关于更积极的财政政策与我国高质量发展的思考

李朋飞（中共重庆市沙坪坝区委党校）

从财政赤字、减税降费、扩大支出这几个主要政策变量可以看出，近年来财政政策是随着经济新常态、供给侧结构性改革、高质量发展等重大判断而变化，这说明积极的财政政策逐渐从过去的“扩张性”转变为“结构调整性”。尤其是面对经济下行压力加大、外部环境不确定性的复杂形势,加之此次疫情影响，更积极的财政政策的稳定性和有效性更显重要。针对严峻的经济形势，2020年《政府工作报告》重点提到，我国下一步的改革要用“更加积极有为的财政政策”。鉴于自2008年金融危机以后世界范围内持续的货币宽松政策和相对谨慎的货币信贷市场，传统货币政策对边际刺激效应被普遍认为显著地下降，财政政策有效性成为国际社会上普遍的期待。通过对“更加积极有为的财政政策”相关安排的细致解读，也就能理解我国转向高质量发展阶段的着力方向，本文主要从以下几个方面阐述。

■ 财政政策要适应经济发展阶段

2020年《政府工作报告》没有提出全年经济增速具体目标，明确表示“六稳”“六保”是今年工作的着力点。长期以来，我国以GDP为主要指标引导经济发展方向，这就直接决定了基层绩效考核方式和工作态度，地方政府竞相通过招商引资、做大产业园区等途径来标榜政绩。随着我国逐步从高速增长阶段转向高质量发展阶段，以GDP为主要考核方式的发展规划开始逐步淡化。在经济尚处于较低水平时，尽快做大市场、提供更多更丰富的产品成为压倒一切的经济规划目标，在GDP指标中有较为全面综合的反映出对数量的追求。然而，“人类发展的本真复兴，实质上就是要在生产力高度发达的基础上实现工具理性与人类价值目标的契合”（金碚，2018），GDP作为数量型经济统括指标，在西方经典宏观经济理论中居于核心地位，因为“只有可量化计算的才算是经济学”，但按照马克思经济理论的阐述，人理性追求的是使用价值而非交换价值，交换价值直接表现为一般等价物——货币的数量关系，而使用价值则隐藏在人理性评价的满足感中。我国近年来不断淡化经济增长概念，其实质便是要破除“GDP增长论”的迷信崇拜，回归到人本真价值追求。因此，针对发展理念的转变，相比为应对2008年全球金融危机而出台的四万亿救市计划，此次疫情应对则明确要适度加大支出强度，适当提高财政赤字率、发行特别国债、增加专项债券规模等措施，以此为经济发展注入强大动力。尽管此次疫情时期是特别之时，特别之时应有特别之策，但仍然要警惕将更加积极有为的财政政策理解为盲目扩大基础设施建设、房地产投资等追求数量型增长的老路，这不利于高质量发展的转型。

■ 持续推进改革让利工作，充实内需市场

财政赤字率今年安排为3.6%以上，突破了3%的赤字“黄金准则”，同时要求各级政府和部门将“过紧日子”常态化。过去几年，我国财政改革主要方向是减税降费和放权让利，自2016年以“营改增”为主的财税改革的大力开展，我国已累计减税降费超4.66万亿，但从实践效果上看，2017年和2018年我国财政收入增速仍然高于名义GDP增长，至2019年中央大力督促和扩大关税范围后才显著降速至3.8%，今年因疫情影响财税收入预计负增长，但仍安排了2.56万亿的减税额。居民收入增长持续低于经济增长水平是民众缺少较多获得感的主因之一，据统计局的数据，住房部门收入占GDP比重从2000年的66.4%下降到2008年的最低点58.2%，而最近2018年和2019年可支配收入增长在扣除CPI的影响后基本与GDP增速持平。据上海交通大学陈宪的测算，当前可支配收入占GDP比重仅约60%，对标发达经济体约80%的平均水平，仍有较大上升空间。我国在高质量发展阶段，增长动能早已从对外贸易转到内需增长上来。根据《中国居民消费报告2019》的数据，自2014年最终消费对GDP贡献超过投资后，一直保持50%以上占比，至2018年占GDP比重上升至76.2%，成为名副其实的稳增长“压舱石”。另一方面，占市场主体95%的民营经济以约60%的经济占比吸纳的约80%的就业人口，并且持续贡献市场经济增长的重要动力。应当看到，我国近5年的消费对GDP增长平均贡献在60%左右，发达经济体的国内消费需求对经济增长贡献始终在80%以上，而我国2019年消费对经济增长贡献甚至回落到57.8%，表明百姓腰包已不太能支撑消费增长，也应当看到国际贸易形势多变，国内正处结构转型阵痛期，面对疫性冲击，民营主体的脆弱性暴露无遗。当此之时，需要国家作“民生兜底”，并尽可能保全市场主体，在《2020财政预算报告》中，安排财政赤字和特别国债共2万亿，直接转移到市县基层用于保障就业和民生、稳住上亿市场主体。另外，还允许地方增发3.75万亿专项债，并增加专项债可用作项目资本金的比例，并市场化投融资机制，创造和腾出优选项目让民营企业平等参与。

■ 推进区域财力平衡，着重均等公共服务

一个发达可持续的社会主义市场经济必然要破除城乡二元结构，而我国长期以来实施较为严格的户籍制度和土地制度，生产要素中人口与土地均不能自由流动。在二元结构中，大都市里较为发达的工业和服务业部门不能吸纳充足的劳动力，造成一定的结构上的用工短缺，而落后地区农业部门的低产出效率造成实质上的劳动过剩，这就存在两部门严重的不均衡，而我国一直以来的平衡法则是用发达地区的高税收对落后地区的转移支付。很明显，输血不如造血，持续的输血并不能带动整体生产率的提升，反而造成发达地区的低效率和落后地区的财政依赖。针对这一问题，近年来在脱贫攻坚过程中加大推进产业扶贫等造血式政策，但难度仍然较大。这主要牵扯到土地在空间中的利用问题，落后地区往往在政策空间上享有较大便利，但投资在落后地区的工业园、新区存在着大量空置，而发达地区既劳动力不足，土地供给也不足，不得不说是大城市病与高房价的一个重要原因，由此得出“在集聚中走向平衡”的结论（陆铭，2016），即不能指望遍地都在优越的地理位置、良好的生态承载和较成规模的工业与服务发展市场，因此不该指望人民就地富裕，要鼓励和帮助更多农民工真正离开乡土进入城市，给城市土地松绑，给更多进城人口创造空间，这些在2020年4月9日国务院发布的《构建更加完善的要素市场化配置体制机制意见》和2020年5月18日发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》有较为明确的阐述，其中关于户籍管制和城乡一体的建设用地市场更是引发广泛关注。两份文件可视为高质量发展阶段发展模式的先导之声，政府在这一进程着力进行结构调整，并提供好地区公共服务的均等化，今年财政预算中除持续推进乡村振兴工作以外，也强调了大力提升城市基础设施和公共服务水平，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。

■ 更加重视人力资本和生态资本的投入

自从舒尔茨将人力资本引入经济学分析，在新古典模型中，对全要素生产率（TFP）的计算便主要考虑了人力资本或者劳动力素质的影响，并以此为经济长期增长的根本动力。毫无疑问，改革开放四十年来我国人口素质在受教育年限、技能水平、组织管理水平等方面都有了显著改善，也为我国下阶段人才红利爆发打好了坚实基础。经过多年发展，人力资本已取代物质资本提升为经济增长的关键因素,人力资本的投资不仅成为促进我国经济增长的重要投资,而且是全面建成小康社会、区域平衡发展的重要因素。因此，更加积极有为的财政政策就是通过中央对财政的统筹安排，针对高质量发展所需的劳动要素进行投资，在促进东西部教育公平均等的情况下，逐步推动西部的快速发展。

与人力资本一样，生态资本的投入是更加积极有为的财政政策的另一个重点领域。据财政部统计，2016—2018年，全国财政生态环保相关支出规模累计安排24510亿元，年均增长14.8%，增幅高于同期财政支出增幅6.4%，占财政支出的比例由3.7%提高到4.2%。经过多年的实践探索，虽然生态资本投入已经在环境保护、污染治理、生态补偿等方面取得了较大进展，但仍然面临有限的可用财力与不断上升的生态环保资金需求存在矛盾、多元化投入机制仍未形成等问题。尤其是近年来经济下行压力加大，经济转型任务亟需推进，加之此次疫情影响，许多问题将会不断凸显，因此，更加积极有为的财政政策势必要针对生态资本投入问题进行精准施策。

■ 谨慎对待财政赤字货币化

尽管中央层面上提倡严格紧缩政府支出并优化支出结构，但疫情使得财政收入下降，要实施积极有为的财政政策，实际上面临“无米下锅”的困境。为此，财政部一些学者提出，可以考虑将财政赤字货币化，即将赤字以低利率甚至是不还本付息的方式卖给银行（主要指人民银行）来为财政预算松绑，他们支持理由主要有：（1）利率条件普遍低下，资产价格下行，银行借贷意愿低下，市场陷入了“流动性陷阱”；（2）现代货币理论（MMT）支撑：国家债务与主权信用绑定，不存在债务风险，实际上就相当于未来法币，靠税与债来调节经济的方式与央行调节货币流动性的政策本质上是一致的，另外，按国内资产负债会计方式，对私人部门来说，政府越是负债，私人部门就越是正资产，政府应该实行“功能财政”，而非没有多少理论支撑的“平衡财政”。当然这一点提议立即遭到大部分学者的抵触，反对理由主要包括：（1）MMT理论仅适用于低利率状态，而当前我国利率调整空间充足，且传导机制顺畅，不需要财政传导；（2）允许央行为赤字融资损害了央行的独立性，违反《人民银行法》；（3）财政赤字货币化彻底放松了预算约束，其可能导致的支出低效率及不可预期的通货膨胀严重损害经济；（4）我国应对金融危机推出的4万亿救市计划和后来的棚改政策已经具有赤字货币化的实质，造成了严重的资产市场泡沫和民间投资挤占。尽管后来财政科学院院长刘尚希表示，采取赤字货币化仅属于当前我国应对危机的临时性风险权衡后的政策选择，理论上在未实现充分产能和高失业的情况下，货币化的赤字便能直接填补缺失的产能而非造成通胀，现实中美国与日本长期以来的QE政策事实上也的确维护了国内市场的稳定繁荣。或许，在高企的地方债和收入严重缩水的情况下，用赤字货币化给地方政府一定施策空间是有必要的，毕竟“活下去，才能有未来”，但相对我们一直所强调的改革、发展、稳定三者关系的妥善处理，仍然需要谨慎对待财政赤字货币化。