混合所有制改革下优化国有企业财权配置研究

胡佳澍 阚梦华

[摘 要] 自2013年11月9日十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”开始，截至2016年，混合所有制改革已经逐步趋于完善，在实践领域也有进展，已有超过半数的央企正在稳步实施，但改革中还存在一些误区亟待改善。为深入分析混合所有制改革背景下国有企业财权配置问题，以2016—2019年中国联通财务数据为依据，对比反映出混合所有制改革对企业财权配置以及企业业绩的影响，分析出存在的一系列问题，并提出了相应优化对策。研究发现，混合所有制改革可以优化企业财权配置，起到监督制衡的作用，进而为企业带来更大效益。只有进一步加大改革力度，才能使混合所有制改革发挥出最大的效果。

[关键词] 混合所有制改革;国企改革;财权配置

[中图分类号] F275[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2020）09-0159-04

一、引言

目前，国家要整改国有企业使其跟上时代发展的脚步，混合所有制改革势在必行。将新鲜的血液注入国有资本，加大国有资本流动性，使国有企业的管理更加多元化，改变政府一家独大的状态，让更多的声音出现在国有企业管理中，是混合所有制改革的目标。国有企业发展时间较长，在漫长的发展过程中，难免有些理念会变得陈旧，实施混合所有制改革，可以改变国有企业的管理体制，增加创新力量，拓宽企业发展道路，让传统国有企业与现代相融合。这样，可以既为国有企业创造更多机会使其扩大市场竞争力，同时也保留了国有企业原有的地位。然而在混合所有制改革中，公司治理问题随之出现。公司治理的核心为公司财务治理，财务治理一般通过合理的财权配置来协调各利益相关者之间的财务利益关系。企业通过一系列的制衡机制来完成财权配置，从而实现公司财务治理，因此财权配置占据公司治理的主导地位。然而，在混合所有制改革进程中，财权配置出现诸多问题，鉴于此，本文对混改背景下国有企业财权配置问题进行分析总结，并以中国联通为例进行深入分析，最后对在混改背景下如何优化企业财权配置提出了相应的对策。

二、混改背景下国有企业财权配置失衡问题

（一）债权人地位失衡

债权人指为企业提供贷款或者为公司提供货物和设备的供应商或借款人。在混合所有制改革中，将民营资本或外资注入到国有企业中来，新注入的资本仅仅占有小部分，无法参与企业的决策。债权人地位无法与原有股东抗衡，在企业决策中无法发表自己的观点，这就有悖于企业混合所有制改革的目的，企业不认可外来资本，不重视其在企业中的作用。因此，在混改中债权人地位失衡是一个不容小觑的问题。

（二）董事财权配置失衡

董事会主要负责企业内部管理，同时对股东大会负责，向各股东汇报公司经营情况，股东大会所作出的决定，董事会须执行。董事会拥有企业最高的权利，包括对企业员工的管理权，对企业财务的管理权，对企业项目的决策权等。此时，财权的使用及分配问题应运而生。由于董事会成员均拥有自己的立场，如何公平合理的分配财权就成为了重点，财权配置失衡就会导致不可预知的后果。同时董事会代表了股东的利益，在国有企业中，也就代表了政府机构的利益，因而就有了更大的责任。董事会的责任是对管理人员进行监督，监督企业管理人员的经营活动以及财务决策，在管理人员执行决策的同时，董事会一定要起到监督的作用。如果仅仅行使了董事会权利而没有起到监督作用的话，这些决策也无法真正实施，也就说明了董事会财权配置失衡，最终导致混合所有制改革无法正常进行。因此，董事会财权配置失衡也是混改中的问题。

（三）财务治理机制失衡

国有企业公司治理贯穿于企业管理始终，而财务治理是公司治理的一部分。任何企业想要管理规范，就要制定相应的机制，良好的管理体系可以使管理更加有序，因此制定公司财务治理机制就成为了治理公司财务要面临的问题。在混合所有制改革中，注入了民营资本或是外资，就会使企业的财务结构发生变化。每个企业的运营模式不同，会导致财务管理方式不同，因此财务治理机制不能千篇一律，多数国有企业并没有适合公司财务管理的财务治理机制，导致财务治理失衡，最终公司治理也会出现问题。因此，财务治理机制失衡也是混改中重要的问题[1]。

接下来，将以中国联通为例具体分析在混合所有制改革背景下财权配置变化对公司治理产生的影响。

三、中国联通混合所有制改革案例分析

（一）中国联通经营情况分析

如表1所示，股东权益呈现逐年增加的趋势，资产负债率也由2016年63%降低到了43%，2018年曾达到41%，同时净利润呈现逐年增长的趋势，这说明，自2017年实施混合所有制改革以来，对中国联通的利润产生了很大的影响，财务状况得到了明显的改善，混合所有制改革取得了初步成效。

（二）中国联通混合所有制改革动因

1.国企全面改革

十八届三中全会中提出混合所有制改革经济是我国经济制度的重要实现形式，同时出台了有关国资国企最新的改革政策。2015年8月24日，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，对改革目标和原则、分类推进国企改革、发展混合所有制经济提出了明确的意见。四年多来，国务院办公厅、部委先后印发了多个政策文件《中央企业混合所有制改革操作指引》等，从国企分类分层改革到非国有资本参与混改做出了更具体的规定，为全国各地推进国企混改工作構建了基础性的政策框架。[2]同时也认为实施混合所有制改革是全面深化国有企业改革的重要方向，有助于建立健全国有企业公司制度，拓宽国有企业市场，加快国有企业资金流动，应加快推动国企混合所有制改革工作试点，在电力、电信、民航等领域首先采取实质性措施。中国联通的混合所有制改革是首次在央企集团公司层面进行的所有制改革，也是首家电信企业引入民营资本。中国联通的混合所有制改革充分响应了国家号召。[3]

2.改善业绩情况

如表2所示，2015年至2016年无论营业收入还是净利润，都呈下滑趋势。因此，必须要实施改革，国企改革是全国趋势。混合所有制改革可以改变企业结构，激活国有企业的创造力，为中国联通集团拓宽业务渠道，进而增加利润。

3.提高公司财务治理水平

混合所有制改革可以通过改变中国联通的股权结构进而完善公司治理机制，通过引入战略投资者改变董事会结构，为非国有股东对公司的管理提供便利。引入的战略投资者可以与中国联通集团共同开发新型管理模式，达到提高企业自身发展水平的作用。[4]同时，在混合所有制改革中，中国联通还可以改革选聘机制，提升经营管理者的水平，引入新的职业经理人对公司进行专业管理。在进行混改的同时提高了公司财务治理水平。

（三）中国联通混合所有制改革策略

1.引入战略投资者

中国联通定向增发引入民营资本，引入的战略投资者包括百度、阿里、腾讯、京东、苏宁、光启互联、淮海方舟、兴全基金以及中国人寿9家企业，通过非公开发行股票形式定向增发90.37亿股股份，共募集资金约617.25亿元。中国联通所引入的战略投资者，主要是与中国联通业务高度相关或互补且与中国联通产生协同效应的民营资本，引入这样的企业，可以为中国联通拓宽业务渠道，增强其在沟通渠道、营销渠道、互联网渠道以及客户群的资源以及优势，同时，可以使中国联通与战略投资者深度合作，整合资源优势，达到共赢的目的。[5]

2.控股股东协议转让旧股

中国联通集团于2017年8月16日与中国国有企业结构调整基金股份有限公司签订股份转让协议，通过协议转让方式以人民幣每股6.83元的价格将其持有1，899，764，201股转让至结构调整基金。中国联通实行协议转让股权和股权基金，为了使小股东拥有更大的权利，达到混合所有制改革的目的。

3.核心员工的股权激励政策

核心员工的股权激励政策是指向对公司有重大突出贡献或是核心专业人才发放股票，为激励高级管理人员为企业做出更多贡献，提高员工参与公司管理的积极性。员工作为企业最庞大的人员组成部分，从基层人员到高级管理人员，每个人都是公司业绩的贡献者，只有将员工的作用发挥到最大，才能使企业的发展稳步提升。[6]2017年12月，中国联通首批限制性股票激励计划得到了国务院国有资产监督委员会的批准，2018年2月中国联通对外披露了其限制性股权激励的首期授予名单。核心员工股权激励政策首次实施成功。

经过这三种形式的改革，中国联通由改革前的中国联通集团一家独大形式转变为了多种主体共存的状态，这样的股权结构更加有利于企业发展，为企业实现稳定长久发展打下良好的基础。

（四）混合所有制改革后财务治理效果

1.混合所有制改革后股东权益变化情况

如表3所示，盈余公积、未分配利润、少数股东权益以及所有股东权益均呈上升趋势，这四个财务指标体现的是企业运营状况，表中数据说明，自实施混合所有制改革以来，中国联通的运营状况发展良好，改革初见成效。少数股东权益增加，说明少数股东在财权配置上有了更大的权利，减少国有控股比例，使股东财权发生变化，提高了企业的利润，改变了企业原有的发展方式，让国有企业与现代企业发展规律相融合，这样的良性循环离不开混合所有制改革的实施。

2.混合所有制改革后股权结构变化情况

如图1、图2所示，在混合所有制改革中，中国联通集团放弃了绝对控股优势，通过定向增发和协议转让旧股的方式引入战略投资者，同时，引入员工持股计划，将员工纳入股东范围。战略投资者的加入，改变了公司股权结构，不再是一家独大的状态。

如今，股权结构发生了改变，激发了其他股东的管理职能，为企业管理决策提供了新的想法及思路。多方人员加入股东行列，丰富了股东的来源，增加了多方的力量，进而优化了公司财权配置。

3.混合所有制改革对董事会财权配置影响

混合所有制改革改变了董事会结构，非国有股东进驻董事会，减少了政治色彩。董事会作为企业的决策机构，在公司的管理层任命、重大战略决策等方面均起着重大作用。董事会对股东负责，以实现股东财富最大化为目标，对公司管理者进行监督，而引入的战略投资者在董事会是为了有效制约公司管理者做出对公司利益不利的举动。[7]

如表4所示，混改前董事均为中国联通集团，中国联通集团占有完全决策权和控制权，混合所有制改革后在董事会中增加了五位战略投资者，同时也减少了中国联通集团在董事会的位置，这样减少了对中国联通集团在董事会的绝对控制权，增强了董事会的独立性。

同时，独立董事的数量也有所增加，但增加的幅度不够。独立董事的独立性体现在，不与公司管理者或者董事会成员存在任何利益关系，必须保持独立谨慎客观的判断能力，站在中立的角度对董事会所提出的决策进行评判，并发表自己的观点。独立董事的增加更加强了董事会的独立性，可以让董事会职能更加完善。

由此看来，混合所有制改革改变了董事会对财权的配置，由原来的完全控制财权到各个董事平等分配权利。这在财权配置改革上有了很大的进步，公司财务治理也有了进一步进展。董事会结构的改变，同时也改变了公司高级管理人员对财权的掌握，分散了权利，有利于各利益相关者相互制约，相互监督，做出对公司有利的决策，因此，混合所有制改革势在必行。[8]

四、混合所有制改革下优化企业财权配置对策

（一）提高债权人地位

债权人向企业发放贷款或为企业提供物资，理应对公司的经营情况进行监督，提高债权人的地位，让其拥有更大的权利，有利于债权人对公司高级管理人员进行监督，防止其做出对公司利益不利的决策。例如，在混合所有制改革进程中，将国有银行参与到企业的财务治理中来，既是对国有资产的监督保护，也可以使放贷机构更明确资金的用途，同时可以更好的了解企业发展情况。想要国有银行在企业中参与决策，就要赋予国有银行相对的权利。因此，必须要提高债权人在企业中的地位，使其拥有决策权，参与企业决策，提出有利于企业更好发展的对策。

（二）优化股东结构

股东，作为公司的组成部分，每个股东都可以行使自己的权利，但由于小股东持股量较少等原因，无法用自己的权利去改变公司的决策。混改前，少数股东的权益并没有保证，也就无法对公司的财权进行配置，混合所有制改革之后，少数股东的权益提高，也就鼓励少数股东参与到企业管理中，就可以分散大股东对公司财权的掌控，财权合理配置，进而就可以更好的规划公司财务。优化财权配置，是公司财务治理的重点，然而权利的转移也就是关键，让更多中立的人发表自己的观点，行使自己的权利，也是有效的解决办法。

（三）改善董事会结构

混合所有制改革前，董事会都是统一阵营，独立董事也无法展示出作用，动摇不了其他董事的地位，也就无法发表自己的建议，企业的决策权全部都掌握在一家手里，起不到监督制衡的作用。但混改后，改变了董事会结构，减少原有董事成员数量，增加新引进投资者作为公司董事，同时，增加独立董事的数量，全方位削弱一家董事在董事会的话语权，将权利分配到每个代表手里。改变了董事会的结构，也就会对各位董事的权利进行重新分配，每位董事都代表着自己的利益，这样对财务的管理也就达到了相互制衡的作用。[9]董事会在做好决策的同时应该起到监督的作用，監督企业管理人员的经营活动和财务决策，防止其做出对企业和股东利益不利的行为。董事会做出的决定需要企业高级管理人员去执行，在执行的过程中，董事会要进行严密的监督和跟进，确保决策可以更好的被执行，这样才能做到将董事会力量发挥到极致。

[参考文献]

[1]李红娟，张晓文.员工持股试点先行：值得期待的国企混合所有制改革——基于江苏、江西国有企业员工持股改革分析[J].经济体制改革，2017（4）：96-101.

[2]高明华.公司治理与国企发展混合所有制[J].天津社会科学，2015（5）：76-83.

[3]李秉祥.国企混合所有制改革关键问题探讨[J].会计之友，2018（6）：2-7.

[4]许光建，孙伟.国有企业混合所有制改革的五个关键问题[J].宏观经济管理，2018（1）：20-25.

[5]陆海萍.国企混合所有制改革面临的困境与对策[J].经营管理者，2016（5）：196.

[6]Guy S. Liu， John Beirne， Pei Sun. The performance impact of firm ownership transformation in China： mixed ownership vs. fully privatized ownership[J]. Journal of Chinese Economic and Business Studies， 2015（3）： 197-216.

[7]Farooq O. Effect of ownership concentration on capital structure： evidence from the MENA region [J]. International Journal of Islamic and Middle Eastern Finance and Management，2015， 8（1）： 99-113.

[8]Luong  H，  Moshirian  F，  Nguyen  L，  Tian  X  and  Zhang  B.  How Do Foreign Institutional Investors Enhance Firm  Innovation？  [J]. Journal of Financial  & Quantitative Analysis， 2017， 52（4）： 1449-1490.

[9]Shin-Rong and Shiah-Hou. The Effect of Analyst Coverage on CEO Compensation Structure： Evidence from the S&P 1500[J]. Managerial Finance， 2016， 42（3）： 191-211.

[责任编辑：高萌]