我国民间金融监管制度变迁的历史演进

武汉商学院文旅产业研究中心 郝路露 叶盈莹 胡西斌

以历史的眼光来看，我国民间金融监管制度历次改革和创新都是在经济发展进入新阶段或者面临新挑战的情形下开展的，这也在一定程度上体现了宏观经济形势与我国目前的民间金融监管制度的关系。在实践中，各国政府为了维护整个金融市场稳定的秩序，往往主观选择将所有类型的民间金融组织与正规金融组织置于统一的监管体系中。当正规金融在计划经济体制中已经形成了垄断地位时，而民间金融在这种非市场环境下被定性为不合法金融，往往被视为地下金融的表现形式。民间金融与正规金融属于两种完全不同的金融制度，如果不能很好兼容而保持对立，将十分不利于金融市场的健康发展。梳理我国民间金融监管的历史演进路径可以发现，这其中存在一个繁荣与衰落交替演进的基本规律。不难发现民间金融监管制度的演变可以大致分为以下阶段：

一、绝对禁止时期（1978年以前）

在1978年以前，我国官方对民间金融的态度始终是绝对禁止其发展。这一时期实际上可以分为两个阶段。在第一阶段，新中国成立前我国金融组织形式主要以传统的钱庄、行会、账局和票号等为主，历史有名的山西票号是中国金融发展的历史鼎盛时期，可谓是中国金融逐步专业化的起端。由于这一阶段还没有专司货币政策和金融管制职能的中央银行，所有的金融组织都处于政府监管之外，故而所有的金融形式都属于民间金融，其成立及经营活动均不受政府的限制。在这一时期金融系统尚没有建立专门行使货币政策制定和金融监管职责的中央银行，政府没有专门的监管部门对各种金融组织进行监管，故而金融系统中不存在民间金融和正规金融的区别，所有的金融活动都游离在政府规制之外。新中国成立初期，外部竞争压力和军事威胁给新政权带来了极大挑战，此时，新中国急迫想要解决的问题是，如何不依赖他国变得自我富强，因此这时候的经济目标确定为实现国家工业化发展。但同时受缺乏资源、资本以及市场多种因素制约，影响经济发展的原始资本积累，另外，国家对私有产权和市场机制自发交易的手段并未完全放开，无法实现重工业化。为此，政府不得不依靠金融行业的国家垄断来强制性进行资本积累，进而人民银行成为了金融组织的唯一形式。尽管人民银行在这里为了服务国家战略而作为国家垄断产权的代表，但却只是充当了政府部门的财务工具角色，主要职责是为政府进行资源配置服务。

二、监管较为宽松时期（1979-1995年）

随着改革开放政策实施，长期以来被压抑在各层次经济体制内部的巨大能量开始释放出来，一批非国有经济力量蓬勃地发展起来。但是，随之而来的问题是资金供给的不足。在当时的背景下，金融领域由国家高度垄断，民营经济只能转而依靠民间金融组织解决资金问题。出于政府财政能力考虑，政府开始采用宽松的民间金融制度，一直延续到20世纪九十年代中期。从1978年到1995年，金融行业发生了巨大变化，人民银行的绝对地位不复存在，金融多元化迅速发展，证券市场也开始发展，然而我国金融市场依然处于封闭状态，金融市场体系不够完善。

总的来说，这一时期民间金融的主要特点是：第一，非公开性和隐蔽性。这种隐蔽性主要体现在民间私人借贷的规模比较有限，集中的区域比较小。发生在这种小范围的借贷完全建立在血缘、地缘和业缘等基础上。第二，无序性和松散性。由于国家对民间金融的监管十分宽松，没有制定相应的政策法规对其进行规范，因而该时期民间金融基本处于无序状态。

三、监管严格甚至取缔时期（1995-2004年）

民间金融为民营经济的飞速发展发挥了重要作用一直是我国经济发展中的不争事实，这种助推作用主要体现在满足民营经济持续发展的资金需求。我国政府对民间金融的监管从1995年开始实施极为严格的监管，特别是在民间金融业务规模和地域范围逐渐拓展后，一些错综复杂的信贷关系逐渐从发达地区延伸至欠发达地区，各种不同类型的人群参与进来后，交易的信息成本不断增大，从而导致政府对民间金融的监管难度不断加大，民间金融活动的风险爆发概率也因此越发上升。其中，较为的典型包括“福安标会风波”“平阳水头会案”以及“苍南矾山连环案”等，接连出现这种民间借贷违约事件并带来众多民间金融组织倒闭的现象引起了监管层的高度重视和警觉，最终中央政府决定对民间金融活动采取严格的监管。特别是在1997年爆发金融危机后，监管层对于民间金融可能带来的风险更加敏感，进而也就采取更为严格的监管措施。

根据我国《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》（以下简称《决定》）中，除了前文所述的非法吸收公众存款罪，全国人大常委会还将“集资诈骗罪”纳入破坏金融秩序犯罪当中。自该《决定》出台以后，我国关于民间融资的刑法监管体制构建基本完成。无论是“集资诈骗罪”“擅自发行股票、公司、企业债券罪”亦或是“非法吸收公众存款罪”，一旦公民有实施上述行为就可能会触犯我国《刑法》，进而受到刑事责任追究。

四、监管逐渐放开时期（2004-2010年）

“十五”末期，在改革进程加快以及非公经济的发展的大背景下，我国的宏观经济环境出现改变，也暴露出一些急需解决的问题。特别是在90年代中后期出现明显的经济波动，在这一时期居民收入水平不断回落，与城镇地区的增长水平差距在不断被拉大。但是改革开放三十年以来，在制度红利的推动下，我国经济增长保持了三十年高速增长的“奇迹”，经济总量不断跃升的同时人均收入水平均大幅提升。然而，经济持续高位运行始终延续着高投入、低产出的粗放增长方式，各行业在投资驱动下生产出大量的低附加值产品，带来产能过剩的同时消耗了资源和污染了环境。在上述种种亟需解决的问题集中爆发的情况下，金融领域也同样不能幸免，在高储蓄率的支撑下正规金融机构的流动性过剩问题日趋突出。

2010 年5月，国务院印发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，专门指出加大民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构力度，放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制。概括起来，这一时期我国关于金融监管相关正式制度主要包括中央文件、法律法规和部门规章三个方面，其中，只有部分正规金融监管法律法规中的条文涉及民间金融，梳理这些法律条文可以大致发现我国民间金融监管正式制度方面的演进规律。在这一时期，民间金融在受到内部需求刺激和外部政策利好的共同作用下获得飞速发展，无论是在市场规模还是地域范围上都发生了显著的变化。事实表明，此时我国政府已经充分认识到现有的民间金融监管制度已经与经济社会发展不相适应。所以，社会经济的发展形势倒逼着政府监管部门去积极完善现有的政策体制，如何建立一个多样化的金融体系、大力促进民间金融市场的发展以弥补正规金融体系已经时不我待。

五、互联网崛起时期（2011年以后）

在互联网兴起时期，民间金融创新能力极强，为我国民间金融和互联网金融的快速融合发展开辟了良好的道路。从发展上讲，套利这种行为具有转移的特征，从监管严格的传统银行机构向网络民间金融转移。那么，如何将传统金融的管理体系应用到新型民间金融上，规范新时期民间金融的竞争和风险，是一项重要的研究课题。

当前，虽然传统金融机构已经拥有足够大的客户群、完备的基本设施设备以及巨大的资金储备，但在互联网和民间金融行业结合这种巨大的打压下，传统金融机构也积极跨入互联网金融行业。商业银行大量采用互联网的各种新技术，以增强自己渗透互联网金融的能力。与此同时，部分其他行业的佼佼者也开始有办私营银行，参与互联网金融行业的想法。据此，国家就互联网民间金融颁发了很多相关的支持政策。国务院办公厅于2013年8月份发布了一些金融业帮助小型、微型企业发展的实施意见。随后，各级政府部门相继颁发了支持互联网民间金融的相关政策。2014年10月，北京市海淀区政府发布《关于促进互联网金融创新发展的意见》，大大加强了政府在政策上的支持力度。作为国际上金融与经济中心的上海，在经济中心黄埔区开始建立外滩金融的创新型实验区，建造互联网民间金融集中区用于服务国际金融中心的建立，以便展开民间金融业和互联网金融业的更新。

民间金融主要依靠互联网技术，主要的经营销售形式是P2P模式，给传统的金融机构带来了很大威胁。P2P网络金融服务业务之所以发展如此迅猛，主要在于其内生性技术的运用和交易形式的更新。和线下的传统金融机构作对比，P2P网络金融服务业务主要依靠线上操作，其产品所需要的交易资金相对来说比较低，成本也就较低，民间金融正是靠其低成本的优势获得了生存能力，从而立足于市场竞争的夹缝中。此外，P2P网络金融服务业务也是金融行业的一个创新，与之相关联的金融监测管理办法还不够全面，这就使得民间金融企业能够依靠该创新业务获得赚取套利的机遇，近而加强私营企业趁机赚取利润的能力。