监察法治:我国腐败治理的特色路径

杨玉晓

(1.西南政法大学,法学院，重庆 401120；2.周口市人民检察院，河南 周口 466000)

当前监察体制改革正在推进，这是反腐败治理方式和治理模式的深刻转变，也是一场深刻而广泛的社会制度变革。这一改革，改变了我国以前的国家机构组织形式，把对公权力的监督机构放在了重要的位置之上，对我国原有的反腐力量进行了全面的整合，形成了党领导下统一行使公权力监督的“纪委-监察”权力监督体系，并正在向“监察法治”迈进[1]。西方社会惯用“分权制衡”来制约权力，但是这一方式存在诸多弊端。西方“分权制衡”与我国“监察法治”作为权力控制的两种基本模式，其制约和监督具有运行机制、内在逻辑与作用效果上的不同。西方的权力监督，更强调秩序、平等、安全等价值的多元化，不自然地陷入非此即彼单向思维模式[2]。“监察法治”是中国人民基于我国的基本国情，依靠自己的社会治理经验提出的权力控制的“中国方案”。它根植于中华民族的优秀传统文化，能够有效摆脱国家治理中权力运行与监督的困境。

一、反腐治理：分权制衡与监察法治

权力要受到监督，否则就会走向滥用。这是当今人类社会基于历史的经验教训达成的基本共识。反腐治理本质上在于控权。控权又有中西分权制衡与监察法治两种模式。

(一)分权制衡：西方国家的控权模式

西方国家的控权模式主要是“分权制衡”，也即把国家的主要权力分成若干个部分，由不同的国家机构来“掌控”进而达到权力的平衡。这种理论建立的基础是分权制衡能够限制权力的行使，权力在被限制的情况下运行，就止住了腐败的源头。孟德斯鸠把“分权制衡”思想更进一步细化，他极力主张权力行使要进行制衡：把权力分属于贫民、贵族和重要人物，以期达到制衡，即法律制定权、法律裁判权和法律执行权分属不同的人进行掌控。

(二)分权制衡：西方国家控权模式的弊端

西方社会的分权制衡在运行过程中虽然对权力的行使起到了一定的积极作用，但是其消极作用也较为明显，出现了诸多弊端。具体而言：第一，分权制衡是根植于政党争权的政治制度，实质上是政党之间的分权制衡，不能维护社会的稳定性，更不能终止腐败现象。第二，分权制衡常常造成政府权力行使效率的低下，进而造成整个政治系统的效率低下。第三，分权制衡实质上以人的阴暗面为逻辑起点，抹杀了人的善良的一面，阻碍了人的全面发展[4]13。第四，分权制衡被西方国家打上了意识形态的标签，往往是西方国家推行霸权主义干涉别国内政的工具。

(三)监察法治：中国特色的控权模式

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，其他国家机关由它产生，对它负责，受它监督。这种监督如何变得集中、统一，专业、高效则是我们应当思考的问题。一部分学者倾向重新定义监察权，认为监察权不同于司法权和行政权，是新创设的一种权力，是一种独立的政治权力。另一部分学者则倾向于用传统的行政权、立法权、司法权来解释监察权，他们认为监察权就是传统行政权、司法权的范畴或者是其复合形态[5]87。我国的监察权都不同于西方国家的分权制衡模式，不管是认为我国的权力形式上分为四种(立法、行政、司法、监察)还是三种(立法、行政、司法)，其都来源于全国人民代表大会，不是实质意义上的分权，更不是西方国家的分权制衡。

二、中国特色：监察制度的生命力

我国的监察制度，是为了解决我国社会发展中的问题而设计的，它来源于中国人的智慧，根植于我国的优秀传统文化。监察制度具有中国特色，在我国具有很强的生命力。

(一)表达继承性与民族性

我国早在先秦时期就产生了监察制度的萌芽。在先秦时期“监”“察”二字并不连用，从尧舜时期的民主监督和纠察式监督，到夏商周时期权力监督的制度化，尤其经过春秋战国时期监督系统的形成，虽未出现“监察”的概念，但从内容上看，可谓是监察制度之萌芽。直至秦朝，确立中央集权政治，设立监察御史，始见“监察”，此时监察制度的雏形得以诞生。汉代首次颁布专门性的监察立法，此后，随着政权的更迭，监察制度或存或废。从隋唐时期到明清时期，监察制度历经成熟、变革和深化的过程，并逐步形成体系。鸦片战争之后随着中国社会性质的变化和受西学东渐浪潮的冲击，我国的监察制度也开始发生质的变化。1907年清政府为了筹备立宪设立“都察院研究所”作为准预备机构，开始编译研究外国监察制度培养新式监察人才。辛亥革命爆发以后，孙中山“五权宪法”中的正是孙中山构想的最为得意的一套专职监察机关。中华人民共和国成立以后，监察制度的发展大致经过了四个阶段：第一个阶段是50年代初期初步构建的行政监察制度；第二个阶段是“文化大革命”中所有权力都由革命委员会行使，行政监察制度被废除；第三个阶段是80年代恢复了行政监察制度；第四个阶段是90年代中央决定行政监察与党的纪律监察委员会合署办公，这条历史的脉络反映出了党政关系对监察制度的影响，亦表现出了监察制度在我国家强大的生命力。

新时期，监察体制改革改变了党内监督和国家行政监察“分道而治”——注重党内监督，轻视行政监察的传统，实现了在党的领导下，党政监察职能全覆盖，也标志着我国监察制度进入了一个新的阶段。我国的监察制度根植于我国历史与实践，蕴含着中国元素，具有中国风格，体现出中国特色。

(二)体现系统性与专业性

深入推进国家监察体制改革是一项复杂的系统工程，影响到政治、经济、历史、文化、党建、军事等诸多领域。既囊括传统制度又涉及新兴制度，既涵盖前沿理论又包括腐败治理实践。一个新兴制度的诞生，需要有强大的学术理论基础和可靠的实践证明。制度创新的结果需要理论思维在一个较高的起点上，也即思维起点的高度决定了理论创新的程度。

第一，监察机关的基本定位具有专业性。监察机关由各级人民大会代表产生，性质是行使国家监察权的政治机关，不同于过去的检察机关，是一个专责的反腐机构，独立行使监督权、调查权和处置权，是一个反腐败机关独立性的表现。国家监察机关在坚持党的领导的前提下要反对任何组织和个人为了自己或团体的利益而歪曲监察机关的职能。我国《宪法》《监察法》规定了监察机关的性质和职能——监督、调查、处置。在这三项职能中监督职能应当排在第一位，这不仅仅体现出监察机关在办案中的逻辑顺序，更加表明了监督权作为“第一权力”的地位。有学者指出：要实现对腐败的根本治理，监督权必须处于“优先、优位、优势”的地位，国家监察权真正发挥作用的试金石，不是调查、处置了多少人，而是防腐、止腐的成效[6]。尽管作为新生事物，国家监察并无太多法律、法规上的详细规定，但近年来行政监察机关、人民检察院以及处于探索阶段的试点省份国家监察机构的积极探索实践，已经初步形成了一套对公职人员工作效能、行为准则等方面行之有效的处理模式，尤其是《监察法》的颁布也明确了监察机关的职责定位与履职方式。

第二，国家监察程序及其监督系统具有专业性。“程序先于权力”，监察工作必须严格按照法定的监察程序进行，而构建监察程序是贯穿监察体制改革的重要机制建设。在监察机关成立之前，我国的腐败治理体系呈现网状结构，在治理权属、治理主体、治理系统等方面多元化发展，且各条线相互交织。在当下，改革者构建了一体化、独立化、专业化的党政合一的监察体制，形成了单主体线型结构。网状结构下，多主体多头治理，相互之间可形成制约。比较而言，线型结构的优势在于整合了分散的监督资源，形成了反腐合力。《监察法》非常注重监察程序，围绕监察机关的重要职能确定了监督、受理控告与检举、线索收集与评估、线索管理及处置、调查审理、处置与移送、案件申诉等程序，建立了强有力的监督制度。

第三，国际反腐合作系统具有专业性。目前，放眼全球，各国经济、生活的高度关联，给腐败者逃离本国提供了便利。腐败问题已经不再是个别国家的难题，而成为国际社会的公害。在此背景下，开展国际反腐合作就成了国际社会发展的必然要求。我国的《监察法》第六章对反腐国际合作进行了规定，并在我国监察实践、构建中国监察制度上，创建了我们自己的话语体系，体现了该制度在国际反腐合作方面的系统性和专业性。

(三)蕴含原创性与时代性

我国的监察制度来源于我国的社会治理实践。我国的监察体制蕴含着原创性与时代性。

第一，我国的监察制度具有原创性。我国的监察制度来源于我国的社会治理实践，我国具有上下五千年的历史文明，传统文化源远流长、博大精深，尤其是思想文化影响了一代又一代的政治制度。在数千年的封建专制统治中，统治集团的贵族们摸索出了预防和治理腐败的“系统工程”，它包括了监督机制、法律惩处、思想教育等多个方面。这些传统的“系统工程”对推进社会进步，维护社会秩序，预防和防止官员贪腐起到了很大的作用。这些制度，在今天依然具有可借鉴的意义。进入新时代我国的主要矛盾发生了变化，反腐形势也发生了变化。我国目前开展的国家监察体制改革，既不是延续我国古代监察制度的母版，也不是西方国家的翻版，不可能有现成的经验。我国当今的监察制度根植于我国的社会治理实践，具有原创性。

第二，我国的监察制度具有时代性。监察体制改革使中国腐败治理的主要矛盾发生了重大变化，监察制度的创立是实现国家治理现代化的重大创新。《监察法》作为反腐特别法，是监察权行使的纲领性文件，是对监察职能的科学定位，指导我国特色的监察实践。权力寻租是产生腐败的根源，扬汤止沸不如釜底抽薪，只要控制住权力滥用就能从源头上扼制腐败。因此如何控制权力，预防职务犯罪，不断健全完善监察机制，成为各国各地区共同关注的问题。我国的监察制度，从我国目前的腐败形势和腐败特点出发，从理念、制度、措施等诸多方面吸收其先进经验，为当前监察制度改革提供参考，构建了合理、高效的监察制度体系，体现出了较强的时代性。

三、监察法治：破解权力运行与制衡之道

国家治理的核心是权力如何配置，以及如何协调各权力之间的关系。西方国家唯恐“利维坦”式的国家出现，因此崇尚“分权制衡”[7]。而社会主义国家看到了西方国家“分权制衡”的“决而不行、议而不决”种种弊端，大多数国家采用“议行合一”的政权组织形式。我国的监察体制改革也是在“议行合一”的政权组织形式的大背景下开展的，其以积极防控公权力的滥用构建“权威高效、集中统一”的反腐机制为预设目标，运用监察法治来破解权力运行与制衡的难题。

(一)国家治理的双层视角：权力运行与制约

无论是西方国家的“分权制衡”还是我国的“监察法治”都是要解决好两个基本问题：一是权力能否得到正常运行，能否保障权力的行使体现人民的意志；二是控权机制是否有效，也即是否能够实现对权力的监督和制约。思想家卢梭曾经以“社会契约论”来解构权力，认为人类在远古时期，面临着很大的生存障碍，个人不可能克服这样一个障碍，要想生存下去只能联合起来共同克服所面临的困难。因此需要通过“契约”来建立国家，然而为了保障公民的权利彼此分立，制衡的权力也需要分工与合作。在国家治理的实践中，人们常常将这两个方面作为对立面，甚至认为“鱼和熊掌不可兼得”，分权制衡不能有分工合作，而分工合作就不能有权力制衡。其实无论是用哪种视角进行观察两者的目的具有一致性，“议行合一”争议的焦点不在于国家机构上的“议行分立”，也不在于是否能有效地“分工合作”，而是在于人民的意志是否能够有效地实现。

(二)国家监察权：治权之权

监察机关对所有公职人员行使公权力进行了监督全覆盖，也即是监察机关行使的监察权是监督权力的权力。从权力性质上看，我国的国家监察权是一种“治官之权”“治权之权”[8]。监察权的核心是监督公权力的权力，在我国的权力体系中处于重要的地位。我国的监察权依附于我国的政治制度，是我国政治制度的组成部分。人民代表大会是我国的权力机关，其他一切国家机关都由它产生，对它负责，受它监督。为了保障国家的各项权力科学运行，就必须对权力进行监督，也只有把国家的权力置于监督之下才能使得民主制度合理地运作，才能保证民主制度科学有效地发挥其功能，而不是徒有其形。把国家监察权看成是一种“治官之权”“治权之权”，不仅揭示了监察权的本质属性，更彰显了监察权与其他公权力的区别。从制度设计上看，监察机关由人民代表大会产生，其要对人民代表大会负责，受其监督。它是一个专责的监督机构，形成了集中统一的监督权行使机构，对所有公职人员行使公权力来进行监督。因此，国家监察权是一种“治官之权”“治权之权”。

(三)监察法治:权力的监督制约与分工合作之实现

党的十八大以来，党中央一直对腐败保持高压态势，坚持有贪必查，有腐必反，“老虎”“苍蝇”一起打，对腐败问题零容忍，赢得了广泛好评，取得了治理意义上的或阶段性的胜利，但这样巨大的腐败存量恰恰也反应了既存的反腐机制失灵的问题[9]。腐败问题，更严重的是影响政党的权威和执政能力。事实上就技术层面而言，改革开放以来我国对腐败治理所建立的路径是：纪委对党员违纪处置、政府行政对日常违法监察、检察机关开展职务犯罪侦查和职务腐败预防部门进行腐败预防，这样一套相互对接的惩治体系，虽然在不断完善中取得了一定的成效，但是这种体系将腐败犯罪的治理权分散化，形成了多头治理，难以发挥合力的不利局面。尽管20世纪90年代中纪委和监察部门合署办公就试图消除这一问题，但反腐权力分离的实质并没有改变。

因此，设立监察机关，将党纪处分、行政违法处分、职务犯罪调查、职务犯罪预防等权力机构合四为一，“中共纪委同时挂监察机关的牌子，二者保证人员统一下的合署，是解决问题的新路径，在世界范围内是一种制度创举”[10]，但是如果我们仅仅在制度创新层面上理解，就免不了看低了这项改革的深度、高度和历史意义。实际上，必须将这项改革开放在中国共产党政治型治理模式创新完善意义上才是理解问题的关键。如果眼中看到的仅仅是具体的违法犯罪显然不能产生对腐败犯罪根本危害的全面认识。设立监察机关正是要把过去个案式认识上升到政治层面上来，回归到共产党人对讲政治的高度上来。正是因为国家监察机关的这种特性，就使得公职人员在行使国家权力时意识到权力的行使正在受到监督，因而既要廉洁自律，又要注意与其他国家机关进行分工合作。

四、特色实践：新时代腐败治理中的监察法治

进入新时代，“有腐必反”是我党惩治腐败的一贯宗旨，对于惩治腐败不能一阵风，要形成长效的、体系的治理机制，监察法治化就显得特别重要。要实现新时代腐败治理中的监察法治需要厘清检察机关在腐败治理中所应发挥的功能与作用。

(一)监察法治实践之基：腐败治理中的监察机关

依照我国《宪法》规定，监察机关是我国的政治机关，依法独立行使监察权，也即监察机关与我国目前存在的行政机关、检察机关和审判机关都不同，其本质上是党领导下的监察机构。监察机关在腐败治理中并非简单地打击惩办腐败犯罪，而是建立一种惩治与预防并举、打击与挽救结合、短期目标与长效治理并重的立体化治理体系。第一，监察机关要准确定位在腐败治理中的作用，对于腐败的治理要惩防并举，切实考虑到社会效果，努力做到办理一个案件，堵塞一批漏洞，教育一方群众。第二，监察机关要坚持打击腐败犯罪与挽救干部相结合。腐败行为的本质是权力寻租，必须依法予以铲除。但是腐败往往是渐进性的，监察机关在抓早抓小、惩治腐败的同时，要特别注重挽救干部，坚持“惩前毖后，治病救人”的方针，不能为了办案而办案，要突出办案效果。这样也会减少社会的对立面，营造风清气正的政治生态。第三，治理腐败要善于抓住重点。俗话说得好：“牵牛要牵牛鼻子，好钢要用在刀刃上”。我们不能老是揪住历史问题不放，而是要重点治理当下人民群众反映最强烈的腐败，重点预防明天的腐败。只有这样才能抓住腐败治理的重点，更好地发挥监察机关在腐败治理中的作用。

(二)监察法治实践之要：《监察法》与其他法律的衔接

《监察法》是监察机关开展业务、行使其职能的具体法律依据，在腐败治理中相当重要。《监察法》与其他法律能否科学恰当地衔接，关系到《监察法》是否能够嵌入我国当前的法律体系，这是实现监察法治的重要方面。如果《监察法》不能有效地嵌入现行的法律体系,就不能对腐败进行有效的治理，更不可能实现监察法治。第一，《监察法》与《刑事诉讼法》的衔接。监察机关办理的案件，有一部分案件会移送司法程序，这就需要监察程序对接刑事诉讼程序。特别是关于退回补充调查、不起诉权的行使、追捕追漏的提出，提前介入调查的方式与时间，都需要与刑事诉讼程序做好衔接[11]。第二，《监察法》与《刑法》的衔接。《监察法》不仅是一部程序法也是一部实体法，《监察法》需要与刑法进行对接。比如监察机关办理案件要考虑刑法上的规定是否构成犯罪，监察机关开展案件调查要考虑刑法上规定的“追诉时效”。第三，《监察法》与其他法律的衔接。这里的其他法律主要是指民事法律、行政法律、党内法规等。比如贪污案件就牵涉到民法问题，对公职人员的违法就牵涉到《监察法》与行政法律的衔接问题，对尚不构成犯罪的公职人员进行党纪政纪处分就牵涉到《监察法》与党内法规的衔接问题。总之，保证《监察法》有效科学嵌入当前的法律体系是监察法治的重中之重。

(三)监察法治实践之标：监察权的运行制约

当前我国监察机关组建不久，监察权的运行还在探索与实践之中。在这期间我们要重点关注监察权运行的制约，监察权的运行制约有自我制约、诉讼制约和第三方制约等。第一，加强监察机关的自我制约。监察机关应当在线索管理、立案调查、留置措施的采用方面加强内部的监督制约，对立案调查、留置措施的采用等重要决定要集体研究，确保监察权的合法规范运行，确保被调查人的合法权益，实现监察法治化。第二，完善监督制约。对于监察机关移送检察机关审查起诉的案件，应当赋予检察机关追捕、追诉的权力。对监察机关移送的案件进行实质性的审查，排除相应的非法证据，审查监察机关调查行为的合法性。加强两机关之间的监督，倒逼调查权的规范运行。第三，引入第三方制约机制。目前监察机关办理的案件不允许律师介入，但《监察法》并没有明确排斥律师的介入。由于监察机关和检察机关代表国家，在某些利益上具有一致性，因此在没有第三方参与的情况下，很难做到公平、公正。在案件办理中适当增加参与方能够压缩权力寻租的空间，确保监察权规范运行。鉴于《监察法》并没有明确排斥律师的参与，我们可以探索律师介入监察机关办案模式。

五、结语

作为我国特色的国家治理模式，监察法治在权力监督上优于西方国家的“权力制衡模式”。当下，对中国监察法治推进中的问题，理论界存在一种习惯思维，即用源自西方的话语体系、概念框架进行评判，几乎很少考虑到中国文化传统和现实发展的逻辑，从而导致了不少理解上的困惑，无法对当下中国政治和法治领域的现象做出清晰认知，既不知其然，也不知其所以然。这种语境错误正是困惑形成的关键。对于没有遵循西方“分权制衡”控权模式而独具中国特色的监察体制之创举进行改革，我们只有沿着中国传统文化和中国共产党长期以来执政的逻辑才能对此做深刻的理解乃至认同。从历史视野作观，中华文明不仅没有中断，反而在历史舞台上产生过数次大融合，体现了极强的兼容并蓄改造能力，形成了自身包容性、适应性乃至普适性的特色。以马克思主义为指导思想的中国共产党自诞生以来，其近百年的管党治党史、七十多年的国家治理史，充分延续和发展了中国传统社会已经形成的政治治国控权模式，这仍然归属于向前发展的中华文明的范畴。设立监察机关作为国家权力正确运行，保证执政阶层为政之“德”的专责机构，其创新性也应放在中国政治治理模式的不断完善，乃至中华文明推陈出新的巨大活力上来理解，因此监察法治是我国腐败治理的特色路径。