利。这是中央法律文件中首次提出宅基地用益物权，但对宅基地使用权权能的界定还很模糊。如何对使用权强权赋能，才能使宅基地物尽其用、农户和农民集体经济组织获取更多收益，《物权法》中并没有具体条款规定，弱化了该法对实践的指导意义。但自此之后，中央文件中多次提到要加强对集体土地所有权和宅基地使用权的确权颁证工作。这也为之后的赋予农民更多财产权的农村土地制度改革奠定基础。

2. 2013年至今是赋予农民宅基地财产权利深化改革阶段。2013年之后，开启了赋予农民更多财产权利的改革。从农房可以抵押担保开始到宅基地“三权分置”，适当放活宅基地使用权。

2013年11月党的十八届三中全会提出要深化改革城乡一体化发展的体制机制，涉及改革农村土地制度。具体改革措施是赋予农民住房的抵押、担保、转让权利及建立农村产权交易市场试点。核心则是在确保农民宅基地使用权用益物权的基础上，实现农民房屋财产权与城市商品住宅具有同等财产权。旨在通过宅基地制度改革，让农民拥有更多财产权利。这一政策目标在2014年中央一号文件及其他文件中多次强调。但如何保证宅基地用益物权的完整性及完整的宅基地用益物权都应包括哪些权利还没有提上改革日程。

在2016年12月《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中提出要因地制宜，完善宅基地用益物权，提高农民财产性收益。之后2017年国家发改委进一步提出要盘活农村闲置的农房和宅基地用于发展乡村旅游等产业来深化农业供给侧改革。

中央2018年1月在《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中正式提出对宅基地实行“三权分置”改革。并且在该文件及后来的相关文件中，都明确提出城市居民不得购买农民宅基地建私人会馆和别墅大院，但并没有明确提出城市居民不能购买宅基地。这也为以后随着城乡融合发展步伐的加快、乡村振兴战略目标的逐步实现进行政策调整留下了空间。

二、宅基地制度改革驱动力分析

宅基地制度变迁的驱动力来源于宅基地制度需求与供给的不均衡。宅基地制度的供给者是政府。只有当政府出台一项新的制度带来的收益高于其支出时，才会产生新制度从而带来制度变迁。经济增长会刺激制度供求变化以捕捉由经济增长带来的新的获利机会，所以制度变迁是经济发展的必然产物。

对宅基地制度的需求来自于人的有限理性和制度所能提供的安全功能及经济功能三个方面。由于个人的有界理性及信息的不完全性，个人偏好不能保证在复杂情况下实现全局最大化。制度还提供了人们随着身体的衰老、健康状况的改变及为了应对生产过程的不确定性和自然灾害的安全保障功能。最后，制度的存在还来自于规模经济和外部性的收益，即体现了制度的经济功能。

宅基地制度的供给与需求的不平衡是导致宅基地制度变迁的重要动因。影响宅基地制度供给变化的因素主要有：宪法、现有宅基地制度安排、宅基地制度设计成本、现有宅基地各项权能的认知、实施新宅基地制度的预期成本、规范性行为准则、公众态度及统治者的预期利益；影响宅基地制度需求变化的因素主要有：宪法、宅基地使用权价格水平、宅基地使用权流转的市场规模及相关支撑技术。从严格限制宅基地使用权流转到三权分置制度改革，正是由于公众预期、统治者的预期利益的增加以及市场规模的扩大等影响供需的多种因素共同促成的宅基地制度变迁。

制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种。前者是指现行制度安排的变更或新制度安排的出现，是由个人或群体为了追逐获利机会自发倡导、组织和实行的；后者是指制度的变更是由政府出台法令或法律而强制实行的。在宅基地制度变迁过程中，两者相互交融、相互促进，共同推动了自新中国成立后宅基地制度改革。

三、宅基地制度变革的完善与相关配套措施

（一）完善宅基地用益物权和担保物权

宅基地与国有商业住宅用地在用益物权方面的本质区别是前者较后者缺失了收益权，只能使用不可出租，造成了宅基地用益物权的不完整，这是宅基地使用权不能给农民带来收益的最根本原因；从担保物权角度看，国有建设用地使用权是可以作为抵押物的，而宅基地使用权不能作为抵押物，这严重限制了农民的融资能力，不利于农民开展生产经营活动。从宅基地立法角度讲，应完善用益物权和担保物权，完善宅基地产权权能。

（二）建立宅基地基准地价体系

宅基地基准地价体系是农村宅基地使用权市场建立和健康发展的保障，也是买卖双方就宅基地使用权租赁、转让及银行抵押贷款的重要参考依据，故基准地价体系建立工作已刻不容缓。目前，义乌市在此项工作中已走在全国前列，其他地区可充分借鉴其经验。在基准地价评估及体系建立工作中，可充分参考城镇基准地价评估方法，考虑影响地价的众多因素及宅基地与城镇住宅用地在地价影响因素方面的区别，来建立各地区的宅基地基准地价体系。

（三）健全农民社会保障制度

宅基地使用权的转让、出租及抵押担保会涉及农民失去宅基地后的社会保障问题，如居住保障、就业保障、子女享有城镇义务教育资源等问题，应加快健全农民相关社会保障制度，为建立和发展宅基地市场做好基础性工作。