地方人大权能检视：以新冠肺炎疫情应对为视角

余七子，鲁 超

(马鞍山师范高等专科学校，安徽 马鞍山 243041)

疫情也暴露出一些亟待解决的问题：重点卫生防御物资等储备不足，传染病防治软硬件建设方面存在短板，对野生动物保护法等法律法规贯彻力度不够，等等。这些问题需要我们在抗击疫情中加以解决，更要在疫情结束后深刻反省，建立更有效的疫情应对机制。

抗击疫情这场战役对中国、对世界而言仍是“现在进行时”。在尚未结束的这场疫情阻击战中，各级地方人大积极行动，在抗疫前线履职尽责。从新冠肺炎疫情应对视角出发，讨论地方人大权能行使存在的困难和问题，提出相应对策，既对提升地方治理能力有所裨益，也是着眼长远的未雨绸缪。

一、地方人大立法权检视：从法治本地资源出发

习近平总书记在中央全面依法治国委员会会议上强调，要从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力[1]。

现行野生动物保护法于1989年开始施行，限于当时的认知，存在的主要问题是保护范围过窄。虽经2004年、2009年、2016年、2018年共4次修订，但大量的野生动物依然没有进入保护管理范围。疫情爆发后，野生动物保护法、动物防疫法等修改工作，已成为全国人大常委会立法重点[2]。2020年2月24日，全国人大常委会通过了关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定，一方面体现了对现实问题的及时回应，也体现了依法治理的理念。

地方立法活动蓬勃发展，一些“切中肯綮”，具有建设性、操作性的立法活动，既为地方治理提供了更具适应性的法制规范，亦为法治本土化写下新的“注脚”。基于地方知识和有限理性范式，越是法治的现代化，越要重视法治的本土化。尊重地方的多样性，在本土法治资源之上建构法规体系，才能让地方立法从“纸面”落到“地面”，真正具有生命力。

以疫情应对视角观之，地方立法可以在公共卫生立法方面有积极作为。

最后，我把早点一扫而光。收拾完毕后，父亲最后一次检查家里。一路上，父亲一直走在前面，我看不清他的表情，但我能看到他的背影。想起年少时，父亲第一次送我上幼儿园的情形：他一直把我抱在怀里，直到进了幼儿园，才极其不舍地把我交给老师。初去的那几天，我总是哭闹，后来，父亲把我送到幼儿园，他一直站在幼儿园的栅栏门外，看我在院子里玩耍。隔着栅栏门，看到父亲，我再无惧怕，玩得很开心。现在，我依然清晰地记得那时的感觉。每天放学，我都渴望父亲早些出现在幼儿园门口……

第一个问题，公共卫生是否涵盖于地方立法权限？

立法法明确规定了11项国家专属立法权，对此范围内的事项，地方立法不能“侵入”。公共卫生领域并不在上述范围之内，省级人大立法并不受限。

公共卫生领域是否涵盖于设区市的立法权限？

“城乡建设既包括城乡道路交通、水电气热市政管网等市政基础设施建设，也包括医院、学校、文体设施等公共设施建设。城乡管理除了包括对市容、市政等事项的管理，也包括对城乡人员、组织的服务和管理以及对行政管理事项的规范等。”[3]因此，笔者认为，公共卫生范畴内的部分工作，比如涉及医院等公共卫生设施的建设，对公共卫生组织及其人员的管理，应属设区市立法权限范围。涉及公共卫生国家与地方的职权划分，国家层面的公共卫生政策、体制改革，以及国家应急动员等等，则超出设区市力所能及，在法理上也不应属于其立法范围。

第二个问题，涉及大的医疗体制机制层面，已由国家相关法律予以规定，公共卫生地方立法的意义和焦点何在？

与疫情防治有关的法律法规众多，包括传染病防治法、食品卫生法、职业病防治法、价格法、公共场所卫生管理条例，等等。但一则很多制定年限久远，与今时今日形势已很难适应；二则很多条文规定较为粗疏，操作性不强，仍需地方立法加以细化分解。公共卫生地方立法的意义之一，是就法律法规的未尽细节作出补充性实施性规定。

比如，在此次新冠肺炎疫情中，短时间的口罩短缺引起价格上涨，市场监管总局和多地市场监管部门出台规范性文件，就违反价格法哄抬物价行为进行处罚。但其中也出现对执法依据是否妥当、执法行为是否合理的讨论，如湖北省市场监管局出台规定，与疫情相关的医用商品、防护消毒商品进价与售价差额超过15%的，构成哄抬价格行为。洪湖市市场监管局据此对一家口罩进价0.6元，以1元销售的药店进行处罚，引发舆论关注。随后该文件不再执行，有关部门明确对生产经营疫情防控物资中的产品标识不规范等轻微违法行为，实行审慎监管，一般不予行政处罚[4]。类似疫情应对中的行政处罚标准和自由裁量权问题，可以在省级相关地方性法规中作出事先规定，避免临时出台的规范性文件合理性引起公众质疑。

再如，2003年的“非典”疫情、当前的新冠肺炎疫情，都指向对野生动物的食用和不当使用。野生动物保护法修改完成后，势必要求地方人大启动相关法规修订工作。鉴于目前“不抵触”原则对地方立法的限制，地方立法的特色性和操作性受到挤压。全国人大常委会在修订野生动物保护法之时，可否做出授权规定，允许野生动物保护地方立法先行先试？应当认可地方立法先行性探索的重要意义，我们强调的法制统一并不意味着抹杀地区差异，而是既有法制统一，又有地方特色，发挥中央与地方两个方面的积极性。对设区的市而言，则结合当地实际情况，更加重视解决野生动物保护实施层面存在的问题，可以针对本地特有的野生动物，进行专门保护立法，以最严厉的措施，移风易俗、淘汰陋习。

又如，在疫情应对的临时应急管理措施方面，一些地方存在限制入住、一律劝返、随意设卡拦截等不当问题；对学校、体育场馆、酒店等场所紧急征用时，存在损坏私人财物等情形。这些问题的出现，固然是抗击疫情过程中难以避免的问题，但对个人人身权利、财产权利的侵犯，却不应当忽视。地方立法应总结此次疫情应对的经验教训，在法律规定限度内，细化相关地方法规内容，为各级各部门应对类似事件提供明确的指引。

第三个问题，公共卫生领域的地方立法应采取什么方式？

在抗击疫情的特殊时期，显然难以通过常规的地方立法程序，耗费较长时间，制定一部条目完备的综合性地方性法规。在此期间，地方人大可以先行使决定权，针对关键问题，有几条写几条，就一些紧急的重大事项作出有约束力的规定。在疫情结束后，适时对有关决定施行情况进行评估，对其中若干关键条款实施效果进行分析，总结提炼有效的工作经验，针对问题作进一步对策完善，经过正常的立法程序，制定或修改应对公共卫生事件的地方性法规。

二、地方人大监督权检视：增强监督实效

时效性与实效性，是困扰地方人大监督工作的重点和难点。时效性是就选题而言，要契合时势与形势。实效性是就结果而言，通过监督确实解决若干问题，具有推动实践的意义。要达到时效性与实效性的目的，关键是抓住监督的过程，在特定的时间与空间范围，聚焦、推动某个问题，使行政资源优先投放于此，实现监督的目的。

2003年“非典”疫情期间，国务院就全国非典型肺炎防治工作情况向全国人大常委会作了专项报告。当时监督法尚未出台，全国人大常委会提出的审议意见，国务院应当如何处理，并无明确的法律规定。国务院主动书面报告了全国人大常委会提出的审议意见落实情况[5]。

从这次新冠肺炎疫情应对出发，地方人大常委会可以适时针对疫情发展情况听取政府的专项工作报告，报告内容包括疫情现状、采取的措施、取得的成效、存在的困难、下一步打算。在疫情结束之后，地方人大亦有必要要求地方政府对抗击疫情整体情况进行回顾，特别针对其中暴露出的短板和问题，督促加以解决。在政府提交办理审议意见情况的书面报告之后，地方人大可以就落实情况组织视察、调研。

执法检查是对法律法规实施情况的检查。2018年8月28日，全国人大常委会副委员长王晨作全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国传染病防治法》实施情况的报告，特别指出传染病防治法、国境卫生检疫法及其实施细则、学校卫生工作条例等法律、法规、规章部分条款已经不能适应当前传染病防治工作的实际需要。例如，对新突发传染病发生时密切接触者的隔离，对境内发现外籍传染病患者的管理等措施，缺乏明确的法律依据[6]。从今天的疫情防控工作可以看到，当时执法检查所发现的问题具有极强的针对性，遗憾的是，限于立法能力之有限，这些法律、法规、规章的修订至今尚未完成。

以这次新型冠状病毒应对的事前、事中各阶段情况而言，地方人大常委会有必要针对传染病防治法的贯彻实施情况开展检查。特别是在疫情爆发的重点地区，通过听取专项报告、执法检查方式并用，发现传染病防治法实施中的“症结”与“梗阻”， 对于未来的抗击疫情工作具有重大意义。人类的灾难往往会以进步为补偿，但前提是在灾难中学会反思、吸取教训。在形式上，除了常规性的走访之外，要更加重视“四不两直”的检查方式，力戒走马观花看盆景的形式主义、官僚主义。更重要的是，要将执法检查中发现的问题、提出的意见，通过有效方式“传导”到有关部门，问题整改、意见落实要通过有力举措加以解决。

在这次抗击疫情战斗中，很多人大代表奋战在一线。地方人大代表联系机关要通过代表履职平台，主动搜集代表的意见建议，主动为代表履职提供服务，主动为代表解决困难和问题。更重要也是需要长期推进的，是完善现有机制，使民情民意→人大代表→代表联系机关→人大及其常委会→党委及“一府一委两院”的意见传导机制顺畅有效。

三、地方人大决定权检视：依法决定、主动决定

在抗击疫情的关键时刻，一些省、市人大常委会临时加开常委会会议，作出有关抗击新冠肺炎疫情的决定[7]，为抗击疫情提供法治保障。同时，其中一些问题也值得讨论。

第一，这种决定属于重大事项决定，还是法律性问题的决定？

2003年，“非典”疫情爆发。5月14日，上海市人大常委会作出关于控制传染性非典型肺炎传播的决定。有学者认为这种决定属于“法律性问题的决定”，是行使立法权的一种“简易程序”，与重大事项决定权的内涵不同[8]。

如果将之视为立法性决定，则必然带来下一个问题： 类似决定中涉及“隔离”“征收”“征用”等规定，是否逾越了地方立法权限，侵入了只能由法律规定的中央立法权限？ 比如，某省人大常委会作出的决定规定，“县级以上人民政府根据相关法律、行政法规的规定和本行政区域疫情防控需要可以紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。”实际上，各地通过人大常委会授权的方式，涉及可能限制人身自由的隔离措施，涉及个人财产的征收征用，在权限上是值得推敲的。这个问题，根本上有赖于传染病防治法等法律的修订、完备，通过地方人大决定的方式解决，可为权宜之计，但不宜成为常态。

第二，地方人大应对疫情可就哪些事项行使决定权？

抗击疫情期间，与之相关的重大事项涵盖政治、经济、教育、科学、文化、卫生等诸多领域，地方人大可就此作出决议决定，但前提是依法。以此次疫情应对来说，有地方政府提出实施“战时管制”，情理上可以理解，但法理上显然缺乏依据。地方政府酝酿有关临时行政应急管理措施时，针对显然属于重大事项的政策举措，或可经过地方人大审议，以地方人大决定的名义发布更为符合法律规定。

第三，对殉职的医护人员等，地方人大可否主动行使授予地方荣誉称号的决定权？

授予地方荣誉称号，是地方人大依法行使重大事项决定权的一种方式。为了抗击疫情，有无数人无私奉献，有的甚至牺牲了生命。在疫情结束之后，地方人大可以行使决定权，对殉职和作出重大贡献的人员，授予地方荣誉，以地方国家权力机关的权威，彰显对这些人的崇敬和纪念。鉴于至今地方人大尚未普遍就地方荣誉称号制定具体办法，这也是推动地方人大这项工作发展的合适契机。

四、地方人大任免权检视：对事监督与对人监督相统一

在现有党政干部任免体系中，人大对国家工作人员的任免权具有重要地位。在现有制度框架内，基于现有人大制度设计，任免权要与监督权、决定权行使增强联动，人大有权任命的国家工作人员，其工作实绩可以通过向人大报告工作、接受询问、办理代表议案建议等方面体现出来，通过满意度测评进行量化，进而实现对事监督与对人监督相统一，向常态性监督转变。

在抗击疫情中，涌现出很多冲锋在前的领导干部，也同样存在不作为、不会作为，甚至玩忽职守、临阵脱逃的少数干部。地方人大要根据党中央统一部署，按照同级党委的要求，在疫情中监督干部，以疫情工作开展情况考核干部。在抗击疫情过程中，对玩忽职守致使人民群众生命健康安全遭受损害的领导干部，属于权力机关任命范围的，一定要本着对党负责、对国家负责和对人民负责的精神，依法及时罢免其职务，决不姑息迁就。

五、结语

疫情是对治理能力的考验，也是提升治理能力的契机。作为国家治理体系的重要组成部分，作为人民代表大会制度的地方基础，地方人大要在疫情抗击中与时俱进、不断发展，为夺取抗击疫情最终胜利，提升地方治理能力作出贡献。