公共预算与制度理性的宪法学思考

吴礼宁

(华北水利水电大学 公共管理学院，河南 郑州 450046)

现代预算制度的建立是国家治理体系和治理能力迈向现代化的重要标志，并成为公民权利和国家权力良性互动的制度平台[1]。在宪法理性的视角下，预算制度的资源配置功能在现代社会显得尤为重要，而以预算公共性为主要特征的“预算国家”则在一定程度上构成了现代财政国家的常态。我国虽然经过多年改革，仍在一定程度存在着前预算国家的特征，因此预算制度的现代化改革以及预算公共性的构建仍是我国现代治理体系和治理能力建设的重要环节。

一、作为现代宪法政治制度基石的公共预算

奥地利著名政治家古德切特认为，抛开意识形态因素之后的财政就构成了国家的最终本质。同为奥地利人的经济学家熊彼特则认为对于现代国家的发展，财政因素具有无可替代的作用，国家形成的基础乃是其所负有的财政使命，财政危机和财政变革则是推动现代国家诞生和发展的强大动因[2]69。在实证主义的立场上，国家机器的正常运转以及国家权力的有效行使同样建立在公共财政的基础上。学者们通常认为征税和用税乃是公共财政最核心的部分[3]6，然而税权本身是一把双刃剑，国家离不开税收，税权的滥用又会对公民受宪法保护的财产权造成侵犯。而公共预算制度的建立恰恰是出于约束税权的目的，甚至在预算中心主义者看来，预算权才是最核心的财政权。无论是基于人民主权的政治理念，还是基于权力分工制约的宪法精神，现代预算制度都堪称公法上债权债务关系的有力捍卫者。从公法上债权债务关系的角度来看，公共财政无疑是最重要的公共契约，政府预算的最终目的则是实现公共财政收入取之于民、用之于民，保障人民的公共福祉能够得到最大化、最优化的实现[4]。要实现这一目的，离不开现代预算制度的决策和监督功能，即通过事先的控制和事后的监督问责，确保征税权和用税权都在合理的限度内行使，从而在确保国家机器及其公权力有效运行的同时使财政权得到更加理性的行使，尤其在面对公民个人财产权的时候，更能克制其存在于侵益性一侧的扩张冲动。

不仅是征税权和用税权，一切公共财政收支行为都应当置于公共预算的控制之下。正如布坎南所说的，国家并非神之创造物，它不是无所不知无所不能的，作为一种政治组织它同样会犯错误，因此政府的行为也要受到外在规则的约束[5]28。如果财政权不受制约，政府必然会尽可能地扩张其财政职能，甚至在对公共资源进行配置的过程中不断寻租，导致人民的利益遭受持续的损失。诸如政府部门出于部门利益竞相争夺公共财政资金，政府官员在公共利益这面幌子下侵吞公款中饱私囊，立法机关在合法形式掩盖下进行利益让渡，这些行为都会造成公共财政资金的浪费和流失，变相侵害纳税人的合法财产。

如果说过去对于公共预算的认识还不足的话，那么当代法治国家的财政制度构建与改革，则或多或少体现出财政权的重心由税转向预算的趋势。并且在税收与预算的关系上，我们可以认为有关赋税的行为都应当在预算制度的指导原则下进行。因此在现代国家治理体系中，预算权就是针对公共财政的提纲挈领的权力，是受民众所托、为民众代理的经公共选择的权力[6]，围绕该权力的行使建立起来的预算制度则是现代民主制度的核心机制，也是促成现代宪法政治得以建立的制度基石。

二、公共预算与民主国家的宪法精神

在一定程度上，科学且合乎政治理性的预算制度构成了现代民主国家得以不断成长的逻辑基础，是宪法基本理念在公共财政领域的具体延伸。最核心的一点就是，预算本身充分体现了宪法的谈判与妥协精神，并表现为一个具体的利益博弈过程。基于历史的视角，宪法制度之所以最早产生于西方，主要是其多元政治势力长期竞争、不断妥协的结果，同其独有的法律传统密不可分。根据协商民主理论，法律必须是民主讨论的结果，既然全民的一致同意无法实现，那么就采取多数同意的方式。然而多数危险性是有可能带来另外一种压迫性话语，即多数人剥夺少数人的权利。但是民主不仅要维护多数人的利益，少数人的正当诉求同样应该得到尊重，反之亦然。而能够实现这一政治愿望的就是宪法的谈判与妥协机制，由不同利益群体平等协商最后达致各方利益的平衡。

具体到财政领域则要求对国家的财产资源进行合法、有效的分配，以促进公共事业的建设和国家利益的发展，也就是在公共资源总量既定的前提下进行公平、合理的分配。而谈判和协商同样是确保公共资源配置公平、合理的重要机制。特别是立法机关所享有的预算权的行使过程，本身也是不同参与者之间的博弈过程。公民、法人、利益集团、国家机关等不同预算参与主体具有不同的偏好和利益诉求，他们在预算过程中、在法律框架内进行充分的博弈和协商，尽可能地让自己的诉求在预算案中得以最终体现。这一过程恰恰是立宪主义精神和宪法的谈判、妥协机制的最直观体现。

同时，现代预算制度还体现着另外一个重要的宪法精神，即约束国家权力和保障公民权利。一方面，预算制度的民主原则要求预算编制、审批、执行和监督必须符合民主的精神，必须是人民参与决策的结果[7]。预算民主原则不仅要求由民选的代议机构代表人民行使预算权，还要确保人民能够通过各种公开渠道直接参与到预算的制定、执行和监督过程。另一方面，如果说民主即以权利制约权力，是确保公共资源配置公平合理的重要机制，但它并不是唯一机制，甚至以权力制约权力才更有效。根据分权制衡理论，将决定和监督财政的权力交给立法机关，将执行财政的权力交给政府机关，就是一种必然选择，也就是在财政领域实现分权制衡，这也是现代预算制度的重要功能之一。

进一步讲，现代预算制度的建立过程，实际上就是宪法精神不断发展以及现代国家不断成长的过程，王绍光等学者甚至将建成现代公共预算制度的国家称为预算国家，并且预算国家一般以税收国家为前提。从传统税收国家到现代预算国家的演化过程，更是体现了现代国家治理理念的变化，这一点是同宪法制度的演进过程相一致的。在传统税收国家，作为征税人的政府和作为纳税人的公民之间主要是税收征缴关系。在这一关系中，政府始终占据着主导地位，纳税人完全就是按照法律规定进行纳税的义务主体，至于参与税收立法、参与对预算的编制和执行等权利，基本是被无视的。说到底，税收国家所关心的是国家对纳税人的管理。与之不同，现代预算国家更加关心民选机关对预算的审批和监督，这也是民主活动的核心内容。一旦政府的预算过程受到人民实质性的监督和制约，便昭示着国家治理的重心转变为纳税人对用税人的治理[8]，进而在实质上暗合了民主国家的宪法精神。

三、公共预算的民主困境与中国的宪法选择

近些年来，财政国家的宪法危机在西方表现得日益突出并受到越来越多的关注。所谓财政国家的宪法危机，也就是随着政府财政权的扩张，公民受宪法保护的财产权利和自由受到挤压，从而构成对宪法基本原则的违犯。虽然财政立宪主义视角下的理论研究提供了解决财政国家宪法危机的理论思路，但是无论在政治层面还是经济层面，财政国家的宪法危机都有着更深层次的制度根源，并非单纯依靠财政立宪主义就能够有效解决。在西方国家，我们能够看到的深层次问题中最主要的便是民主政治发生异化，大公司、大财阀和利益集团干预政治、操纵民主，进而主导国家预算和财政资金分配，金融资本不断制造财政赤字和通货膨胀并侵吞选民的财产。

这些现象中尤为突出的一点就是利益集团深刻影响了西方国家的政治过程，并导致民主悖论的出现。虽然从客观上讲，利益集团的存在助推了多元利益群体的分殊利益诉求，促进了利益均衡的实现和民主机制的完善，为弱势群体提供了更多的生存和发展机会[9]295。然而在事实上，西方以集团参与代替个人参与、以集团形式取代个人介入政治决策过程的民主机制，在一定程度上堰塞了个人直接参与民主政治的通道，使人民仅仅成为被代表者，而不是决策者。尤其是利益集团和大企业、大财阀的存在，不断侵蚀标榜民主的西方社会的政治基石。甚至可以说，利益集团参与民主的过程其实是人民的民主权利被架空的过程。竞争性的特殊利益集团还能够通过各种方式和途径影响国家的立法，进而采用不正当的手段尤其是借助公权力来谋取高额垄断利益或非法利益，攫取社会财富。这才是西方国家面临的最严重的财政危机和宪法危机。

鉴于西方国家民主政治及其财政预算制度存在着根本性的缺陷，我国的宪法和预算制度应当在西方之外走出一条自己的道路。在我国，利益集团的势力受到极大削弱，执政者和人民在利益取向上具有根本一致性，因此在当前的语境中，宪法的价值和功能显得更加亲民，人民的主体性和人民的目的价值也得到了最充分的张扬。坚持人民是历史的创造者的观点，坚持以人为本，是决定党和国家前途命运的根本力量。十九大报告提出，必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业。我们可以将此看作摆脱西方宪法危机和财政危机的根本思路。

十九大报告还提出全面推进依法治国的战略部署，强调建设中国特色社会主义法律体系、完善中国特色社会主义法治体系，这当然包括符合宪法精神、贯彻宪法价值的预算法制和预算法治的统筹发展、协调推进。因此，符合公共性要求的现代预算制度的建构，对民生福利的促进、对法治政府建设、对新时代依宪治国基本方略的实现等无疑具有基础性意义。

近年来，我国的预算制度不断得到完善，特别是2014年《预算法》修改，2018年国税地税合并等一些改革举措都使得我国的预算制度更加符合现代预算制度公共性的要求。但总体来说，我国当前的预算制度在很大程度上还存在着凯顿所说的“前预算时代”的特征，诸如人大预算权虚置，预算监督弱化，问责不力[10]，财政预算的完整性和规范性欠缺，财政收支失衡等[11]，使得其制度功能被严重削弱。还有制度层面比较突出的中央和地方之间关于财权、事权配置不平衡，以及立法机关和行政机关之间预算权配置不平衡等问题。因此应在宪法基本原则指引下，在新《预算法》的基础上，更深层次地推动我国财政预算制度的变革，进而实现财政制度的科学化与预算制度的法治化、现代化。具体来讲，应当对当前的预算制度进行以下几个层面的改革：一是提高公共预算的法制化和法治化水平，特别是对于现行的《预算法》，应当突出其公共财政的价值取向，统一诸如《农业法》《教育法》中关于财政支付的不协调之处，实现一切财政预算行为依法做出。二是改变人大预算监督的弱势地位，充分发挥其监督权，强化人大对各预算部门收支行为及其合法性的审查。三是实现预算内容的完整性，要求预算案和预算报告更加具体、全面、易于获取和监督，减少预算外资金的开列。四是确立预算公共性的价值取向，加强财政预算公共性的建构，实现财政资金取之于民、用之于民。

四、结语

回顾我国预算制度的演进轨迹可以看到，虽然我国的制度发展免不了受到先验层面理性判断的影响，但更多的却是从历史的、客观的经验层面，依循国情主义循序推进的。在这一过程中经历了无尽的试错，几经曲折，但最终摸索出一个与西方制度文明既有共通又有本质区别的中国模式。随着我国治理体系现代化程度的不断提高、宪法制度创新的不断推进、合宪性审查机制的全面开启、宪法所确立的政党制度以及党导立宪制的形成与发展，在制度层面、在实践领域都将呈现或展现出独特的中国理性。而作为现代财政乃至宪法制度核心的预算制度也将随之走出一条不同于西方的独特的中国道路，进而在我国实现公共财政权同公民财产权之间制度性平衡，并成为我国宪法政治和民主制度不断完善的核心推动力量。