城市社区治理的几个“关节”问题

王晶冉

摘   要： 基层处于广大人民群众对美好生活的满足与社会风险的应对相交织的前沿，基层治理与广大人民群众联系最为紧密，是国家治理水平接受人民检验的一个最直接的平台，在我国整个治理体系中居于十分重要的地位。社区是基层治理的基础单位。但是，我国目前社区治理却存在着一些关节性的问题，制约了我国社会治理现代化的推进。因此，突破这些关节性的问题，深入探索有效的社区治理路径，对于解决社会矛盾、满足民众需求、维护社会安定有序具有十分重要的意义。

关键词： 党的领导; 专业人才; 居民参与; 智能化建设

中图分类号： D630             文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.03.002

Several “Joint” Problems in Urban Community Governance

WANG Jing-ran

（Party School of Hohhot Committee of CPC， Hohhot 010020， China）

Abstract： The grassroots are at the forefront of the intersection of the peoples satisfaction for a better life and the response to social risks. Social governance of grass roots is most closely connected with the masses， which is the most direct platform for the masses to test the level of social governance in China， and also it plays a very important role in the whole social governance system. Community is the basic unit of grassroots governance. However， there are some joint problems in community governance in China， which restrict the modernization of social governance in China. So， it is essential to break through these joint problems， deeply explore the effective path of community governance， and it is of great significance to solve social conflicts， meet peoples needs and maintain social stability and order.

Key words： Party leadership; professionals; residents participation; intelligent construction

习近平总书记指出，“社会治理的重心必须落到城乡社区”。社区是城市的基础单位，城市基层社会治理工作很大一部分要依托于社区展开。但是我国目前社区治理却存在着一些“关节性”的短板和不足，严重制約了我国基层社会治理水平的提升。我们要以党的十九届四中全会明确指出的构建基层社会治理新格局为科学指导，积极打通社区治理的关节性症结，探索出一条有效的社区治理路径。

一、基层治理与社区治理

党的十八届三中指出全面深化改革的目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会再次明确了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效。到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化。到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。这就增强了我国治理目标的明确性和方向性。国家治理体系从横向来看，包括政府治理、市场治理、社会治理等多个领域多个方面。从纵向来看，涵盖国家层面的治理、地方层面的治理和基层层面的治理。而由于与广大人民群众联系最为紧密，因此基层治理也是我国治理水平接受人民检验的一个最直接的平台。

何为基层治理？从政府职能的角度剖析，宪法第三十条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：全国分为省、自治区、直辖市;（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市;（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。”第一百零七条指出，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。由此可以看出，县级政府是我国职能部门设置最完整的基层政府，是与广大人民群众接触最为直接的一级政府。

从实践的视角入手，研究基层治理问题，仅仅关注县域层面是不够的，我们需要把更多的关注点集中到社区治理。因为，从职能设定和组织机构看，城市街道是县（区）级政府的派出机关，不是一级政府。社区则是居民自治性组织。但是在实际工作中，与群众联系更为紧密的恰恰是街道、社区。特别是社区，它是党的方针政策与人民群众零距离接触的地平线。因此，从“十一五”时期开始， 社区服务体系被纳入国家专项规划。2019年，党的十九届四中全会强调： “加快推进市域社会治理现代化。推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。”

所谓社区治理是在整个社区范围内，政府、社会组织、企事业单位甚至公民个人，依据正式的法律、法规以及非正式社区规范、公约、约定等，通过平等的合作、对话、协商、沟通等方式，对涉及社区共同利益的公共事务进行有效引导和规范，从而增强社区凝聚力，增进社区成员社会福利，实现公共利益最大化的过程。社区工作涉及卫生与计划生育、社会治安综合治理、群众矛盾调节等多个方面。由此可见，社区区域范围相对较小，但是无论是参与主体，治理方式，或是治理手段等方面，我国的社区治理都涵盖着丰富而复杂的内容。但是，在复杂的社区系统面前，我们对社区工作的认识有时候很容易走向一个相对的极化，即在强调一方面工作的同时忽略了与之相辅相成的另一方面。从而形成了工作推进缓慢的局面。如何打破这一僵局，还是应从规律性的认知入手。正如马克思主义哲学所指出，一切事物都是一分为二的。也就是毛主席所讲的“总之，是两点而不是一点”。他同时指出“事物矛盾的法则，即对立统一的法则是自然和社会的根本法则，因而也是思维的根本法则。它是和形而上学的宇宙观相反的”。因此，我们在社区治理工作的推进过程中一定要统筹把握好各项工作，整体提升社区治理的水平。

二、强调党委领导的同时，注重多元主体的参与

（一）坚持党对社区治理工作的领导

我国是工人阶级领导的人民民主专政的社会主义国家，中国共产党是工人阶级的先锋队。那么我们坚持社会主义国家的性质，就必然要坚持中国共产党的领导。中国近现代发展史，特别是我国的改革开放史深深地证明了中国共产党的领导是中国取得巨大胜利的保证。因此，我们把“坚持党的集中统一领导”确定为党的十九届四中全会审议通过的决定中的第一位显著优势。回首历史我们不难发现，党的领导坚强有力的时候，国家事业的发展就能稳定推进。党的领导薄弱无力的时候，国家事业的发展就困难重重。党和国家的卓越领导人邓小平同志曾指出领导制度的重要性，他强调要把我国的领导制度建设问题与社会主义制度优越性的发挥紧密联系在一起，要把党的领导制度放在极其重要的位置，放在决定党和国家前途命运的高度。坚持党的领导制度，就是要健全党的全面领导制度。坚持各级党委、党组织要在同级各种组织中要积极发挥领导核心的作用，发挥对各方面工作的协同作用。我国的社会治理与西方的社会治理对参与主体的理解有些许区别。我国的社会治理在强调多元主体参与的同时，更加强调多元主体发挥的作用不同，承担的社会责任不同。首要强调的就是坚持党委领导，始终把坚持党的领导贯穿于社会治理的全领域、全过程、全环节，只有这样才能确保我国的社会治理创始终沿着正确方向推进。

目前我国社区党建却存在着一些短板，主要表现为我国大多数社区党建工作是在街道党委的领导下开展的，这极大地限制了社区党组织“总览全局，协调各方”作用的发挥。我们可以逐步探索创新和发展完善社区党的建设领导体制，建立一个“大党委”，所谓“大党委”是指由社区党组织牵头与本社区内的政府、社会组织、企事业单位在平等基础上，以共同需要、共同利益为交汇点，建立起的社区各单位党组织相互联系、信息共享、协商处理本社区党建和社区工作的区域化党建组织实体。“大党委”一方面在一定程度上可以解决当前基层党委领导上一级政府派出机关关系不顺的问题;另一方面可以整合社区内的资源，实现一定程度上的资源共享。同时，由于党员资源的整合，我们可以更充分地发挥党组织的协调作用和党员服务群众的作用，例如通过建立志愿者党支部、个体工商户党支部、爱心服务队党支部、老年文艺队党支部等多种群体的党支部来更好地满足社区内居民的需求。

（二）多元主体共同参与社区治理

社区治理在强调党委领导的同时，还应突出参与主体的多元。党委领导只是众多参与主体之一并不是唯一主体。除了要加强党委领导，还要强化政府负责，我们所谈论的治理并不是否认了必要的管理。而政府在整个治理体系的构建中要承担主要责任。目前我国推行的以“放管服”改革为主要突破点的政府治理变革，亦是在強调放权和服务的同时加强必要的管理。因此，政府在治理过程中既要承担提供公共服务的主要责任，也要充分发挥政策落实的作用。社区虽然是自治性质的组织，但是社区许多工作的开展，职能的落实，与老百姓密切相关的水、电、气、暖等具体的事项，还需要政府给予政策、制度甚至是相关公共服务的支持。但是负责并不代表包揽，政府还应引导和鼓励企业、社会组织积极参与社会建设，增强各类组织对社会治理共同体的认同感。我们要追求的目标是政府与社会取长补短，在各自擅长的领域发挥最大的作用，进而实现公共利益最大化。广大的人民群众则需要破除“看、等、靠”的依赖心理，增强参与意识、担当意识、规矩意识、监督意识等，积极投入社会生活中，进而迸发全社会的活力。

三、强调依靠群众的同时，注重方便群众参与

（一）社区治理体现为了群众，依靠群众

“全心全意为人民服务”是我们党的宗旨。“人民群众的满意”是我国政府治理改革最为核心的指标。我国推进国家治理体系与治理能力现代化的目标与过程皆强调以人民为中心。虽然事事、处处强调为了群众，但是我们决不能仅仅将广大人民群众简单地视为我国现代化进程中的受益者，更应该明白人民群众同时也是我国社会主义建设的参与者和贡献者。截至2019年，我国人口突破14亿，人口的流动性更强。在互联网的冲击下，思想观念也面临着多元化的冲击，那么，确保社会的稳定有序与创新活力并存的重点和难点在基层，改革的力量源泉也在基层。只有确保党和国家的各项利民惠民政策稳稳地落实到基层，获得人民最广泛的支持，同时最大限度地激发人民的创造热情，让群众的智慧之火在基层治理的推进中熊熊燃烧，我国的社会治理才能充满生机活力。

社区的自治性质，一方面首先要强调为了群众。社区工作就是要为人民服务。社区主要职责就是要解决社区内居民的困难。张家的老人没人管、李家的社保交不起、王家的孩子重病了……就是这些看起来鸡毛蒜皮的小事儿，却连着党和国家与人民的心。社区就是要想方设法给老百姓解决最关心最直接最现实的问题。就是要让社区内的老百姓看得见、摸得着、感受得到党和国家实实在在的为人民服务。另一方面，发现问题如何解决？除了依靠党和国家相关政策的落实到位，还要依靠社区内有效的资源。可以利用社区相关单位的资源，可以发挥社区内党员及广大居民的热心和特长，建立“白衣天使服务队”“爱心志愿者服务队”“便民能人服务队”“治安巡逻服务分队”“青少年服务队”等等，充分调动社区内的资源解决社区内的问题。

（二）调动群众的积极性，需要方便群众参与

要想更广泛地依靠广大人民群众，仅仅靠宣传是不够的，需要我们想方设法从人民群众的视角出发，创造条件、激发热情、方便群众参与社会生活。特别是在我国这样一个有着很强的熟人思想的社会，对于自己不熟悉的人和事，很多群众是不愿意过多参与的，经常抱有一种“事不关己”“多一事不如少一事”的想法。如何引导民众能够积极地参与社区活动，是我们未来社区治理重点要关注的问题。

一方面是要想方设法地调动广大群众的参与热情。一是可以缩小参与范围。对于社区的居民来讲，他们面对着个体、单元、楼栋、社区不同范围的利益关注点。与自身利益的相关度越高，关注度就越高，参与性就越强。因此，小区可以根据具体的实际情况缩小自治范围协商议事，将公共利益缩小到与社区居民相关的较小单位，激发大家的参与热情。二是积极畅通协商路径，针对有关社区内群众切身利益的问题要有相关的制度，搭建可以民主协商的平台，使得居民可以在平台上对社区建设提出建议和意见、反映自身利益诉求、提供化解矛盾的方法等等。只有社区内居民反映的问题不断地得到有效解决，才会更加调动居民参与社区事务的主动性。如果反映的问题，表达的诉求皆如石沉大海，那么居民就会逐渐丧失参与社区治理的热情。

另一方面要充分利用智能手段方便群众参与社区治理。随着科技水平的进步，智慧社区将是我们发展的一个方向。我们可以通过智能化的手段全面掌握社区不同住户的家庭结构、潜在问题、矛盾节点等与社区安定密切相关的情况。特别是针对空巢老人、特殊家庭的具体情况可以提供更有针对性的关注和帮扶。通过智能化的手段，社区内的居民可以随时进行必要的沟通和交流，反映社区存在的问题。通过智能化的手段，可以對小区内的各项设施及程序化的事项进行“登记注册”，实时反馈社区的非常规情况，从而进行必要的修正。例如，随着社会的发展，流动人口日益增多，社区内租户更换很频繁，居委会很难做到及时入户，掌握社区的常住人口情况，社区的安全面临挑战。居委会可以和派出所联合行动，为每户居民安装一个二维码，房东可以在每次更换租户的时候直接利用手机客户端上传租户的身份证信息，这样既可以方便居委会了解本社区的人员流动情况，又有利于社区居民形成参与社区治理的意识。

四、强调人才输入和人才专业化的同时，注重留住人才

（一）社区治理更加趋于专业化

参与社区治理的工作人员从事的是一项社会工作。一方面社区工作人员要实质性地参与社区建设、反映民意，提供必要的公共服务，解决社区建设等相关问题。另一方面社区工作主要是和广大的人民群众打交道，为帮助其摆脱困境、解决问题而提供专业性的服务。因此，对于社区工作者而言，我们所追求的并不是看得见，摸得着的产值的提升、利润的获得，而是触及心灵深处的、使工作对象在思想和行为上产生积极变化的一种活动。以为困难人群和其他需要的人们提供各种服务使其摆脱困境为主要工作目标。广大社区工作者很多时候要对社区内的老人、残疾人提供特殊帮扶，对刑满释放人员、吸毒人员等特殊人群进行社区矫正以及对部分特殊人群开展必要的心理疏导工作，帮助他们尽可能地恢复正常的社交状态。因此，社区工作者在社区矫正、心理疏导等方面的专业性就显得十分重要，社区工作者中的社会工作专业的人才显现得十分重要。

（二）注重留住人才，扎根基层

长期以来，由于社区工作繁杂而琐碎，面对的群体相对复杂，收入不高等原因，导致了社区专业人才资源匮乏，人才队伍结构也不尽合理，女性比例严重高于男性。近几年，全国从上到下都十分注重社区人才队伍的培养和建设，各级党委和政府也加大力度通过各种方式为社区建设引进人才，这充分体现了党和政府对基层治理的重视。但是，人才引进之后，留不住是目前最大的问题。正式考入社区的工作人员，经过几年的工作，通过各种方式渴望上升到更高层面的平台。公益性或者志愿性人员也是在工作中不能全心投入，更多的是考虑自身的长远发展，想方设法真正能够进入体制内。

社区工作与其他系统的工作有着一个重要的区别，就是个人魅力的彰显尤为突出。“张大了”“李大拿”在社区工作中显示出了独特的优势。社区治理更多的是“张家长李家短”的所谓鸡毛蒜皮的小事。但是，群众的事情无小事，小事解决不好就成了人民群众内部的矛盾。很多事情，社区内其他人解决不了，甚至都无法和当事人进行交流，但是长期生活、工作在社区中具有威望的“张大了”“李大拿”却可以信手拈来，因人而异，选取不同的沟通方式，将矛盾化解于无形。有些解决办法是无法复制和传授的。因为其中的个人魅力起到了很重要的作用。同一个问题，不同的家庭，不同的对象可能解决的方式都不一样，这是十几年甚至是几十年积累起来的经验和与社区居民的感情与威望换来的。如果一个从事基层治理的人才在社区工作了三五年，刚刚积累了一些经验，熟悉了一些情况，掌握了一些方法，结果因为主客观的原因离开了工作岗位，这一切都付诸东流了。新来的人员需要重新了解情况，社区的居民需要重新和社区人员沟通、磨合。长此以往，基层工作肯定不好开展，也难以实现真正的社区自治。

从事社区治理的工作人员应受到尊崇。从事基层治理的人员应该被称为“职业雷锋”，一方面社会工作是一种职业，亦是所有工作人员的谋生手段。另一方面，因为他们面对的服务对象众多，需要解决的问题繁琐，对工作量和工作耐心的要求远远超过一般性的服务工作。社区工作并不仅仅是一份职业，而包含了更多的责任、热情、感情于其中。因此，一方面在政治方面要给予基层工作者更高的认可，另一方面可以探索建立一种工资逐年递增制度，鼓励有识之士扎根基层，不断壮大“张大了”“李大拿”的队伍。

五、强调发现问题的同时，注重解决问题

（一）精准发现问题

众所周知，一个国家要想保证国家的政治稳定一般依赖两种路径，一种主要依赖于外部暴力等手段的控制性稳定，另一种则主要依赖于国家内部经济社会良性循环、社会矛盾及时化解的内发性稳定。控制性稳定主要依赖于国家机器，对社会稳定实行刚性控制，但是这种稳定更趋向于消除社会表层的矛盾，对于深层次社会矛盾的解决，我们更应该依靠的是内发型的政治稳定。内发性稳定的前提是国家经济的稳定与繁荣，但又不是仅仅局限于经济层面，仅仅依靠经济层面的建设不足以维护社会的长期稳定。在经济发展的同时，还需要精准地发现社会问题，及时化解社会矛盾。首先是要畅通基层群众维护自身权益、表达自身诉求的通道。让群众可以将自身遇到的困难、无法解决的问题通过相应的途径进行反映，进而得到及时关注和解决。其次，通过不断完善目前的网格化管理和服务，广大的社区工作者特别是社区主任要主动深入社区老百姓中去，及时了解社区的情况，了解社区居民的难点和堵点。再次，要及时对社区内的消防通道、安全设施、危机的可能触发点进行排查，减少硬件环境方面的安全漏洞，避免影响公共安全。

（二）精细解决问题

社区治理有一个重要的作用就是要尽量了解社区存在的问题，从而及时地解决问题。所以设立了网格员，推行了路长制。以便更好地去查找基层存在的问题，然后将问题输入相应的平台。但是问题也随之而来了，上传后的问题最终由谁来解决呢？很多地方最终又回到了社区，交由社区去解决。究其原因，一方面主要是因为我国目前的机构设置与权限配置呈现为倒三角形。这就导致了在我国整体的社会结构中越向基层深入，资源越少，权力越少，承担的工作和责任却越来越多，致使基层社区居委会每天需要应对的问题很多，但是解决的途径却有限。另一方面，我国的社区治理是以“块状为主”，行政管理体制却是“条状为主”。行政级别不对等与利益部门化大大降低了社区治理的效能。例如，垃圾没人清理，水管爆裂，电线滑落等等，社区没有专业的人员去做，需要找专业的部门去解决，但是社区对这些相关的部门又没有直接制约的权力，只能一次次沟通。这就大大影响了解决问题的效率。

为此，我们可以探讨建立一种社区同职能部门的约请机制。当社区的网格员发现问题以后，进行拍照，初步分析，将问题上传到全市市民服务公共平台，直接表明约请某个职能部门进行解决，接到约请的职能部门必须在相应的工作日内给予答复。只有社区的工作人员能够及时地解决社区的问题，社区内的居民才能够更加信任社区，有问题有矛盾才愿意求助于社区，才能将矛盾化解于基层。由北京市平谷区首创的“街巷吹哨，部门报道”的模式，为突破现有问题提供了一条很好的途径。

六、強调自治的同时，注重法治和德治

（一）发挥自治作用，激发基层活力

社区体现的基层群众自治与代表制不同，它是以强调人人参与为突出特点。社区内的成年居民都有参与社区事务的权利和表达意见的机会。由于我国地域广阔，基层社会状况相对复杂，同时我国纵向的行政层级较多，因此对于与基层群众切身利益相关的问题，如果一味自下而上汇报而后自上而下地处理，一方面会增加行政成本，另一方面也可能因为对具体情况的不了解而达不到理想的效果。例如在我国社区中的邻里纠纷、婚丧嫁娶、社区养老等问题，不少地方通过发挥居民委员会、治保会等自治组织的作用，通过发挥市民公约等自治规范的作用，使大量矛盾和问题妥善解决在基层，有力地维护了社会和谐稳定。

（二）结合法治德治，确保社会安定

虽然社区强调自治，但是我们绝不能忽略法律的重要性。习近平总书记曾指出“小智治事，中智治人，大智立法。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。”如果没有完善的法律体系，坚强的法律信仰，整个社会将会出现混乱的局面。法治要强调的一是手中掌握着公权力的领导干部必须带头依法行政。治理者必须明确“法定职责必须为”，如果不为即是“不作为”，“法无授权不可为”，如果作为即是“乱作为”，所以掌握公权力的领导干部的合法思维是“这合法吗？”或者是“这有法律依据吗？”。而对于掌握私权利的市场主体的合法思维是“法不禁止即自由”即所思考的问题是“这违法吗？” 所以，对于社区内掌握着公共权力的部门和领导，在制定和执行政策的过程中一定要依法而为。同时还要依法推进政府职能转变。增强法治意识、合作意识和竞争意识，把专业性较强的事务让渡给社会和市场，推进政府职能向服务和监督方向转变。二是要在全社会形成法律信仰。法律信仰是人们在内心深处对法律的一种信服和敬畏。一方面表现为当自身的权益受到侵害时，想到的是依靠法律手段来解决，而并非诉诸于私权力，但更为重要的是因为对法律的尊崇和认可，而不敢违背法律。我们要努力让全社会形成一种观念，即法治社会是社会现代化的重要目标和标志之一，法治社会是人民平安、社会安定的基础，是我们推进平安中国建设的保障。由于在内心深处尊崇法律在整个社会中的权威，进而在行动上遵守法律，依靠法律，服从法律。

如果说法治是依靠明文规定的刚性制度，那么德则是依靠社会约定俗成、长期积淀的非正式制度。法律常被誉为社会科学中最为精密的“自然科学”，德治则强调依靠相对柔性的道德规范来约束人们的行为。法律是一个社会的底线要求，超越这一底线就要受到法律强制力的制裁。但是我们又希望自身所处的社会不仅仅存在于底线边缘，而是一个温暖的社会、和谐的社会，所以仅靠法律的约束是远远不够的，这就需要发挥道德的作用，发挥道德“润心”的作用。而道德的产生并不是与生俱来的，是需要一个长期内化的过程。我们可以通过社区的宣传，让更多的居民特别是社区内的青少年认识、了解、接受我们博大精深的文化，从而参与到对优秀传统文化的继承和弘扬;通过对社会主义核心价值观的确立和宣传，让社区居民感知何为主流的正确的价值追求;通过对社区内先进的道德模范的树立，引导社区居民将心中的道德转化为实际的行动。社区治理一方面强调社区多元主体参与的自治性建设，另一方面更要强调任何的治理方式都一定是在法律允许的范围内活动。只有这三种治理方式有效地结合起来，才能最大限度地确保社区治理在正确的方向中激发出最大的活力。

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[责任编辑、校对：叶慧娟]