论体系化背景下地方立法质量评价机制的完善

谭 波

(海南大学法学院，海南海口570228)

地方立法，是随着我国改革开放的深入逐步发展起来的[1]。2018年，设区的市地方性法规的制定权又被写入宪法，足见地方立法这一制度总体上的生命力和发展趋势，目前，我国有立法权的地方已达354个，包括31个省区市、289个设区的市、30个自治州和4个不设区的地级市。截至2018年年底，各地方立法主体已制定了12000多部地方性法规[2]。立法质量关乎全面推进依法治国的质量，2019年2月，习近平同志在中央全面依法治国委员会第二次会议上指出，“要完善法治建设规划，提高立法工作质量和效率”[3]，这是因为“改革发展稳定各项工作离不开法治，改革开放越深入越要强调法治”。从此角度讲，地方立法也直接关系到地方经济社会发展的质量和效益。同时，地方立法相比国家立法具备明显的灵活性，欧洲学者Saška Petrova(2009年)就探讨了这一问题，他以个别国家的社会治理为例探讨了地方立法对地方治理的重要作用[4]。正是这诸多的原因，造就了地方立法的现实发展。从现实的发展方向看，地方立法已经逐渐呈现体系化的发展趋势。

一、地方立法体系与地方立法质量评价的概念解构

(一)地方立法体系的概念解构

1.地方立法体系。关于地方立法的研讨，追随1979年地方组织法对省级地方性法规制定权的确定，起于20世纪80年代，如王昆(1985年)提到“地方立法层次”的概念，但关于“地方立法体系”，一直未有系统的论证，毕可志(2004年)提出地方立法体系构建使地方立法体系完备科学，使地方立法和国家立法相衔接，要遵循合法性、可行性、科学性、适应性等原则，采取科学确定地方立法体系的调整范围、确定地方立法思路、制定地方立法规划等步骤与方法逐步完成。更多关于地方立法体系的研究是针对特殊领域、地域方面的研究，如环境(张金智，2007年)、循环经济(李冬梅，2009年)或民族地方立法体系(黄岩，2014年)等。这其中，也有学者使用地方规范或地方性规范来概括(如陈运生，2011)[5]。总之，地方立法体系化的发展趋势已为理论界和实务界所关注。

2.地方立法体系的次级分类。总体来说，所谓的地方立法体系，有学者认为应称之为地方立法结构，即不能称之为与法律体系一样的用词①西南政法大学付子堂教授专门在2019年5月25日重庆的“地方性法规结构研究”高层论坛上谈到此种观点，与此相应，其所主持的“重庆市地方性法规结构研究”项目即因此定名，但这种定名也并不能成为一种通说。。这其实并不是关键的问题所在。实际上，这一问题应该是地方立法权配置的问题，即如何从权力配置的视角下来看待地方立法权的发展问题。在纵向上，地方立法体系是与中央立法体系相对称的概念，两者可以共同构成整个国家立法体系，在其内部又可划分为省与设区的市地方立法，每个级别的地方立法又可分为地方性法规和地方政府规章两类立法，从更广义上来探讨，有学者认为还包括党的领导与地方立法权的运行问题[6]。

一般来说，我们这里探讨的地方立法体系主要是省与设区的市两级立法，其主要表现为相应级别的人大及其常委会制定的地方性法规，根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第七十三条的规定，在这个分支上又可以衍生出实施性立法、自主性立法和先行性立法[7]。相比之下，先行性立法因其产生的特殊要求与地域特点，往往被归于自主性立法，且与自主性立法共同被称为创制性立法。

同时，需要指出的是，地方立法体系也应包括相应级别的政府制定的地方政府规章。但是，有学者认为，严格来说，地方政府制定规章的立法在性质上属于行政立法，是行政决策的范畴，不同于严格意义上的民意机关的立法行为[8]。另一方面，需要注意的是，设区的市的地方立法需要经过省级人大常委会批准，不是完整意义上的立法权。

在人大与其常设机构的立法之间，以及人大立法权限和政府立法权限之间，应该也存在相应的分别，对于前者，《立法法》第七十六条规定，规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过，对于后者，有学者提出，对涉及市场和民生的立法事项，应当由人大或人大常委会制定制定性法规，政府只能依据地方性法规制定执行性、配套性立法[9]。

在这里，虽然我们探讨的地方立法体系应取广义的含义，即包含人大系统和政府系统的地方立法，但为了研究的需要，我们主要关注地方性法规的相关问题探讨，即对经过完备的立法程序而产生的立法产物和结果的关注。这也是我们下面展开地方立法质量评价概念的基点。

(二)地方立法质量评价

国内学者的界定及学术争议。关于地方立法的质量评析，20世纪末，在地方被赋予了相应立法权之后就有学者的研究开始涉及地方立法质量的问题，这其中也包括对国外相应制度的比较研究，如黄蒙地(1993年)介绍了国外地方立法评价的总体概况，王爱声(1997年)提出了要构建法规评价制度提高地方立法质量。2000年《立法法》通过后，依托立法科学性、民主性等立法原则的内容，此方面的研究如火如荼，但《立法法》并没有相应的规定，致使各地在评估内容、方法、程序等方面存在很大的差异，有损评估报告的科学性和权威性。王斐弘(2005年)提出了地方立法要充分体现本地经济水平、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民族风俗等因素的问题。赵春兰(2005年)根据具体的样板分析，得出地方立法存在缺乏前瞻性立法规划、内容不完备、立法程序不完善、可操作性不强等问题。此后，关于地方立法评价的研究逐渐“指标化”，邓姣(2008年)提出了地方政府立法成本效益评估指标和社会效益评估指标，前者包括立法过程成本、执法成本和社会成本，指标上表现为经济性、效率性和效果性三个方面，后者内含自然环境和社会发展两个方面。黄宏宇(2008年)则将地方立法评价指标分为立法程序评价指标和立法结果评价指标，前者分为7个阶段和18个指标，后者则包括稳定性、可操作性、地方特色、权利义务均衡性、司法实践中的运用程度以及与上位法的重复率。史浩林(2010年)分析了我国地方立法评价标准应关注的元素和维度，其中后者包括立法汇集和表达民意的水平、立法程序科学化与民主化的程度、立法的整体协调性以及立法的可实施性等方面。与此同时，基于立法实证样板的研究与分析也逐渐多元。王勇(2010年)分析了地方立法实务部门所总结的地方立法“不抵触、有特色、可操作”的九字原则，无独有偶，同样来自人大系统的王汉连(2010年)认为应当构建包括地方立法“成果质量”评价体系和“程序质量”评价体系在内的综合评判标准，其中前者又体现在合法标准、价值标准、实践标准和技术标准四个方面。

在此基础上，相关的法律问题研究与具体研究逐渐丰富。吉敏丽(2011年)关注了地方立法质量跟踪评估的启动机制，提出建立制度化启动与应急启动相结合、依职权启动与依申请启动相结合模式的启动机制，是完善地方立法质量跟踪评估启动机制的关键之所在。李爱玲(2012年)则以行政立法为研究对象，根据社会主义法治理念和《立法法》的基本要求，考虑到其从属性、行政性、立法性和低效性等特点，认为单项地方行政立法的质量评价应主要以合理性、合法性、技术性和实效性等为标准。还有学者通过具体指标研究了特定地域的立法质量，如张冰(2011年)通过立法工作的计划性、民主科学性，立法的合法性、特色性、稳定性、操作性、满意度以及立法领域分布等指标研究了河南地方行政立法的质量，张航(2016年)则研判了广州地方立法的合法性评估、总体绩效评估、分类评估问题，总结了可操作性和客观性两项基本原则。刘志鹏则以村民自治领域的地方立法为研究对象，通过分析其合法性、适应性、操作性和特色性四大指标，指出其存在的问题和改革的方向所在。

此间，相关的理论抽象与分类研究一直未间断。俞荣根(2013年)认为可以分为地方立法前和地方立法后质量评价指标体系，其中前者基本质量指标包括立法的必要性与可行性、立法的合法性、立法的影响性以及效益和成本分析，后者则囊括文本质量评价和实施效益评价，文本质量评价涉及立法必要性、合法性、合理性、可操作性、地方特色和技术性等因素，实施效益评价则涵盖法制统一性、合理性、可操作性、地方特色、实效性、成本分析等六个部分，上述评价又可分为定性分析和定量分析两个部分。王永昌(2013年)在分析立法过程成本、立法实施后的执法成本和社会成本的基础上提出要通过低成本的立法实现资源的有效配置和效益的最大化，避免“良法劣质运行”。秦前红(2015年)认为传统单一行政主导的以秩序为中心的维稳型标准模式、以文本为中心的技术型标准模式、以利益为中心的功利型标准模式已不能满足现代法治新形势，进而提出“国家—社会—公民”三元视野或分析框架下的良法善治型评价标准体系。王柏荣(2015年)提出立法评估标准的实现路径为价值、实证和成本效益的多元化展现。依据确立路径，立法评估标准的框架由规范、技术和成效三个维度构成。基于此，相关的对策性研究也得以展开。陈伟斌(2016年)提出制定《地方立法评估法》，对地方立法评估的宗旨与原则、主体、对象与内容、标准与程序等地方立法评估制度的制度性基本要素进行科学、理性设置。张显伟(2017年)认为实践中地方性立法评估成果的转化与利用制度在评估主体的选择、评估成果转化与利用的途径、激励与问责等方面存在不足。应着重在坚持人大主导的公众普遍参与的立法评估制度，建立立法评估成果与地方立法协调衔接机制，完善立法评估工作的激励与问责制度三个方面给予改进。

总体来说，地方立法质量评价应是对地方立法质量的全面考察，既包括对地方立法过程本身的关注，也包括对立法实施后效果的关注，甚至还可以是对地方立法项目在被确定时的关注。从宏观的角度看，单独对某一种立法进行评价已经不足以反映一国法制体系的整体发展状况，正如我们对依法行政和法治政府需要进行考核一样，我们对立法质量的评价，不仅应包括涉及全国的中央立法，更应该涵盖与民生联系紧密的地方立法，而且只有不断对地方立法质量评价维度、具体标准和指标系数进行全方位的完善[10]，像依法行政或法治政府考核一样引入更多的社会评价，才能对立法下一步的完善和实施机制的改进起到真正意义上的推进和反馈作用，才能实现立法修改的动态、合理、科学，这才是法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的要义。

二、不同分类标准下的地方立法质量评价

从刚才理论界的探讨来看，我们不难发现，已经呈现这样一种趋势，即标准和视角的多元化。在此，有必要就传统标准和视角与现行需求结合，做出对比分析。

(一)传统视角下对立法质量评价的研究

严格地说，立法质量评价不同于评估，评估相比之下更为广泛，可以着重于事前的过程，而立法质量评价则主要针对立法已经实施之后的效果评判，是对立法“成果”质量的关注。但在实际的研究过程中，我们已经将这些概念混同使用，在各地的立法条例之中，更多地是采用“评估”的概念①马伟阳主编:《中国地方立法条例选编》，中国政法大学出版社2017年版。其中共涉及22个省级行政区的立法条例，9个副省级城市和计划单列市以及9个省会城市和3个经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市的立法条例，共计43部地方立法条例。。

1.分类标准:立法后评估与立法前评估。立法后评估指的是基于立法对经济、社会和环境等的实际影响及其成因分析，并透过揭示和分析法律实效的影响因素，以剖析立法、执法和司法过程的具体问题，进而提出完善立法、执法和司法若干建议的过程。这是我们对评估通常意义的理解，也是导致这种评估成为目前立法评估主要形式的原因之一。地方立法的立法后评估可以分为地方性法规立法后评估与地方政府规章的立法后评估，前者的内容主要涉及法规实施的基本情况、法规中涉及的行政许可等重点制度的针对性和可操作性及是否达到立法目的等情况、法规存在的不足等[11];比如广州市人大常委会对《广州市城镇房地产登记办法》设定的评估指标体系就包括合法性、合理性、可操作性和实施效果四个一级评估指标和五十个二级评估指标[12]。后者的内容主要包括实施绩效、立法内容、立法盲点、立法技术以及评估责任单位认为其他与规章评估有关的内容②参见杭州市人民政府杭府发[2017]10号文件《关于开展2017年度规章立法后评估工作的通知》，http://www.hangzhoufz.gov.cn/Html/201704/06/9162.html，最后访问于2019年11月9日。。这些都可以为地方立法的立改废提供依据。

而与之相对的，是立法前评估，即“对法律法规的必要性、合法性、可操作性以及法律对经济社会和环境的影响，进行详细的评估和研究”[13]。对立法的必要性、合法性及其对经济、社会和环境等方面预期影响的评估，可以被称为立法前评估，其依赖的主要是经济学的成本效益分析、成本效能分析等方法，注重立法的经济合理性[14]。如果套用到地方层面，地方立法前评估就是指享有地方立法评估资格的主体按照一定的原则、标准和程序，对立法项目的通过、立法草案的选择及拟定草案预期影响作出的判断和预测[15]。比如其制定过程是否符合正当程序。立法前评估是不同利益主体不同诉求的立法博弈过程，应当把参与立法、执法和守法的各过程的主体都联系在一起，分析将要共同面对的问题，可以分为立法的必要性评估和立法制度设计的约束条件评估[16]。这些环节都应该吸收公众参与。

2.关于立法评估标准的研究。在实务界和立法层面，不抵触、有特色、可操作，是相对统一的地方立法评价标准③引自中国法学会立法学研究会副会长刘克希同志2019年5月25日在“地方性法规结构研究”高层论坛上的讲话。。在理论界，则有相对多元的看法和评判标准。有学者认为，地方立法评估的标准主要包括合法性标准、合理性标准、技术性标准和实效性标准[17]。还有学者则主张“三标准”说，即实效性标准、公平性标准、适宜性标准，内容上则包括法规的合法性、法规的适当性、法规的立法目的实现程度、法规的立法盲点[18]和法规的立法技术等。还有地方在实际工作中采取的是六标准，即合法性标准(15%)、合理性标准(25%)、操作性标准(25%)、实效性标准(25%)、协调性标准(5%)和规范性标准(5%)[19]。与之相似，有些高校的理论研究团队也是以合法性(19%)、合理性(35%)、可操作性(35%)和技术性(11%)等四个方面作为评估的一级指标，二级指标包括21个[20]。但实际执行过程中也可能因类别不同而采用不同的评价标准，比如对行政类地方立法评估的13个标准，比上述21个标准少了8个方面[21]。确立地方立法后评估标准是新时代建立完备的法律规范体系、高效的法治实施体系的重要举措，也是提高立法质量的应有之义[22]。

(二)新时代地方立法质量评价应关注的分类标准

2019年5月，全国人大常委会副委员长王晨同志在上海调研期间，专门就地方立法工作作出指示，“加强新时代地方立法工作”“不断提高立法质量和效率”“发挥地方立法的独特作用”。这一指示的重要意义在于，新时代的立法尤其是地方立法要“以高质量立法推动高质量发展”。立法水平必须不断提升，完成制度的供给侧改革，从而为新时代的发展提供支持，满足人民日益增长的美好生活需要，破除地方不平衡不充分发展的瓶颈，而立法水平的重要助力系统就在于立法质量的评价机制。而在新形势下关注对不同地方立法的质量评价机制的建构，就成为我们补强立法评级机制的重要抓手。

正如前文所谈到的，地方性法规的立法质量评价与地方政府规章的立法质量评价存在着不同的侧重点，我们平时一般认为，省级立法与市级立法、不同行业领域的地方立法、不同区域地方立法的评估应该不存在区别，但从其性质和实际操作来看，上述不同层级的立法，在质量评价方面都应该存在相应的侧重，这也是我们着眼于此项研究的重点所在。简单地说，立法质量评价的不同特点建基于立法的不同特点之上。在实践中，已经有不少的地方关注到了本级立法应该具备的独特性，重庆市人大常委会早在2002年6月就通过了《重庆市城镇房地产交易管理条例》，2011年该条例结合城市发展需要做了修订，其中就包括了对“商品房销售以套内建筑面积作为计价依据”的调整。其第十三条规定:“商品房销售应当同时公布套内建筑面积及其价格、建筑面积及其价格，并载入商品房买卖合同。交易当事人发生面积纠纷时，应当以套内建筑面积和套内建筑面积价格作为处理纠纷的计价依据。”①2019年住房和城乡建设部对《住宅项目规范》征求意见，其中专门涉及“住宅建筑应以套内使用面积进行交易”，其实，这也是对以重庆市为代表的一些地方立法经验的及时肯定，也表明了立法独创性的必要，以及其对其他各类相关立法的良性影响和引导。近年来，对这种问题的关注愈发明显，如北京市人大常委会采取的“小切口”立法方式，聚焦立法要解决的最主要的问题，删去照抄、重复上位法的内容和准用性条款，其制定的《小规模食品生产经营管理规定》条条管用，但这种方式也没有放弃“精细化”，其聚焦点明确，更容易实现“大纵深”，聚焦本地特色[23]。立法质量评价就是通过各种渠道的反馈和聚焦，让这种独特性的开发与固化机制更加明显和有效，使地方立法在“不重复”原则的前提下完成管理资源分配在方向和力度上的调整[24]，更好地完成地方治理的任务。为此，我们需要从全新的视角上设计评估的方式和标准:

1.国家机关类立法评估、社会事务管理类立法评估、文化教育类立法评估、财政经济类立法评估、城乡建设类立法评估、资源环境类立法评估[25]。这种理论分类是基于地方立法的实际内容来展开，比如，有些学者习惯于将地方立法分为行政类地方立法、财经类地方立法、科教文卫体类地方立法等大类，亦有异曲同工之处，由于目前地方立法的分类没有相对明确的标准，因此，行政类可以作为一种大的类别来加以概括。行政类地方立法是地方立法的重中之重，在数量上占地方立法的主要部分。但对这一类别的地方立法是定位于行政许可类和行政处罚类的综合[26]，还是有更大的外延，可以商榷。比如，可以考虑将“行政”理解为广义的行政，上述分类中其他国家机关的行政、社会事务管理、城乡建设与管理以及环境保护，均可被纳入其中，而历史文化保护类则可以被作为科教文卫体类立法。

这种分类可以在实践中有不同的表现形式，除了上述理论归类之外，比如有些地方结合自身立法实践将地方立法领域分为内务司法领域、财政经济领域、农业农村领域、教科文卫领域、城建环保领域、侨民综合外事领域、人大自身建设领域[27]，这种主要针对2015年《立法法》授权之前的已有地方立法权的地方各类立法的评估。比如说国家机关类包括人大制度、行政事务等，社会事务类包括社会事务、社会保障等，财经类包括市场、企业等各种经济领域。这种分类基本可以囊括目前所有的地方立法，而针对其评估而言，也可以较为合理地展开。

2.城乡建设与管理类地方立法评估、历史文化保护类地方立法评估、环境保护类地方立法评估。这种分类主要基于立法法对设区的市授权领域的规定，与上述的分类相同，“城乡建设与管理”可以被作为一个广义的概念来理解，正如“行政”这个概念一样，都是一个伸缩性较强的概念。但是，城乡建设与管理被作为一种事项授予一些设区的市，其实也表明了一种授权界限。如果我们将2015年之前已经具有立法权的“较大的市”立法进行归类，也不难发现“城乡建设与管理”并不能涵盖所有立法[28]，但“城乡建设与管理”也完全可以包括城乡发展过程中的大部分工作。历史文化保护类和环境保护类地方立法分别针对城市发展的文化环境和自然环境，其评估也可在城乡建设与管理类之外单列，这也是当时《立法法》制定过程中分类所彰显的城市发展需要。

三、国外地方立法质量评价的对比及其借鉴

国外对立法质量的评估规定较为国情化，具有相应的共性，尤其是在立法成本效益评估方面表现明显。各个国家都是依照本国的制度需要展开相应的立法评估，但也各有侧重。

(一)美国

美国的立法评估实施最早，且包括立法前评估和立法后评估，主要是针对行政立法，政府规章是其典型。2011年以来，美国相继通过《改进规制和规制审查》《国会审核法》《管制改进法》，作为规范立法评估的依据，以推进立法的成本效益评估，其中的成本包括社会规制成本、经济规制成本、文牍规制成本[29]。在州一级层面，也包括相应的立法评估制度。《美国加利福尼亚州行政部门规章制定》第七章“行政法办公室或法院审查规章”明确规定，行政法办公室和法院都适用此标准来决定规章制定部门是否在法律规定的权限范围内行使职权，“决定一个规章是否改变、修改、扩大或限制了法律，或仅仅是执行、解释、细化或实施法律，必须由法院对法律作出解释”，“它审查法律的语言，并考虑适当的立法历史资料来确定立法机关的意图，以便实现法律的目标”[30]。

一些行业组织通过各种渠道影响地方立法的通过，这也是影响地方立法质量的一个重要表现，比如，2014年美国加州伯克利市通过了美国的第一个含糖饮料税，加州作为美国立法的风向州，伯克利市也被作为美国最先进的城市，美国饮料协会(American Beverage Association，ABA)通过花费大量资源组织旧金山通过了类似立法，2018年当含糖饮料税被美国更多城市通过后，美国饮料协会(ABA)通过更多的方式影响或阻挠市级立法通过，并逐渐转向影响州级立法通过，同时组织市一级政府征收食品税[31]。

从实际的情况来看，美国注重立法后评估的非正式(informal)程序及公众参与，其中公众立法倡议制度是其典型，同时注重经济分析方法，即地方立法通过并施行后可能导致的经济后果，比如美国学者Jessica Hennessey(2014)研究了立法主体的数量增多及其相互关系的负责性对立法质量的影响，立法质量评价受到央地关系及其政治化倾向的左右，很难真实地反映立法需求。

(二)德国

德国的立法评估从20世纪70年代开始展开，其包括三个方面:一是对立法项目计划的事先评估;二是立法前评估，即对法律制定过程的跟踪评估;三是立法后评估，即对立法实施效果的评估，考察制度实现目标的情况以及副作用，都采用的是成本效益评估的方式，主要采取由第三方开展的形式审查、沟通协调和立法论证[32]。

(三)日本

日本的立法质量评估分为立法前评估和立法后评估，意在督促政府实现Plan(企画立案)、Do(实施)、Check(评价)和Action(修改政策)的科学行政过程，其《政策评价法》中“政策”的外延也涵盖法律，地方立法更是重视“规划—执行—评价(See)”的循环，日本的立法后评估的发展大体经历了探索阶段(1995—1997年)、中央政府的推广(1997—2002年)以及制度化及全面实施阶段(2002年至今)。日本的地方立法评估源于20世纪90年代，地方试点的经验成为中央立法评估立法制定与采纳经验的依据，2002年《关于行政机关实施政策评估的法律》被制定出台，作为重要的法律依据，保证了地方立法尤其是规制性立法的政策评估，2007年该法被修改，将规制性法律列入立法评估的对象[33]。从日本的地方公共团体制定的条例和规章的评估来看，有时这些立法被作为独立的评估对象，有时是在评估行政事业过程中对涉及行政事业单位政策的政府规章进行附带性的评估[34]。

(四)英国

英国的立法评估始于1968年，英国政府要求所有部门在开展行政立法时，都要对相关法案的税务执行费用问题开展深入的分析评估[35]。1998年英国政府通过了《良好规制原则》。2001年英国政府又促成了《规制改革方案》的生效，2003年英国国家审计署在《绩效审计手册》中对评估标准加以规范，提出了“3Es”标准，即所谓的经济(econonmy)、效率(efficiency)和效益(effectiveness)，这与美国会计总署在20世纪60年代提出的标准相似。同时，英国立法质量评价强调所谓的“公众化倾向”，英国在制定具体评估指标时，相应增加了效益和结果的评价指标，其评价指标体系庞大，子指标详尽[36]。在地方立法评估的实践发展得如火如荼的同时，学界对其研究也是日益深入。比如英国学者Laura Lundy就通过研究北爱尔兰的教育立法，区分了地方立法与行政命令之间的优劣，进而引出所谓的地方立法质量评价问题。

国外的相应制度其实也是对本国国情的充分反映与肯定，在技术层面我们可以借鉴，比如我们现有的河南省地方立法条例中规定的评估，其实与德国的三类评估恰好对应，即包括立法项目的评估、立法前评估和立法后评估。但在具体的制度架构上，我们还必须考虑适应本国国情、本省省情的实际制度，对各项制度的建构做出符合国内现实需要的设定。

四、地方立法质量评价机制完善的法治进路与展望

地方立法质量评价除了更好地落实各地省市地方立法条例关于评估的新规定外，还要更好地结合已有实践，如开展好设区的市地方立法的协调性审查，提升地方性法规的协调性[37]，在本省探索建立的地方立法评估与咨询服务基地[38]，等等，同时，还需要从立法评估的大视角下开展多元化、灵活性的审查，以照顾到各种具体情况，增加立法质量评价的适应性和覆盖面。

(一)立法质量评价应兼及立法体系和单部立法

对立法质量的评价不能仅及于每个单部的地方立法而不考虑地方立法体系的整体，这种评价主要考虑按照类别划分的地方立法有无形成统一的“地方立法群”，并与上位法之间形成很必要的衔接与具体化，有些地方立法还为国家立法的修改积累了经验，并直接助力于国家相关制度的完善。特别是一些涉及省级立法未曾涉及或不便统一规定的事项，这些事项需要市级立法发挥其强项，更大限度地细化甚至创设一些能解决地方实际问题的自主性立法，或者进行先行先试，制定出相应的先行性立法。但对这些构成地方立法体系的环境立法的评价机制应该尽可能完善。“可持续发展”也已经成为具有全球性的问题，中国将坚决打赢蓝天、碧水、净土三大保卫战，鼓励发展绿色环保产业，大力发展可再生能源，促进资源节约集约和循环利用[39]。可见，对这一立法体系的构建与评价的目标是多元化和开放式的。而且，具体的评价标准也一直处于构建之中，早在1996年7月，联合国开发计划署(UNDP)就曾资助北京市贯彻实施《中国21世纪议程》法制项目办公室启动“北京市可持续发展重点领域行动方案”，其中包含了对“可持续发展”地方立法方面的评估标准与要求，在环境领域(即领域层)，大气、水、噪声、固体废物、电磁辐射、放射性物质管理、生态保护、土地、能源、矿产等二级指标层(即准则层)都有明确的要求，内含31个三级指标(即指标层)[40]。这些“领域—准则—指标”的评估技术设定都可以被地方环境立法评估所借鉴。

对单部立法而言，首先需要考虑的是其合法性。在地方立法层面，由于立法技术和信息的不对称，很多地方立法并没有充分考虑其立法权限的合法性，在突破立法法关于法律保留的规定前提下，进行了“非法”的下位立法。比如，地方关于金融的立法层出不穷，山东、四川、天津等省市已经相继通过金融条例或金融监管条例，江苏、浙江、北京等省市则正处于金融地方性法规立法起草的过程之中[41]，这些行为就涉嫌违反《立法法》中“基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律”的原则，这在立法质量评价的第一环节即遭否定，就不用说对其他方面的立法质量评价了。因此，对于立法质量评价，不能盲目关注单部立法的情况，还需要多多关注整类立法的体系评价状况。

(二)立法质量评价的形式和手段应适时多元化

省级人大常委会应主动推进设区的市地方立法的抽样评价，推动形成多元化的评价形式与方式，对城乡建设与管理类、环境保护类、历史文化保护类的不同性质立法出台不同的评价机制，比如对城乡建设与管理类的地方性法规，可以倾向于通过“成本—效益”分析的方法进行评价，但对环境保护类和历史文化保护类的立法，就不适合一概通过“成本—效益”等偏经济学的绩效评估方法来进行，可以通过社会效益、可持续发展系数等来进行评价。如果套用现有的指标体系，对环境保护类地方立法的评价就可以参考对绿色发展指标(如资源节约、绿色生活、污染治理、生态建设等)的推动力，对城乡建设与管理方面的立法评价则可以适用其对投资潜力评价指标(如基本公共服务、基础设施、城乡融合、政府效率和营商环境等)的推进。这些方面的评估都可以像德国那样由第三方组织来开展立法后评估。

对地方性法规的质量评价还应按照实施性立法、自主性立法、先行性立法的三元划分来设定质量评价标准。对自主性立法，应该更多关注其对地方性事务管理的便捷度和有效度，从“实际需要”和“具体情况”两大类指标方面进行评判，像美国那样关注地方公众在评估过程中的实际参与和发言权，而对实施性立法，则主要关注其对上位法实施的效益和可操作性，不以条文覆盖的全面性来评判，而主要关注在上位法不及和未能细化的领域是否已经实现了“最后一公里”的覆盖，保证地方立法的内容上准确地“姓地”，而不是“其他”。

(三)继续完善地方立法质量评价制度的专门规定与特色评价

在立法项目被列入相应立法计划和规划时加强对立法项目的评估。这一规定实际上在有些地方的立法条例之中已经表现明显，关键在于如何贯彻施行。省级地方立法条例对立法建议项目的评估规定的评估主体相对明确，而设区的市则对此需要进一步明确具体评估主体。同时，进一步完善地方立法过程评估制度，完善定期性和常态性评估，可以推动建立如日本的那种附带性评估制度，并对评估操作过程事项步骤化精准推行，推动地方专门制定地方立法评估条例甚至中央制定《地方立法评估法》[42]，或出台地方立法评估的指导性标准，在指导性标准中可以分不同区域、领域提出相对超前的倡导性评价标准。比如，除了前文提到的评价制度和标准之外，可以构建正义性标准等前沿标准，为“良法善治”打下地方基础，这种看不到的标准应该和看得到的标准紧密结合，发挥宏观的导向作用，强调立法的本质和内容能够反映社会的道德要求，不仅体现形式正义，更彰显实质正义[43]，这种立法的评估才符合人性的最高标准，也才能在推进立法的科学化方面具备生命力，即所谓的“接地气”。

(四)积极促成各类评价主体的作用发挥和评估成果的实际运用

对地方立法质量评价实行分子化甚至原子化管理，务求做到精细到具体环节。比如，在地方立法权进一步扩大的背景下，人大代表积极行使提案权会给地方政治生态带来清新的变化:促进局部的法律试验和制度变迁，增加国家治理结构的弹性和选择空间，也有利于鼓励各个地方围绕法治进行竞争[44]。而且，更重要的意义在于，这有利于对立法质量持续提升的关注，促使人大代表从“方案确认者”变为“方案拟定者”[45]，其主动性必然伴随着对立法后期实施过程的关注，也容易成为立法质量评价的主导者，进而对引领相关立法的修改和质量提升有着直接的促成作用。在地方立法实施的过程中，通过专业团队对立法实施情况的调研来判断立法质量，是比较科学可行的办法，比如，河南省法学会环境资源法学研究会就曾到某些县市就《河南省地质环境保护条例》贯彻执行情况进行调研，对当地的地质环境保护规划、矿山地质环境治理恢复、地质灾害防治、地质遗迹保护等方面进行调研，并提出下一步加大地质环境保护力度的着力点①参见河南省环境资源法学研究会会长王群在《河南省法学会环境资源法学研究会2018年工作报告》中的发言摘登。，因此，这种调研的关键点在于设定相应的评价指标，像前文提到的英国那样设定诸如“3Es”的简单易记的指标，并就实际调研情况进行打分评价，以督促地方在开展实际工作的同时，提出改进评估指标体系甚至改进地方立法的思路。先行性地方性法规的评价，则主要考虑在缺少上位法的情况下解决实际问题的效度。根据《立法法》第八十二条的规定，规章同样可以有此分类，在此不再赘述。但调动这些评价主体积极性的根本目的还是在于，对地方立法评估成果的实际运用，并围绕成果应用的评价与奖惩、问责机制，这才是激发相应主体积极性的关键抓手[46]。

五、结语

未来的立法质量评价机制，其实也应是衔接现有各项立法相关制度的零部件，尤其是应该与立法的备案审查等项制度形成对接，比如，有学者主张应形成以全国人大常委会、省级人大常委会为双重备案审查主体的设区的市的法规审查主体结构。这一双重主体结构合理分工、有效衔接联动，既可维护法制统一、提高地方立法质量，又可为加强备案审查提供示范[47]。这种架构实际上就是要对地方立法的质量把控做大手术，从前端入手，惠及整体制度的改进，把立法质量的提升做到上游，比单纯通过事后程序发现问题更为高效，也正是我们追求全面推进依法治国目标的根本所在。