国有大中型企业内部控制存在的主要问题及对策

李发光

（云天化集团有限责任公司，云南 昆明650023）

一、何为“内部控制”

（一）“内部控制”的概念和发展

内部控制是企业生产经营全过程管控的一项系统性工作，是企业达成经营目标的手段。内部控制是18世纪产业革命后期基于企业管理的需要而产生的，产业革命导致企业规模不断扩大，业务种类日渐繁多，特别是随着公司治理结构的发展，企业所有权和经营权逐渐分离，对内部控制的需求日益突出。但各国对内部控制的理解和认识是一个历史渐进的过程。内部控制作为一个专有名词，直到20世纪30年代才被人们提出、认识，并逐渐接受。虽然内部控制的概念相对稳定，但内部控制的内涵却一直在发展变化。内部控制的发展至少可以划分为五个阶段：内部牵制阶段、内部控制制度阶段、内部控制结构阶段、内部控制整合框架阶段和企业风险管理-整合框架阶段。

（二）“内部控制”的价值和意义

内部控制虽然不能给企业带来直接的经济收益，但内部控制不到位，则会把企业置于诸多风险之中，给企业带来不可估量的损失。内部控制体系的建立健全有助于企业治理效率的大幅提升，使得财务信息的真实性、完整性及可靠性有所保障，在法律法规的范围内依法经营将会得到落实，从而实现“风险收益最大化、风险损失最小化”，将纯粹风险降至企业可接受的合理水平，将机会风险的“机会”部分发挥到最大程度，这是国有企业不断建立健全内部控制体系的原动力。

（三）我国内部控制体系的建设与发展

相比国外的情况，内部控制工作在我国起步要晚很多。新中国成立之初，我国实行的是高度集中的计划经济，所有的经济规划和控制都由国家统一进行，企业内部控制开展的条件不成熟。党的十一届三中全会以来，我国开始建立社会主义市场经济体制，内部控制的研究和运用方才起步。我国的内部控制制度于20世纪90年代开始逐渐出现，主要体现在政府、证券监管部门、行业监管部门制订的有关法律、法规和业务指引之中，例如1996年的《独立审计具体准则第9 号—内部控制和风险管理》、2000年修订的《会计法》和财政部的《内部会计控制规范》、《证券公司内部控制指引》、《商业银行内部控制指引》等一系列规范性文件。2008年6月，财政部等五部门联合发布了我国第一部《企业内部控制基本规范》，在借鉴国际惯例的同时，坚持立足我国国情，确立了我国企业内部控制的基础框架，标志着我国企业内部控制规范体系建设取得重大突破。2019年11月，国务院国资委正式下发《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）。至此，内部控制已经扩容，内部控制已经成为涵盖内部控制、风险管理和合规管理三位一体的新型管理体系。

二、内部控制的目标

根据内部控制基本规范的相关要求，企业内部控制的目标可以分合规、资产安全、报告、经营、战略五大方面，五大内部控制目标中的每个目标对加强国有企业内部控制，实现国有企业经营目标意义重大。

（一）合规目标

在中国，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，通过持续不断的努力和奋斗，中国特色社会主义法律体系已基本形成并日趋完善。在经济全球化的大背景下，对于任何一个企业来说，在经营管理中，如果不遵守注册地国家和经营地国家法律法规的规定，违法违规经营，将会付出惨痛的代价。2008年12月，德国西门子公司因违反美国《反海外腐败法》被处罚金16亿美元，成为全球企业合规发展的一个里程碑事件。2017年3月，中兴通讯对外宣布，与美国政府就出口管制调查案件达成和解，代价是支付约8.9亿美元的刑事和民事罚金，此外美国商务部工业与安全局对中兴通讯的3 亿美元罚金被暂缓，是否支付将依据未来7年中兴通讯对协议的遵守情况以及接受独立的合规监管和审计的结果来确定，中兴通讯成为违反美国出口管制规定而被罚款金额最大的中国企业，也刷新了中国企业受到的来自经营地所在国政府处罚的最高纪录。中兴通讯的案例极大的震撼了中国企业及政府有关部门。人们逐渐意识到，合规管理风险不仅仅存在于外国企业，国内企业也面临着合规管理风险，防范合规风险是中国本土企业面临的新的挑战。中兴事件成为了中国企业加强合规管理的里程碑事件。2017年以来，中国企业建立合规管理体系以防范合规风险的工作大大加强。内部控制的目标是以相关的法律、法规、规定、制度来衡量企业的行为，在大部分情况可以帮助企业规避合规风险，实现合规目标。对于合规的内涵，大部分人认为包括遵守法规、遵守规制、遵守规范三个部分。笔者认为，作为中国国有企业，除了遵守普遍适用的法律法规、行业规范、职业道德和规范外，我们还应该把严格遵守党内法规纳入合规管理的范围，确保国有企业的生产经营和管理行为既合乎国家法律法规、规范性文件要求，也合乎中国共产党党内法规的各项规定要求。

（二）资产安全目标

国有资产安全是国有企业的根本性要求，国有企业资产是否安全与国家、出资人、债权人、职工、合作伙伴等的利益密切相关。只有国有资产安全，国有资产保值增值才有前提和基础，国有资产的安全和保值增值是关乎国计民生的重大问题。在国有企业的内部控制中，对企业资产的控制必须严格进行，才能将企业各种风险降到最低。

（三）财务报告目标

2001年，美国安然公司、世通、施乐、默克等一大批知名企业接连发生财务丑闻，诚信危机极大地震撼了国际社会，为了提振民众对美国金融市场以及政府经济政策的信心，2002年7月，美国国会通过了的《萨班斯法案》，强化了内部控制的财务报告目标。中国国有企业的内部控制要求企业必须遵循国家的会计制度，对企业的经济活动进行准确真实的记录，不得随意调节财务报告。内部控制要求企业加强会计基础工作，不相容岗位必须分离，会计工作质量的提高需要依靠内部控制的各项要求严格进行，这样才能保证企业财务信息符合预期标准，确保财务报告的真实、准确、完整。

（四）经营目标

国有资产必须实现保值增值，不断提高经营效率和效果。“预算控制”和“经营分析”这两个手段对于企业实现经营目标尤为重要。企业应该实施全面的预算管理，可以自上而下或自下而上的进行预算，在下发经营预算的目标时，一起实施预算约束控制，让预算约束在编制、审批、下发和实施的全过程都完全执行到位。企业管理者可以从企业筹资、投资、经营管理、利润分配等等环节进行分析，从而能够及时发现问题、查明问题产生的原因并进行及时整改。通过一系列内部控制措施的实施，确保经营目标的顺利达成。

（五）战略目标

国有企业通过内部控制各项工作，完成前述合规目标、资产安全目标、财务报告目标、经营目标，从而保障企业战略目标的顺利实现。

三、国有企业内部控制中主要存在的问题

从对国有企业内部控制现状的调查可以看出，国有企业的内部控制存在诸多问题，但主要突出的有五个方面。

（一）内部控制意识不强

目前很多国有企业由于体制机制等方面的因素，在参与市场竞争中还存在一定的优越感，尤其是处于垄断地位的大中型国有企业。由来已久的“优越感”致使部分大中型国有企业内部控制意识淡薄，对内部控制重要性和紧迫性的认识与现实需求还有较大差距。主要表现在：第一，部分国有企业管理者将内部控制理解为各部门间的相互牵制；第二，部分管理者将内部控制工作与企业效益直接对立起来，注重短期经济效益，轻视内部控制管理，忽视对企业风险的关注；第三，部分管理者认为内部控制就是各项规章制度的简单汇总，不必制定系统的控制程序，致使企业内部控制无法得到落实；第四，部分管理者将内部控制与内部监督等同起来。2008年国际金融危机后，世界经济复苏乏力，特别是2019年底开始的新冠肺炎全球大流行，已经给国有企业的发展带来了严峻挑战，如果国有企业还沉浸在过去特殊时期所带来的优越感中，不思进取，不予创新，不积极主动提高内部控制意识，不断夯实防范风险的内部控制基础，不仅无法实现“百年老店”的宏伟目标，甚至可能会在短期危机中被淘汰出局。

（二）内部控制保障不足

由于内部控制工作不能直接产生经济效益，不能产生立竿见影的效果。在各种考核指标的约束下，大部分国有企业都只关注当下，存在业绩冲动。对内部控制等基础性管理工作兴趣不大，内部控制管理体系建设的热情也不高。当前，国有企业没有建立内部控制管理体系，或者说已经建立但束之高阁，内部控制与业务开展“两张皮”现象十分突出。内部控制专业人才队伍的缺乏也是内部控制效果不佳的重要原因，内部控制专业人士不仅要熟悉企业各项业务，还要具有较强的沟通协调能力，熟悉企业经营管理方方面面。但现状是很多国有企业只把内部控制工作当成装饰品，内部控制从业人员素质不高，能力不强，不被重视等情况较为突出，造成国有企业内部控制工作迟迟无法走出困局。

（三）内部监督机制不完善

内部监督机制是内部控制必不可少的一部分，是内部控制得到有效实施的有力保障，内部监督可以发现内部控制缺陷、改进内部控制体系、促进内部控制的完整性和适应性，提高企业内部控制执行的有效性。内部监督机制不完善主要体现在授权批准机制的不完善、组织结构控制不完善等方面。制度设计的重要功能是合理确定权力边界，权力越确定，交易成本越低，整体效率越高；反之，交易成本越高，整体效力越低。国有企业基本都制订有内部规章制度，但多数质量不高。公司治理必备的企业内部权力制衡机制不成熟，内部部门之间责任分工不明确，权责利不对等或错位情况时有发生。董事会“缺位”与“越位”并存，董事会权利“膨胀”的表象下，存在着“虚化”的危机。董事会和经理层的权责边界不清晰，导致公司治理权力不断向经理层集中，经理层逐渐架空董事会，很多董事会最终沦落成“橡皮图章”。董事会审计委员会、监事会、外部审计等多头监督，但效力不高。这些状况往往会造成内部控制运行低效、失效，甚至引发混乱。内部控制虽然赋予了权力，但这种没有规划的、混乱的权力将很有可能影响企业的健康发展，导致内部人控制现象严重。

（四）不重视企业文化对内部控制的作用

企业管理中有一种说法“没有制度的文化是口号，但是没有文化的制度是镣铐”。也就是说企业制度化的前提是企业拥有制度文化，在文化的土壤上，制度才能焕发出文明。在现代所有权和经营权相分离的产权安排下，企业目标、管理者目标和生产者的目标不完全相同，且存在信息不对称因素，导致企业管理层和员工逆向选择风险和道德风险突出，解决这些“隐形”问题，需要培育适合企业发展的具有鲜明特征的企业文化。如果说经济指标是一个企业硬实力的证明，那么“企业文化”则是这个企业的软实力的证明，企业文化是企业重要的无形资产，一个好的“企业文化”能够鼓舞人心，凝聚力量，彰显企业在新时代下的责任和担当。但是，我们在实践中，看到大部分企业只是简单地设置一些标语、口号来展示企业文化，这些标语完全是舶来品，企业文化与内部控制完全是两张皮，没有进行融合创新，就好比雾里看花，没能发挥出企业文化应有作用。

（五）激励、约束机制不健全

降低内部控制成本的一个重要措施，就是建立并运行良好的激励、约束机制。国有企业目前内部控制方面存在的各种问题，与激励、约束机制不完善有极大的关系。目前，国有企业在积极探索股权激励、市场化选人用人、职业经理人等激励、约束机制，取得了一定的成效，但总体来说，激励力度不足、激励方式单一、偏重短期激励等问题较为突出，还没有建立起与社会主义市场经济体系相适应的、符合市场经济规律的国有企业激励约束机制。

四、针对国有企业内部控制问题的对策

（一）增强内部控制意识，建立内部控制体系

优化国有企业内部控制的首要环节是加强环境建设，国有企业应树立正确的内部控制理念。首先，需要树立起主动内部控制思想，将内部控制真正当做国有企业经营管理的必要举措和重要环节，进而更加有力地开展内部控制的管理工作；其次，应科学把握企业内部控制的内涵，国有企业管理者要将内部控制网络管理的框架建立于制度与头脑当中，对内部控制与企业管理之间的联系进行深入了解和认识，把内部控制思想渗透进企业管理的方方面面，进而形成企业内部控制的统筹管理；最后，要优化企业内部控制制度的建设，在保证企业内部控制制度合理性和灵活性的同时，强化内部控制制度系统的完善性，增加实质的内部控制内容，使制度更具操作性。同时根据业务开展和经营管理之间的变化情况来适时更新内部控制制度，从而促进内部控制制度和管理环境协调发展。从《实施意见》可以看出，加强内部控制工作是国有企业实现高质量发展、强基固本、防范重大风险的重要基础，是对中央关于防范化解重大风险、推动经济高质量发展具体要求的贯彻落实。加强内部控制体系建设，既是企业实现自身健康稳定发展的要求，也是中央防范化解重大风险和推动经济高质量发展的要求。国有企业必须从增强“四个意识”、坚定“四个自信”的政治高度来认识内部控制工作。不断夯实基础管理，提升抗风险能力。企业的董事长、总经理等主要领导必须切实履行内部控制领导责任，建立具有可操作性、切合实际的内部控制体系。企业各级各部门要认真履行内部控制统筹、运行、监督职责，配齐配强内部控制专业人才，让内部控制在国有企业开花结果，最终实现“管理制度化、制度流程化、流程信息化”内部控制目标。

（二）强化内部控制落地，建立健全企业内部控制监督管理体制

当前，国有企业的内部控制大部分还只是合规型内部控制，还需要继续向建立管理型内部控制、战略型内部控制转变。各企业要按照内部控制“三道防线”的要求，做实做精三道防线。企业的业务部门是内部控制的第一道防线，是风险的所有者，必须认真履行内部控制的首要职责。企业内部控制职能机构是内部控制的第二道防线，是内部控制工作的归口部门，必须认真履行内部控制规则建立和体系建设的职责。企业的内部审计职能机构作为内部控制的第三道防线，承担着对前两道风险进行再监督的职责。三道风险少了任何一道都无法实现内部控制目标。

孟德斯鸠曾言“每个有权利的人都趋于滥用权利，而且还趋于把权利用至极限，这是一条万古不易的经验”，在部分国有大中型企业中，有制度没有执行、乱执行、执行变形的情况高发。制度执行不到位，“破窗效应”随处可见，让内部控制难以有效落地。如何让制度“醒”来，并且让制度“活”起来、“聪明”起来、“公正”起来和“神圣”起来，是当前国有企业内部控制面临的一大难题。目前，国有大中型企业的监督机制体系庞大，国家审计、社会审计、监事会、董事会审计委员会等等，将公司高管人员及其行为“层层包围”。在一个监督模式失灵的情况下，未彻底探究其失灵的根源及改进，转而设立一个新的监督模式，导致监督手段层层加码，监督成本节节攀升，监督效果未见起色。因此，建立一套内外并济、有用高效的内部控制监督机制刻不容缓。我们应该继续坚持社会监督机制和国家监督机制，建立起内部监督、社会监督、国家监督三位一体的监督模式，提高监督合力，增强监督效果。

当然，只是倡导“规则”没用，只是谈“责任”也没用，只有考核与问责同步，做到有权必有责，有责必考核，失责必追究，增强内部控制的刚性约束，内部控制要求才会落到实处，产生实效。2018年7月国务院国有资产监督管理委员会发布《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（以下简称《办法》），建立起中央企业违规经营投资责任追究制度，《办法》从集团管控、风险管理、资金管理等方面，明确对国有企业经营管理有关人员违反国家法律法规和企业内部管理规定，未履行或未正确履行职责造成国有资产较大或重大损失，以及其他严重不良后果的，应当追究责任，且实行重大决策终身责任追究制度。国务院国资委第37号令发布后，地方各级国有资产监督管理部门也纷纷行动，建立地方国有企业的违规经营投资责任追究办法，随着中央到地方各级国资监管部门不断建立健全违规经营投资责任追究机制，将会为相关内部控制要求的落地提供刚性保障。

（三）将企业文化与内部控制建设有机融合

企业文化是一个企业在生存和发展过程中形成的用于指导和规范企业及员工行为的独特的行为规范，是企业内部普遍认可并自觉遵守的价值观，是企业的精神支柱。经济学家于光远曾指出，“国家富强在于经济，经济繁荣在于企业，企业兴旺在于管理，管理优劣在于文化”，足见企业文化对企业、对经济、对国家的重要性。企业内部控制文化是企业内部控制机制的灵魂，是企业建立和完善内部控制的重要基础。有效的内部控制管理体系建设和实施离不开内部控制文化的“滋养”。每个企业都有自己独特的文化，如：华为推崇“狼”文化，以目标和业绩为导向；中兴则倡导“牛”文化，以稳健和人本为导向。企业在推进内部控制体系建设过程中，必须结合企业自身的战略规划、风险偏好、行业特点、管理风格、实际经营状况等，采取切实有效的措施，积极培育具有自身特色的企业文化，并做到将企业文化与发展战略的有机结合，建立企业文化建设和评估制度，定期进行评估和改进，通过企业门户网站、自媒体、宣传栏等方式，加强对员工的企业文化教育和熏陶，促进企业文化在公司内部各层级的有效沟通，让内部控制要求变成企业全体员工的行动指南和行为自觉，引导和规范员工行为，形成团队整体的向心力，促进企业持续健康发展。

五、结语

在2016年10月全国国有企业党的建设工作会议上，习近平总书记指出，国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。国有企业贡献不容否定、作用不可替代，决不能把国有企业搞小了、搞垮了、搞没了。做强做优做大国有企业是国有企业的使命和责任。离开内部控制工作，国有企业做强做优做大将是无源之水、无本之木。国有企业的各级管理者，必须充分认识内部控制工作的重要性、严肃性和紧迫性，以身作则，率先垂范，尽快建立健全全面、全员、全过程、全体系的风险防控机制，切实全面提升内部控制体系有效性。增强我国国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，实现我国经济高质量发展。