加强党对社会智库的全面领导：利益相关者分析的视角

解超 张首魁

摘   要： 社会智库是中国特色新型智库的重要组成部分，属于智库体系的民间“地基”，便于通民情和汇众智，是治理现代化的有生力量。社会智库利益主体多、发育迟缓、思想活跃、影响广泛，容易产生“木桶效应”，亟须加强党对社会智库的全面领导。社会智库是利益相关者的集合，利益相关者理论为党领导社会智库的研究提供了可行的分析框架。通过利益相关者矩阵分析可以得出社会智库组织的关键利益群体。在对关键利益相关者群体特征分析的基础上，提出社会智库组织的关键利益相关群体包括发起人、研究人员和运营人员，可以通过政治吸纳、组织嵌入、构建中国式“旋转门”以实现党对社会智库全面领导。

关键词： 社会智库; 党的全面领导; 利益相关者; 外部治理

中图分类号： D630             文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.03.005

Strengthen the CPCs Overall Leadership over Social Think Tank：

Perspective of Stakeholder Analysis

XIE Chao ， ZHANG Shou-kui

〔Party School of Shaanxi Provincial Committee of CPC （Shaanxi Academy of Governance），Research Center for the Socialism with Chinese Characteristics， Xi an 710068， China〕

Abstract： Social think tanks are an important component of new think tanks with Chinese characteristics. They are the foundation of the nongovernmental think tank system， which facilitates the communication between the people and pooling the wisdom of the public. They are an effective force in governance modernization. Social think tanks are prone to “barrel effect” due to their numerous interest subjects， stunted growth， active thinking and wide influence. Therefore， it is urgent to strengthen the overall leadership of the CPC over social think tanks. The social think tank is a collection of stakeholders， and the stakeholder theory provides a feasible analytical framework for the research of the social think tank led by the Communist Party of China. The key interest groups of the social think tank organization are obtained through stakeholder matrix analysis. Based on the analysis of the characteristics of key stakeholder groups， it is proposed that the key stakeholder groups of social think tank organizations include the sponsors， researchers and operators. On this basis， it is proposed to realize the overall leadership of the Chinese Communist Party over the social think tank through political absorption， organization embedding and construction of the Chinese “revolving door”.

Key words： social think tanks; overall leadership of the Communist Party of China; stakeholders; external governance

引言

黨的十九大报告强调“坚持和加强党的全面领导”，其中五次提到社会组织。党的十九届四中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全党的一项重大战略任务。作为治理体系重要组成部分的中国特色新型智库面临时代召唤。经中央深改组同意，2017年5月，民政部等九部门印发《关于社会智库健康发展的若干意见》，对社会智库建设做出了全面系统的顶层设计，同时指出“加强党的领导，强化政治责任。坚持用党的理论和路线方针政策引领社会智库建设”。作为智库体系的重要组成部分，社会智库总体上还处于起步和探索阶段，一些社会智库行为不规范，功能作用发挥不充分，需要通过加强党的领导对社会智库的发展加以引导。笔者基于利益相关者理论，识别社会智库组织的关键利益群体，在此基础上提出加强党对社会智库的全面领导的路径，对社会组织领域“健全党的全面领导制度”提供了分析视角。

一、社会智库健康发展需要加强党的全面领导

作为国家治理体系重要组成部分的中国特色新型智库，对提升党和政府政策质量水平，推动科学决策体系构建，提高国家软实力有着重要的促进作用[1]。社会智库是智库体系的民间“地基”，可以通民情、汇众智，作为助力党和国家决策咨询链条上最具活力的重要一环，能够在政策咨询、理论创新、社会服务、舆论引导、对外公关等方面发挥其独特的社会根植性、市场配置性和机制灵活性优势，担任健全智库结构、促进智库竞争、优化政务决策的重要角色，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要社会力量。

近年来，社会智库在政策促进与现实需求的牵引下不断壮大。然而，有些社会智库对自身的定位与规范理解不深刻、不到位、不充分，表现为履行政治责任、社会责任的意识不强，咨询研究的开展没有充分贴近党政需求和社会关切，增加了智库发声的风险，不利于智库展开持续性研究。这需要加强党对社会智库的全面领导，坚持用党的理论和路线方针政策引领社会智库建设，督促社会智库成员遵守政治规矩和党的纪律要求，确保社会智库沿着正确方向健康发展。

社会智库是典型的社会组织，因此研究党对社会智库的全面领导可以参考社会组织的相关研究。然而，以往关于党和社会组织的研究大多遵循“国家—社会”的范式，或对此范式进行一种中国式变通和细化处理，将国家等同于政府，而缺乏对“国家”这一行动主体更加细致的探讨，忽视了中国共产党这一中国政治生活的领导者对社会组织的领导作用。党的十九大制定了加强和完善社会治理的宏观战略，明确提出要发挥党在社会治理中总揽全局、协调各方的领导核心作用。政党作为一个重要的治理主体，在国家与社会之间扮演了一种协调性的中心角色，目的在于培育出一个既充满活力又和谐有序的社会[2]。社会智库是社会组织的代表，加强党对社会智库的全面领导对于党根植社会、引领社会、治理社会具有重要的时代价值。

二、加强党对社会智库的领导需要关注利益相关者

社会智库开展政策咨询研究活动需要与多方群体进行互动，是典型的利益相关者组织。利益相关者理论被证明适用于非营利组织的治理研究，且已取得丰富的研究成果，为笔者提供了可借鉴的分析框架。以利益相关者为载体实现对社会智库的全面领导，有助于形成党对社会智库可行性强且务实高效的领导路径。

（一）社会智库是利益相关者的集合

社会智库是中国特色新型智库大家族中的新业态，由习近平总书记于2014年中央深改组第六次会议中正式提出，从此以其崭新的内涵和功能取代了民间智库。《关于社会智库健康发展的若干意见》中将社会智库定义为：由境内社会力量举办，以战略问题和公共政策为主要研究对象，以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨，采取社会团体、社会服务机构、基金会等组织形式，具有法人资格的组织机构[3]。从定义中不难看出，社会智库具有广泛的社会联系，是典型的利益相关者组织[4]，这是由其三方面的特点决定的。首先，从组织要素的角度来看，社会智库是利益相关者群体的集合。社会智库至少包含了智库内部组成人员、政府部门、行业组织、媒体、社会公众等利益相关者，这就需要打破以往“股东至上”的组织治理理念，发现和开发利益相关方成为社会智库的外部治理主体需要关注的问题。其次，从组织运行的角度来看，由于社会智库以自筹经费为主要经费来源，整合内外部资源是社会智库提升影响力的关键。因此，相比官方智库，尽管社会智库更强调开展咨询研究活动的相对独立性，但是不应忽视与各方利益相关者的协同互动。除此之外，社会智库作为社会治理的有生力量，必然同政治、经济、文化等领域产生密切的联系，这就意味着其生存及发展需要关注与其发生联系的各领域群体。因此，社会智库是一个利益相关者的集合，社会智库的治理者要使各利益相关方通过参与能够更好地实现自己的价值。

（二）利益相关者是实现党对社会智库全面领导的关键路径

党的执政实践过程中，开展党建是党领导社会组织的主导性执政思维和执政方式。加强社会组织党建工作，是实现党组织和党的工作全社会覆盖的必然要求，也是激发社会组织活力、引领社会组织健康发展的重要途径。各地的社会组织党建工作实践主要围绕三个方面开展：社会组织注册登记的同時设立党组织;社会组织党建工作情况纳入年检（年报）内容;评估考核时同步纳入社会组织党建工作指标。社会组织党建成为党领导社会组织的主要方式也与现行登记管理体制密切相关，双重管理体制下许多合法但无业务主管单位的社会组织无法登记设立，处于监管的真空地带[5]。在这一背景下，社会组织党建被认为是加强党的领导地位与实现战略目标的重要手段[6]。

加强党对社会智库的全面领导是一项系统工程，涉及社会智库的利益相关者。利益相关者对社会智库的决策制定、咨询科研活动开展和组织目标达成具有决定性的影响。但是，社会智库的利益相关方在组织的各项活动中的利益诉求并不是相同的，相反，各方的利益可能存在着分歧、矛盾甚至是冲突。党作为社会智库重要的外部治理主体，除了通过“党建促管理”的方式，还可以从社会智库关键利益相关群体及其角色、功能出发，分析各方利益需求，扮演各利益相关方协调者和综合者的角色，通过发现整体性的利益和个体利益之间的结合点，统筹社会智库的多方利益相关者协同推进，以此实现党对社会智库的全面领导。

（三）利益相关者分析理论在社会组织研究中的应用

1. 利益相关者理论概况。“利益相关者”的概念起源于20世纪60年代，主要被应用于企业经营管理领域的相关研究。20世纪80年代以后，随着世界经济全球化迅速发展，企业之间的竞争随之加剧，在打破传统的“股东至上理论”的观点、向股东单边治理提出质疑的基础上提出的“利益相关者理论”的影响力逐渐扩大，成为公司治理领域的代表性理论之一。

关于利益相关者的定义，学界目前尚未形成一致的观点。2006年Friedman等学者在对75篇文献进行梳理的基础上，归纳了55种对利益相关者的概念界定[7]。在诸多对利益相关者的定义中，Freeman在《战略管理：利益相关者方法》这一利益相关者理论的奠基性著作中的界定得到了学者的最广泛应用。Freeman提出，利益相关者是指那些能够影响组织目标的实现，或者会被组织目标实现过程所影响的个体与群体，“组织没有这些群体的支撑将无法存在”[8]。

利益相关者理论先后经历了企业依存观、实施战略管理、参与所有权分配三个认知阶段。该理论的核心观点是：除了投入物质资源的股东外，雇员、顾客、供应商、政府部门、社会公众媒体等，或是为企业注入了一些非物质投资，或是为企业分担了部分经营风险，一样应该被视为企业的利益相关者。企业管理者应该积极管理和塑造同利益相关者之间的关系，从而实现组织的生存和发展目标。

2. 利益相关者理论在社会组织发展研究中的应用。近年来，随着利益相关者理论研究的逐渐深入，利益相关者理论的解释范畴不再局限于传统的公司经营领域，而逐渐开始被学者应用于政府管理以及社会组织运行的研究之中。将利益相关者理论引入非营利化的社会组织的治理研究中，意味着利益相关者视角成为优化非营利组织发展的一种选择。第一，非营利组织属于利益相关者组织。非营利组织可以被理解成投身组织活动的一系列关系的集合，这些利害相关团体包括非营利组织的内部领导人员、管理人员和其他员工，也包括非营利组织外部包括主管部门、媒体、行业协会等在内的利益相关群体。第二，非营利组织的组织使命与利益相关者的理论精髓具有一致性。与追求经济利润的公司不同，非营利组织以实现社会公共利益和满足志愿精神为组织目标，这与强调社会责任、增进社会整体利益的利益相关者理论是不谋而合的[9]。第三，利益相关者方法对非营利组织管理实践具有启发性和指导性。利益相关者理论归根结底要解决的是管理者如何通过考虑组织利益相关者的影响和责任，使组织得以更好地生存和发展。对非营利组织来说，则意味着实现由政府主导的单边模式向“利益相关者协作”模式转型，并以符合利益相关群体要求的方式配置资源。

利益相关者理论被广泛引入社会组织的研究领域并且已经取得了丰富的研究成果。Gronbjerg指出非营利组织的发展依赖于其利益相关者为组织提供的合法性支持和其他资源，因此组织的管理者需要密切关注利益相关者[10]。Young DR则认为非营利组织应该建立以资源为基础的利益相关者治理体系，这对提高非营利组织董事会的绩效有重要作用[11]。韦岚在对中国特色新型智库利益相关者的利益诉求进行分析的基础上，对智库的内部利益相关者和外部利益相关者分别提出相应的治理方式[12]。李永先等基于利益相关者理论，划分不同层级的智库舆论影响力要素，并此基础上提出增强智库舆论影响力的对策建议[13]。

3. 组织管理的可通约性与党对社会智库的全面领导。除了组织使命不同之外，公司与社会组织在组织层面上的财产权属性、治理结构、社会责任等方面具有显著的相似性，即二者在组织管理上具有可通约性[14]。利益相关者理论作为企业经营管理领域的经典理论，已经被广泛应用于非营利组织与其内外部利益相关群体互动关系的分析。社会智库结合了智库的业务内容和社会组织的运营模式，兼具两者的内涵和特点。因此，将利益相关者理论应用于党领导社会智库的研究中是合理且有价值的，两者可以产生耦合效应。然而，现有关于党对社会智库的全面领导研究更多集中于理论上的必要性探讨，鲜有研究关注党与社会智库各利益相关方的耦合互动。而社会智库是典型的利益相关者组织，运用利益相关者理论识别社会智库的关键利益群体，探讨党引导这些利益群体诉求的方式，有助于形成加强党对社会智库领导的对策建议。

三、社会智库组织的利益相关群体分析

将利益相关者理论融入党领导社会智库的过程中，需要打破传统的“股东至上”理念以及将组织视为封闭系统的观点，不仅需要关注社会智库内部的不同利益相关者，而且需要把社会智库视为一个开放的系统，着眼于社会智库内部环境与外部环境的协调发展。归纳探寻社会智库的关键利益相关群体，是提出加强党对社会智库全面领导对策建议的基础。

然而，学者利用Freeman赋予利益相关者的广义定义，在进行利益相关者相关研究时遇到了较大的阻碍，因为组织往往难以兼顾所有广义上的利益相关群体的诉求。笔者旨在通过利益相关者实现党对社会智库的全面领导，因此需要识别与社会智库存在直接联系的关键利益群体，而非所有关系社会智库存续或受社会智库组织行为和决策影响的利益相关主体。

利益相关者关系矩阵（Stakeholder Mapping）为我们寻求社会智库关键利益群体提供了分析工具，它是根据利益相关者在两个维度上的高低水平不同，将利益相关者划归入四个不同区域之中，以方便组织进行针对性的分类管理。笔者使用的是权利/利益矩陣，是确定利益相关者位置最常使用的方法，即根据两个维度划分利益相关者的类型：一是利益相关者对组织的利益诉求度，即从何种程度上表现出对组织战略和决策的兴趣;二是利益相关者对组织而言拥有权力的大小，表现为是否拥为自己争取利益的渠道。由于不同类型的利益相关者对组织的影响力和影响方式不同，管理者也应该根据各利益相关者的特征采取相应的管理措施。

图1所示矩阵显示了组织管理者对处于不同区域内的利益相关者应该采取的措施和希望达成的管理目标：显然，D区域的利益相关者利益需求水平较高，而且拥有相应的权力通过影响组织决策实现其诉求，这个群体是组织最为关键的利益相关者;C区域的利益相关者利益诉求较低，但拥有较大的权力左右或影响组织的决策制定和战略实施，管理者应力图使C区域的利益相关者保持满意;B区域的利益相关者尽管对组织的利益诉求程度较高，但是缺乏相应的渠道为自身争取利益，管理者可以通过提供信息与其维持联系即可;A区域的利益相关者权力和利益诉求都很小，管理者往往不会付出额外努力获取此部分群体的满意。

按照利益相关者的广义定义，社会智库的利益相关者主要包括：社会智库的发起人、社会智库的运营者、社会智库的研究人员、政府、捐赠者、媒体、评估机构和社会公众，这些利益相关者在矩阵图谱中所处位置如图2所示。捐赠者是社会智库的主要资金支持者，希望确保自己捐赠的资源被妥善利用，对社会智库资金的使用情况、工作进展情况、工作步骤、工作的质量及被服务者的满意度较为关注，但捐赠者不直接参与社会智库的运营决策，因此实际上缺乏对社会智库进行监督的渠道，所以捐赠者利益诉求水平高，但维护自身利益的权力不足。政府、媒体和评估机构对组织决策实施的影响程度通常受一些特定事件的影响，即主要出于维护公共利益的目的促使这三类利益相关者运用他们的权力来影响或阻碍社会智库决策执行。社会智库的发起人、运营人员和科研人员是组织最为关键的利益相关者，他们对社会智库组织的认可度，对组织决策的最终制定和执行效果具有决定性的影响。同样地，党作为社会智库的外部治理者，实现对社会智库的全面领导需要重点关注社会智库的发起人、运营人员和科研人员这三类关键利益相关群体。

（一）发起人（举办人）

社会智库的发起人既是智库内外部资源的整合者，也是实现智库战略规划、组织领导、关系协调的主导力量。社会智库发起人的个人能力、知名度以及人脉关系对社会智库的发展具有重要作用，这种作用主要体现在两方面。一是发起人为社会智库提供资金支持。如察哈尔学会创办以来主要依靠发起人韩方明提供运行经费，赞助日常运行和专门活动。盘古智库的发展也得到了23位共同发起人的支持[15]。二是社会智库的发起人通过借力于自身的政治身份促进自身所在组织更好的发展。我国的社会智库是独立法人，但相当部分的社会智库发起人有体制内背景。政府部门想社会组织购买服务时，不仅以成本、服务质量为考量标准，还具有较强的“主权性交易”特征，即要求受委托的社会组织代理人的忠诚度较高，因此政府部门倾向于选择那些曾经合作过或具备政治背书的社会组织提供自己所需服务。[16]同样地，社会智库为党和政府提供战略问题和公共政策方面的咨询建议，政府会依据其忠诚度、合法性和可靠性决定是否选择其提供的思想产品。所以社会智库发起人的体制内身份以及由此而给他人带来的政治上的可靠性，直接提升了其所在社会智库的公信力。此外，社会智库与决策者之间的通道也在一定程度上决定了社会智库能否发挥作用，如果发起人有良好的政治关系渠道，社会智库就可以在第一时间掌握决策者的决策需求、最新的背景资料以及第一手的统计数据，从而能够为决策者提供更具有科学性和操作性的决策建议。

（二）研究人员

社会智库的研究人员是智库政策研究的具体实施者、执行者，是智库知识产品和思想产品的生产者，围绕社会智库的目的、方向、任务等，开展学术研究、应用研究、对策研究。不同于营利性组织，社会智库具有高智力性、强知识性，研究人员是社会智库人才的主要力量，是社会智库中最直接也是实现其组织目标的关键动力。有学者提出民间智库的影响力与智庫规模、智库专家、资金稳定性等多种因素相关，但核心影响力主要取决于社会智库是否拥有高水平的专家和研究团队[17]。社会智库创办的门槛也往往与专家有关，智库专家的社会资本和网络资源对智库影响力有着重要的影响，甚至经常表现为正的累积超常收益。

（三）运营人员

社会智库的运作，需要财务、会计和税务等方面的专业人士。社会智库的运营人员负责智库日常运营事务管理，保障机构的正常运转。社会智库的运营人员包括秘书、各研究中心主任以及其他日常事务管理人员。虽然不直接从事研究，但是运营人员为社会智库提供了服务保障，能帮助政策研究人员从一般事务中解放出来，集中精力进行学术及政策研究，流程改进、高效运营、满足顾客的需要等事务同样很大程度上依赖于运营人员的技能与合作，因而运营人员同样对社会智库组织目标和使命的实现具有重要影响。

四、加强党对社会智库全面领导的路径研究

党对社会智库的全面领导是以党的路线方针政策为引导，以党员先锋模范和党组织功能充分发挥为前提的。实现党对社会智库的全面领导，需要对社会智库组织的关键利益相关群体综合施加影响，使利益相关方意识到社会智库履行政治责任和社会责任的重要性，最终实现规范和引导社会智库健康发展的目标。加强党对社会智库全面领导可以从以下几方面着手。

（一）通过“政治吸纳”，实现党对社会智库利益相关群体的组织化领导

政治吸纳是中国共产党基于自身的政治优势和组织资源实现的对社会的一种制度安排，即通过赋予社会力量中的成员以体制内的政治身份，从而将其纳入“政党—国家”体制之中[18]。这种吸纳会产生两个明显的效果：一是党通过对社会智库利益相关者的政治吸纳以赢得它们的政治支持，实现对社会智库的政治整合，实现党对社会的有效领导;二是为社会智库提供合法性支持，促进社会智库健康发展。具体来说，党对社会智库的政治吸纳可以通过体制吸纳和组织吸纳来实现。体制吸纳指将社会智库的关键利益相关者纳入人大、政协和党政部门中担任一定的公职。组织吸纳即将社会智库的利益相关群体征募到党政系统中来，鼓励其加入中国共产党，为社会智库的利益相关群体提供一种组织身份。

（二）通过“组织嵌入”，实现党建对社会智库利益相关群体的引领

社会智库的组织嵌入是指通过在党组织建设过程中将党的制度规则和目标融嵌入社会智库的行动中，党建可以以服务的方式来实现政治领导和组织引领效果的最大化的领导策略。党的组织嵌入是党组织控制和减弱外部环境不确定性、引领社会智库正确发展方向的领导路径。政治吸纳和组织嵌入都是党对社会智库的统合路径，吸纳型统合侧重于政党自下而上对社会的笼络和征募，嵌入型统合则是政党组织自上而下向社会的渗透和覆盖。基层党组织对党对社会智库的组织嵌入主要分为认知嵌入、业务嵌入和人员嵌入三种方式。认知嵌入指的是在社会智库中建立的党组织重视党员思想政治学习，以提高党员理论知识和水平;业务嵌入主要是在政策、活动和机制等层面实现党建与业务的统合。人员嵌入则指在社会智库一些优秀员工被党组织吸收加入中国共产党，或借助党建活动的开展，社会智库吸收组织外部的优秀党员加入组织。

（三）建设中国式“旋转门”机制，实现党对社会智库利益相关群体的思想引导

社会智库的“旋转门”是指党政部门的官员和智库学者之间交叉任职的人才双向流动通道。形成社会智库的研究人员有机会进入政府机构、党群部门，公务员离职后又可根据需要和自身意愿进入社会智库成为智囊的双向“旋转门”。这一方面有利于党扩展自己的政治空间，扩大党执政的合法性基础;另一方面，体制内公务员进入智库，帮助社会智库更加了解党政部门的关注点和实际运作特点，使社会智库可以提供针对性、实效性和可操作性更强的智库咨政建言服务。社会智库应总结归纳国外的有益经验，构建具有中国特色的“旋转门”机制，具体措施包括：为党政部门离任官员公务员到社会智库中从事研究或顾问工作提供公开渠道;其次，拓展社会智库到党政部门的反向流动渠道，为社会智库优秀研究人员进入党政部门、高校、企业和其他智库交流学习提供更多机会;最后，积极探索社会智库与不同类型智库之间的交流合作，促进社会智库与其他智库尤其是官方智库之间人才的充分流动。

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[责任编辑、校对：党   婷]