检察机关法律监督适用范围省思

胡 婧

(1.重庆廉政研究中心， 重庆400067； 2.重庆工商大学法学院， 重庆400067)

一、 问题的提出

法律监督是由我国检察机关行使的、针对特定公权力机关是否正确实施法律实行监察和督促的法定职权，与检察机关行使的公诉权、侦查权等并列。目前，学界多从应然角度出发，通过理论构建的方式描述法律监督，讨论法律监督的适用范围，忽略了法律监督的规范性。实践中，我国主要围绕“诉讼监督”形成了一套法律监督体系，然而诉讼监督体系并不完全符合宪法和法律对法律监督的价值定位，导致法律监督价值同法律监督范围之间不自洽。

党的十八届四中全会和六中全会分别提出，完善检察机关行使监督权的法律制度，对特定行政强制措施进行司法监督，探索建立检察机关提起公益诉讼制度和改革国家监察体制的要求，从而在理论上为法律监督的发展提供新的空间。2018年，新修订的《人民检察院组织法》仍然主要强调诉讼监督的内容，仅明确规定对诉讼活动、生效裁判文书执行工作等司法行为实行法律监督，对司法行为之外的其他公权力行为，尤其对新设的监察委员会的特定行为是否实行法律监督，法律则未明确规定，从而制约法律监督在实践中的展开。

本文将分析法律监督规范概念的形成及其逻辑，厘清法律监督的边界，以区别诉讼监督和行政法律监督。同时，在监察制度和公益诉讼制度发展的背景下，省思法律监督的发展方向，明确法律监督价值的基础，以法律实施和公益保护为基点，扩大诉讼监督的范畴，明确行政法律监督的边界，使法律监督呈现自洽发展。

二、 “法律监督”规范概念的形成与逻辑

在我国近代法制形成过程中，检察机关的法律监督功能和职权开始萌芽。1907年，清末就制定了《高等以下各级审判厅试办章程》，以专门法的形式规定检察机关有权监督审判并纠正其违误，有权莅庭监督婚姻事件、亲族事件、嗣续事件等民事诉讼案件的判决。然而，直到新中国成立后，我国才真正出现“法律监督”的概念，首先在中央政策性文件中提出“法律监督机关”的概念，以概括当时苏联检察机关的监督制度[1]。1979年颁布的《人民检察院组织法》，我国正式以法律的形式规定“法律监督机关”的概念，直到1982年颁布《民事诉讼法(试行)》，“法律监督”的概念才具有规范意义，从而初步形成我国法律监督逻辑体系[2]。

1.从“法律监督机关”到“法律监督”

1982年颁布《民事诉讼法(试行)》，“法律监督”概念的规范意义才从“法律监督机关”概念中解构出来。

(1) 政策意义上“法律监督机关”概念的出现。1950年6月，原最高人民检察署副检察长李六如在《各国检察制度纲要》报告中提出“政府的法律监督机关”的概念[3]。1962年10月，原最高人民检察署根据1954年《宪法》和《人民检察院组织法》的规定，结合全国范围内检察工作实践经验，在《1958年以来检察工作基本总结》中，首次以中央政策文件的形式对我国检察机关进行定性。

(2) 规范意义上“法律监督机关”概念的出现。1978年《宪法》要求重新设置检察院，并召开了第七次全国检察工作会议。此次会议的预备会议着重讨论了我国检察机关的性质问题。当时存在两种主张：一种主张将检察机关定性为“国家法律检察机关”，另一种主张将检察机关定性为“国家法律监督机关”[4]。直到1979年2月，最高人民检察院向全国人大常委会报送审查《人民检察院组织法修正草案的说明(修改稿)》时，明确将人民检察院定性为“国家的法律监督机关”[5]。从此，我国恢复并重建检察制度，通过1979年《人民检察院组织法》 明确规定法律监督机关是“维护国家法制统一”的机关[6]。1982年《宪法》继承了1979年《人民检察院组织法》的规定，以根本法的形式明确了人民检察院作为“国家的法律监督机关”的地位，且在之后的5次修宪中，这一表述均未发生改变。

(3) 规范意义上“法律监督”概念的出现。虽然，1979年《人民检察院组织法》规定检察机关有权对公安机关、人民法院、监所等机构的特定活动是否合法实行监督，产生了对公安机关、人民法院、监所等的监督之实，奠定了法律监督的发展方向，但该组织法并未明确规定检察机关有权实行“法律监督”，从而导致“法律监督”在当时并不具有规范意义。直到1982年《民事诉讼法(试行)》规定检察机关在民事审判活动中享有“法律监督”的权力，才使得“法律监督”概念的规范意义从“法律监督机关”概念中解构出来，初步形成我国国家机关监督法律正确实施的内部逻辑。

第一，国家权力机关实行合宪性和合法性监督。根据人民主权原则，我国实行人民代表大会制度。检察机关由人民代表大会产生，向人民代表大会负责，接受人民代表大会监督。各级人民代表大会及其常委会可以通过听取工作报告、组织特定问题调查委员会等方式，对检察机关工作的合宪性和合法性进行监督，对于确实存在违反宪法和法律行为的检察机关主要负责人，可以行使罢免权。人大合宪性和合法性监督是一种上位监督。

第二，检察机关实行人民代表大会之下的法律监督。人民代表大会作为我国国家权力机关有权监督检察机关履行包括法律监督在内的一切职责。人民代表大会监督同检察机关实行的法律监督在位阶和性质上存在差异。

第三，检察机关行使独立的法律监督。我国检察机关不仅有权实行侦查、提起公诉，同时，还针对审判机关的裁判活动、公安机关的侦查活动等实行独立的法律监督。自此，法律监督适用于特定场域，逐渐形成特定范畴。

2.从“一般监督”到“法律监督”

在检察机关监督范围的确认过程中，我国经历了从“一般监督”到“法律监督”的发展过程。所谓“一般监督”是我国在总结苏联检察制度特征的基础上，吸收概括而来。新中国成立之初，我国缺乏承袭自己检察制度的可能。在选取检察制度的过程中，因苏联既在政治上承认我们，又在国家观、政治体制等方面与我们具有融合性和一致性，在这种情形下，新中国借鉴和吸收了苏联的检察制度。

新中国成立之初，我国借鉴、吸收苏联一般检察监督模式，通过制定1954年《宪法》和1954年《人民检察院组织法》，我国最高人民检察院有权对中央政府各部门、地方各级国家机关及其工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权；有权监督地方国家机关的决议、命令和措施的合法性；有权监督侦查机关、人民法院、劳动改造机关等机构特定活动的合法性。监督对象不仅涵盖国家权力机关之外的其他国家机关及其工作人员，还包括公民；不仅涵盖特定诉讼活动，还包括特定行政行为。之后，因废除检察机关，检察机关相应的检察行为同时终止。

1978年《宪法》规定重置检察院，制宪者希望从一般监督方面探索检察机关监督职能的设置，以恢复中国检察制度。但是，1979年6月，在第五届全国人民代表大会第二次会议上，相关负责人指出，检察机关对国家机关及其工作人员的监督仅限于刑事方面[5]。明确了我国恢复建置的检察机关不再沿用建国之初采用的“一般监督”，而是主要围绕刑事案件展开，针对特定公权力行为实行监督。根据1979年《人民检察院组织法》之规定，我国检察机关实行的监督主要围绕刑事诉讼活动展开，监督对象限于公安机关、人民法院、监狱、看守所、劳动改造机关的特定活动，不再涵盖对公民守法活动的监督，不再涉及同刑事诉讼无关的其他国家机关及其工作人员活动的监督。自此，我国通过颁行1979年《人民检察院组织法》奠定了法律监督机关要实行法律监督这一方向。

综上所述，截至1982年，“法律监督”概念的规范意义从“法律监督机关”概念结构中发展而来，初步形成了国家权力机关监督之下，通过行使提起公诉、侦查之外的法律监督实现法律监督机关定位的法律逻辑。实践中，法律监督限缩了在苏联检察制度模式上发展而来的“一般监督”，监督对象不再包括作为私主体的公民，也不包括与刑事诉讼活动无关的其他国家机关。

三、 法律监督的立法实践与范畴界分

1982年，《民事诉讼法(试行)》首次明确规定“法律监督”的适用情境以来，我国通过修改《民事诉讼法》《行政诉讼法》《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》以及制定《监察法》，不断调整法律监督的适用范围。考察立法实践，根据监督行为性质的不同以及不同行为场域中监督范围的差异，我国法律监督主要经历了两个发展阶段，逐步形成了两大互斥但周延的监督范畴。

1.诉讼监督确立发展阶段

1982年至2017年，法律监督主要经历了扩围发展阶段，其中以诉讼监督内部范围不断调整为主要特征。所谓诉讼监督是指，检察机关监督公权力主体实施司法行为或准司法行为是否遵守法律的活动。其中，监督对象为实施司法行为或准司法行为的公权力主体，包括对审判机关、侦查机关和审判执行机关等的监督。监督对象的活动性质以具有司法属性的行为为主，包括对侦查机关实行的具有准司法属性的刑事侦查行为，行政机关实行的属于司法行为范畴的参加行政诉讼等行为的监督，监督的目的在于确保法律正确实施。30多年来，诉讼监督的范畴经历了一场内涵式发展，监督范围不断优化，从对审判的特定监督扩展到对诉讼活动的全面监督。我国诉讼法先后细化了对诉讼监督适用范围的规定，最高人民检察院颁行的《刑事诉讼规制(试行)》《行政诉讼监督规制(试行)》《民事诉讼监督规制(试行)》等司法解释进一步佐证，并反过来促进诉讼监督的实现。

(1) 民事诉讼中，诉讼监督的扩围。1982年《民事诉讼法(试行)》首次明确规定，我国检察机关有权对审判机关的民事审判活动实行法律监督。1991年对《民事诉讼法(试行)》进行修改，在原有监督“民事审判活动”规定的基础上，增补规定对民事审判活动实行法律监督的具体方式，明确检察机关有权针对民事诉讼提起抗诉。2007年《民事诉讼法》将检察机关提出抗诉与当事人申请再审法院应受理的法定情形作了统一规定，完善了检察机关对法院生效民事法律裁判的法律监督。2012年《民事诉讼法》修改了关于检察机关对民事审判实行法律监督的表述，将之作扩大规定，同时将民事调解和民事裁判执行纳入法律监督，明确检察机关对民事诉讼活动有权实行法律监督。故在民事诉讼领域，诉讼监督首先涉及对民事审判活动实行监督，其次扩展到对民事裁判后的执行活动和裁判前的调解活动进行监督。

(2) 行政诉讼中，诉讼监督的扩围。1989年《行政诉讼法》规定，检察机关针对行政诉讼有权实行法律监督。同时，《行政诉讼法》还概括性的规定，检察机关可以对法院的生效行政裁判实行法律监督。2014年修改《行政诉讼法》，增补规定检察机关对法院生效行政裁判实行法律监督的方式。同时还规定，检察机关在监督行政案件的受理、审理、裁判、执行时，《行政诉讼法》没有作出明确规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。根据文义解释和类推解释，2014年，修改后的《行政诉讼法》将行政裁判执行活动和行政诉讼中的调解活动纳入诉讼监督。这一学理解释在2016年《人民检察院行政诉讼监督规制(试行)》的司法解释中得到印证。该司法解释第四章和第五章分别规定：人民检察院有权对行政诉讼生效判决、裁定和调解书实行监督；有权对行政审判程序中审判人员的违法行为实行监督，有权对执行活动实行监督。故在行政诉讼领域，诉讼监督首先是对行政审理和生效裁判实行监督；其次扩展到对行政诉讼执行活动以及行政诉讼中的调解活动进行监督。

(3) 刑事诉讼中，诉讼监督的扩围。1996年《刑事诉讼法》规定，检察机关对刑事诉讼有权实行法律监督。根据《人民检察院刑事诉讼规制》之解释，刑事诉讼法律监督主要包括刑事立案、侦查、审判、裁判执行、死刑复核、监所执法活动、羁押和办案期限、强制医疗执行等8个方面的监督。按照时间先后，结合诉讼监督的内涵，根据体系解释，1996年《刑事诉讼法》规定：刑事诉讼监督主要涉及刑事立案①、侦查②、审判③和审判执行④的监督内容。2012年，刑事诉讼监督的范畴进行扩围，将刑事决定及其执行监督纳入其中⑤。2012年《人民检察院刑事诉讼规制》第五节规定，最高人民检察院依法对最高人民法院的死刑复核活动实行法律监督，该规定在2018年《人民检察院组织法》修改时得以明确。故在刑事诉讼领域，诉讼监督首先针对刑事立案、侦查、审判、审判执行和监所等活动实行监督；其次，将刑事决定及其执行等活动纳入监督范围；再次，将死刑复核活动纳入监督范围。

2.行政法律监督确立、法纪监督排除阶段

自2017年至今，法律监督不再限于对司法行为或准司法行为实行监督，而是调整法律监督的外延。一方面，在设立和发展公益诉讼制度的背景下，法律监督拓展监督场域，增加规定对特定行政场域实行监督，将行政主体的违法行为和不作为行为纳入监督范围，与监督司法行为和准司法行为的诉讼监督共同组成法律监督互斥的内容。另一方面，在设立和发展监察制度的背景下，法律监督限缩监督边界，不再对国家机关公职人员实行法纪监督。

(1) 增加实行行政法律监督⑥。所谓行政法律监督是指，检察机关监督行政主体实施行政行为是否遵守法律的活动。其中，监督对象为实施行政行为的行政主体，不仅包括适格行政机关，还包括从事行政行为被视作行政机关的被授权组织[7]。监督对象的活动性质以兼具公共属性和行政属性的行政行为为主，排除对具有司法属性和准司法属性的侦查机关的刑事侦查行为，以及属于司法范畴的行政机关参加行政诉讼等行为的监督。监督的目的在于确保法律正确实施和维护国家利益、社会公共利益。目前，我国法律主要限于对行政执法领域中，侵犯国家利益或社会公共利益的行政违法或不作为行为实行监督。

2015年，我国着手公益诉讼制度的试点工作。2017年，我国通过修改《行政诉讼法》巩固试点工作取得的成果，以法律形式明确规定，人民检察院有权提起行政公益诉讼。按照我国的制度设计，行政公益诉讼主要由案源发现、诉前程序和提起诉讼三个阶段组成。其中，提起行政公益诉讼启动司法程序属于检察机关履行诉权的范围。提起诉前程序包括：检察机关通过检察建议的方式对特定行政主体的监管行为是否符合法律、是否满足维护国家利益和社会公共利益的法益进行监督，符合法律监督的内容，属于法律监督的范畴。同时，不同于诉讼监督中对司法行为实行的监督，行政公益诉讼诉前程序的设立是对行政行为实行的监督，这一行为兼具公共属性和行政属性。因此，自2017年颁行《行政诉讼法》开始，我国法律监督的适用场域正式向行政领域拓展，纳入对行政行为的监督。

(2) 排除对国家机关公职人员的法纪监督。1996年《刑事诉讼法》第十八条规定，检察机关有权对国家机关公职人员施行的特定职务犯罪行为实行立案侦查。虽然检察机关针对国家工作人员是否属于职务犯罪，是通过履行独立的侦查权予以实现，但是这项侦查权的目的是实现对国家工作人员职务行为是否合法的监督，属于法律监督的范畴。故根据法律规定和立法背景，当时的法律监督不仅包括对侦查机关、审判机关、审判执行机关等国家机关的监督，还包括对国家机关公职人员履职是否合法的监督。

直到2017年，为了加强反腐败力度，全国人民代表大会常委会通过改革试点工作的决定，要求设立监督国家机关工作人员公权力行为的专门机构，将职务犯罪侦查权分配给监察委员会行使。2018年，全国人民代表大会审议通过《监察法》，规定设立专门监察委员会，履行对国家公职人员在党纪、政务和刑事方面的监察权。其中，刑事监察由检察机关对国家公职人员职务犯罪案件的立案侦查转隶而来[8]。此后，2018年修订的《刑事诉讼法》第十九条第二款规定，检察机关在实行诉讼监督时有权对特定司法人员的行为进行立案侦查。但是，这一立案侦查是为了保障司法机关诉讼活动顺利进行而存在的，不具有独立监督司法人员履职的属性[9]。

综上所述，根据法律监督的立法实践可知，自1982年“法律监督”获得规范意义至今，法律监督的适用场域从司法裁判领域扩展到公共行政领域，监督对象的活动性质从司法行为或准司法行为拓展到公共行政行为，监督对象不再包括对国家机关公职人员的法纪监督，初步形成了诉讼监督和行政法律监督二元并立的法律监督框架。不同适用场域监督范畴也不断发生变化，其中，司法裁判领域的诉讼监督以监督司法属性的行为为核心，监督范畴从审判监督扩展到对审判、审判执行、调解以及刑事立案、侦查、刑事决定、监所活动等诉讼全过程的监督。公共行政领域的行政法律监督以监督兼具公共属性和行政属性的行政执法行为为核心，监督范畴目前主要集中在对侵犯国家利益或社会公共利益的行政违法或不作为行为实行监督。

四、 法律监督的发展方向

2018年，《人民检察院组织法》进行修订，重申法律监督机关履职的主要价值之一在于保障法律正确实施，同时增加规定“维护国家利益和社会公共利益”的价值。同年，《监察法》审议通过，监察委员会有权对职务犯罪进行调查，有权对公职人员的守法行为实行监督。由此，为我们审视法律监督的适用范围提供新的场景，也为法律监督适用范围的扩展提供了发展空间。

1.法律监督进一步发展的基础

我国法律明确规定，检察机关是国家的法律监督机关。为了实现法律监督机关一般法律监督权的功能，《人民检察院组织法》规定，检察机关享有行使法律监督、侦查、逮捕、公诉等权力。我国法律监督机关履职的主要目的包括追诉犯罪、监督法律正确实施以维护法制统一、保护公民权利。其中，检察机关在发展法律监督的过程中，监督法律正确实施是其根本价值[10]。

根据实施主体的不同，法律实施是指国家机关以及社会组织和个人等实行法律、运用法律的活动。检察机关“监督法律正确实施”是指监督国家机关及其工作人员、社会组织、公民的行为是否遵守法律。根据实际情况来看，我国自1979年开始，检察机关的法律监督不再实行全覆盖式的一般监督，故检察机关“监督法律正确实施”则集中监督国家机关及其工作人员是否严格遵守法律。2018年，随着职务犯罪侦查权的转隶，“监督法律的正确统一实施”则主要监督国家机关是否严格遵守法律。检察机关行使法律监督，监督法律的正确统一实施主要是监督国家机关在立法、行政和司法方面的行为是否遵守法律。

2017年，根据《行政诉讼法》之修改规定，检察机关有权开展行政公益诉讼，从而获得对特定行政行为，尤其是行政执法行为的法律监督权。2018年《人民检察院组织法》在立法方面增补规定，法律监督机关履职应“维护国家利益和社会公共利益”的目的，法律监督随之增加维护公益的价值[11]，以作为其基本价值。而公益保护的实现，则成为反思我国法律监督适用范围的又一基石。

2.法律监督扩围，契合法律监督根本价值

(1) 诉讼监督扩围，增加监督监察机关对职务犯罪案件的调查行为。根据法律实施之要旨，我国法律监督主要监督国家权力机关以外的，其他国家机关的司法和行政行为是否合法。实践中，检察机关已经实现了对行政机关、审判机关等国家机关的特定行政或司法行为的法律监督，但对于新设立的监察机关实施法律的行为是否实行合法性监督，法律则未明确规定。如果法律监督不包括对新兴国家机关实施法律的监督，则不能完全契合法律实施的外延，呈现不周延。故法理上，应将监察机关实施法律的行为纳入其中。

另外，根据《中华人民共和国宪法》规定，在办理职务违法和职务犯罪案件时，监察机关、审判机关、检察机关以及执法部门之间应该互相制约。检察机关如何实现对监察机关办理职务案件的制约则是关键问题之一。根据《监察法》之规定，监察机关有权对国家公职人员的职务违法、犯罪案件实行调查。涉嫌职务犯罪的，监察机关应将调查结果移送人民检察院。对于监察机关移送的案件，检察机关经审查，或者作出起诉决定，或者退回监察机关补充调查。据此可知，为了提起公诉、形成刑事诉讼证据，在规范意义上，可以推导出人民检察院对监察机关的调查行为有权实行事后监督，实现外部制约。同时，类比《刑事诉讼法》关于检察机关在审查起诉阶段退回公安机关补充侦查、依法作出不起诉决定的规定，《监察法》关于检察机关在审查起诉阶段退回监察机关补充侦查的规定与之并不存在质的差异[12]。故根据行为属性，类比刑事侦查诉讼监督可知，监察机关对职务犯罪案件的调查行为需要为诉讼活动服务，具有一定的司法属性，可以纳入诉讼监督的范畴。

(2) 行政法律监督扩围，增加监督行政司法行为。2018年，对《人民检察院组织法》进行修改，集中确认了多年来诉讼法对法律监督扩围的规定。但是，这种修改主要限于对司法裁判领域诉讼监督的肯定，对于公共行政领域行政行为的监督则未作明确规定，需要依据《人民检察院组织法》的兜底条款，根据诸如《行政诉讼法》等其他法律的规定，并结合法律监督的根本价值进行解释。根据《行政诉讼法》的规定，检察机关有权对侵犯特定公共利益的行政行为实行法律监督。实践中，接受法律监督的这些行政行为主要限于行政执法行为，至于不侵犯特定公共利益的其他行政执法行为，以及行政立法和行政司法行为是否接受法律监督，法律尚未作出明确规定。

结合法律监督的根本价值考量，第一，法律监督不包括行政立法行为。立法行为本身具有创造法律规则的一般功能，行政立法属于具体立法行为，具有与其他立法行为相同的一般功能，而创造法规超出了执行法律、实施法律的范畴，不属于检察机关法律监督的范畴。第二，法律监督应包括行政司法行为。虽然行政司法行为常常被排除在行政诉讼的救济范围之外，但这并不影响检察机关对之实行法律监督。相反，行政司法行为实际上是一种通过执行法律达到法律实施目的的行政行为，对于行政主体实行的行政复议、行政仲裁等行政司法行为，在侵犯或者可能侵犯国家利益和社会公共利益的情况下，应纳入法律监督的范畴。第三，法律监督还应包括特定的、不侵犯国家利益和社会公共利益的行政执法行为。党的十八届四中全会明确要求，要完善对特定行政强制措施实施司法监督制度。为此，最高人民检察院提出建立针对特定行政强制措施的法律监督制度。目前，法律尚未对其作出明确规定，但作为监督法律正确实施的法定主体，检察机关监督行政强制措施的开展具有先天优势：一是作为法定法律监督机关，检察机关开展监督没有自身利益诉求，故相对客观；二是作为专门法律监督机关，检察机关开展监督具有专业性和灵活性，故能避免监督滞后[13]。故为了使行政法律监督范围自洽，未来在明确对行政执法监督的过程中，还应明确规定检察机关有权对特定行政强制行为实行法律监督。

3.增加规定损害预防原则，契合法律监督基本价值

传统意义上，法律监督的根本价值在于监督法律正确实施。发展到今天这一根本价值并未发生改变，但随着对公共行政领域特定行政行为实行法律监督以来，保障公益则作为法律监督的基本价值被确认下来。检察机关在实行法律监督时，往往以一定损害为前提。在实行行政法律监督时，《行政诉讼法》规定，只有当违法行政行为侵害特定公益时，检察机关才有权提出检察建议，实行法律监督。所谓“受到侵害”，一般意义上是指已经发生了损害。2018年《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，检察机关在向法院提起诉讼时，要提供被告行政行为致使公益受到侵害的证明。根据推导，检察机关对行政执法行为的监督以存在一定损害为前提。在实行诉讼监督时，《民事诉讼法》规定，检察机关发现调解书损害特定公共利益的，或者可以提出检察建议，或者可以提出抗诉。实践中，在行政公益诉讼中，已经发生的实际案例均以出现实际侵害后果为启动诉前程序的前提[14]。

然而，以一定损害为检察机关启动法律监督的规则，可能造成不可逆或者难以恢复的后果，不利于国家利益或者社会公共利益的实际保护。司法解释实践中，在诉讼监督领域，引入损害预防原则，以启动法律监督。《人民检察院检察建议工作规定》增补规定检察机关实行法律监督的方式，明确“纠正违法检察建议”的形式，指出针对公安机关、人民法院、监狱、强制医疗执行机构等在刑事诉讼活动中或者执行人民法院生效刑事判决、裁定、决定等法律文书过程中存在普遍性、倾向性违法问题，或者有其他重大隐患，需要引起重视予以解决的，检察机关可以通过提出纠正违法检察建议的形式实行法律监督。按照通常解释，“普遍性”“倾向性”和“重大隐患”均是指行为作出后尚未造成实际损害的状态。

鉴于检察机关维护国家利益和社会公共利益之目的，除了在启动诉讼监督时使用损害预防原则外，还可以将之推广到公共行政领域针对行政行为实行的法律监督中。如在行政公益诉讼诉前程序中，诉前程序主要起告知或警示作用，是检察机关向法院提起行政公益诉讼的一个缓冲地带，为了防止对国家利益或社会公共利益造成实际的、不可恢复的损害，即使在实际损害尚未发生时，检察机关也可以向相关行政主体提出法律监督。在尊重其他权力主体履职的同时，针对特定司法行为和行政行为作出后，实际损害发生之前，有充分的理由和证据证明相关行为可能造成一定损害，且相关损害难以恢复的，根据损害预防原则，检察机关可以启动法律监督，实现对国家利益和社会公共利益的保护。

五、 结 语

1979年《人民检察院组织法》明确了人民检察院法律监督机关的地位。为了实现法律监督机关法律监督的功能，1982年《民事诉讼法(试行)》明确规定，检察机关在民事审判活动中享有法律监督的权力。自此，具有规范意义的法律监督概念正式确立，为形成我国法律监督逻辑体系奠定了基础。考察立法实践，我国法律监督主要经历了两个发展阶段：第一阶段，法律监督主要适用于司法裁判场域，以司法行为为监督对象，从对审判活动的监督向审判执行、调解以及刑事立案、侦查、刑事决定、监所活动等诉讼监督扩围；第二阶段，法律监督向公共行政领域扩展，增加对行政违法和不作为行为的监督，同时，限缩监督界限，对国家机关及其公职人员的双重监督变为仅对国家机关实行监督。经过以上两个阶段的发展，我国检察机关法律监督适用范畴的边界日渐清晰，针对司法行为或准司法行为以及公共行政行为初步形成互斥但周延的监督样态。但随着监察制度和公益诉讼制度的设立和展开，发展中的法律监督仍不能适应新的变化。故未来在明确法律监督根本价值和基本价值的基础上，以法律实施和公益保护为基点，进一步明确法律监督的范畴，拓展法律监督的广度和深度。

注 释：

①1996年《刑事诉讼法》第八十七条规定，人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。若认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，明确立案监督的内容。

②1996年《刑事诉讼法》第七十六条规定，人民检察院如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关予以纠正，明确侦查监督的内容。

③1996年《刑事诉讼法》第一百六十九条、第一百八十一条、第二百零五条和第二百二十四条分别规定，人民检察院有权通过提出纠正意见的形式实行庭后监督，有权提出二审抗诉和再审抗诉，以实现审判监督。

④1996年《刑事诉讼法》第二百二十四条规定，人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督，明确执行机关执法监督的内容。

⑤2012年《刑事诉讼法》第七十三条规定，检察机关对于侦查过程中公安机关指定居所监视居住的决定和执行是否合法实行监督。第二百八十九条规定，检察机关对人民法院在审理刑事案件过程中作出强制医疗的决定和执行是否合法实行监督。

⑥目前，检察机关针对行政行为实行监督的行为并未形成专门的法律概念，故学者对之未达成共识。有学者称之为“行政检察监督”，参见王春业的《论行政诉讼法修改下的行政检察监督职能的强化》；有学者称之为“行政检察”，参见陈瑞华的《论检察机关的法律职能》；有学者称之为“行政法律监督”，参见姜涛的《检察机关行政法律监督制度研究》。为区别实践中将检察机关对行政机关实行的司法行为或准司法行为的监督纳入行政检察监督的传统，本文作者将检察机关针对特定公共行政行为实行的监督暂称为“行政法律监督”。