论生态环境监管体制改革的事权配置逻辑

张忠民，冀鹏飞

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073)

一、 “科层制”下生态环境监管事权配置的现状

所谓事权，即政府在行政管理过程中应当承担的职责及其与之相对应的公共管理权力[1]。在我国环境监管事权划分的具体实践中，科层制逻辑贯穿始终，事权分配一般依托于既有的政府科层结构。但环境治理不同于其他社会治理，环境治理呈现出整体性、系统性、区域性、科技性、复杂性等特征，传统的事权配置模式已经不能满足环境监管的实际需求，因此，科层制逻辑下的事权划分在环境监管实践中遭遇诸多问题。

1. 环境监管权力：事权配置互相冲突、重叠

生态环境监管事权划分涵盖了监管权力的配置、监管机构的设置、监管职责的划分以及对监管实效的监督等诸多方面的内容，其中监管权力的配置是生态环境监管事权配置的核心内容。我国环境治理模式发展演变的基本逻辑是“政策先行”—“环境法治”—“环境善治”，因此，环境治理“政策先行”的基本国情决定了我国在环境监管的初期其事权划分主要通过政策调整的方式实现，并依托于政府既有的科层组织，该制度惯性的影响延续至今。

生态环境监管权力的取得有两个方式，一是法律直接规定赋予政府及其职能部门生态环境监管权力；二是有权的政府及其职能部门通过行政授权的方式赋予下级政府及其职能部门相关的生态环境监管权力。从权力法定的层面分析，监管权的取得本质上仍是通过法律赋予，但在事权划分的具体实践中，行政授权的方式也广泛存在。譬如，国务院授权省市两级政府及其职能部门生态环境损害赔偿权力；再比如，生态环境监管职能部门的派出机构代表该职能部门行使生态环境监管权力。国家享有生态环境监管权力的法理基础是自然资源国家所有权，尽管自然资源国家所有权理论对“生态环境国家所有”的理论支撑仍显不足，还需要理论创新及填充，但国家所有的逻辑方向相对清晰。

我国的生态环境保护部门综合负责生态环境的监管，而其他行政主管部门则依职权对生态环境实行专项监管，因此，我国生态环境监管权力的划分呈现相对分散的态势，生态环境行政监管职能分割严重。譬如，对土地资源、矿产资源等自然资源的规划和监管权力归属于国土资源部门；对水资源的规划和监管权力归属于水利部门；对宜农草原、湿地等资源的监管权归属于农业部门；除此之外，林业、海洋、卫生、海关、气象、能源等20多个部门均被赋予一定范围的生态环境监管权力[2]。这种分散的权力划分模式虽然均衡了不同职能部门的环境监管权力，但也增加了不同部门之间的职能衔接和协同联动的行政执行成本，生态环境监管职能普遍存在部门化、碎片化和条块化问题[3]。具体而言，从监管权力的覆盖范围层面分析，当权力配置过于分散时，一方面容易造成监管职权的消极冲突，即形成环境监管灰色地带，致使该地带的监管权力配置空白，造成监管漏洞；另一方面，容易造成监管职权的积极冲突，即不同职责部门进行事权配置或职责分割时，容易发生利益博弈的现象，个别领域的监管权力发生重叠甚至互相矛盾。不论是监管权力空白、重叠或冲突问题，都极易引发部门之间的责任推诿或扯皮现象，导致执法效率降低、执法效果变差，增加体制内损耗。

上述生态环境监管事权配置的实证问题分析主要是围绕环境要素层面的监管问题展开，而从生态环境监管的功能层面观察，生态环境监管事权划分的实证问题更加突出和尖锐。生态系统具有整体性、功能性和系统性特征，是由不同环境要素有机组合而产生的系统性的功能表达。生态系统作为一个整体，其中任何环境要素的破坏都会影响到生态系统的整体功能，换言之，水、空气、土壤、森林等环境要素都是依托于生态系统而相互联系、渗透。因此，生态环境监管事权的配置过于分散，在具体制度实践中很难顾及环境要素的关联性和生态系统的整体性，这也在一定程度上解释了为何我国环境治理力度不断增加、环境政策和法律的颁行不断丰富，但环境治理效果却仍不理想的原因。

2. 环境监管机构：职能机构过度依赖地方政府

我国行政机构的领导体制是“条块”管理模式，具言之，政府的职能部门同时接受同级政府和上级职能部门的双重领导，表面看这种双层领导关系没有优先顺位之分，但从体制内部结构的层面分析，双重领导的“领导力度”差异明显。上级职能部门对下级职能部门的领导更类似于一种松散的业务指导关系，考察监督关系并不顺畅[4]，“命令—控制”型的政策在上下级职能部门之间的推行效果并不理想。相比之下，政府对同级职能部门的领导效果更直接和有效，职能部门的工作重心往往受到同级政府的影响。比如，中央环保督察“回头看”的过程中，发现个别地区为了应付督察，出现“一律关停”“先停再说”“假整改真销号”等问题[5]，类似问题往往发生在特定的行政区域内，而非发生在特定政府职能部门的系统内，这也佐证了政府对同级职能部门的领导和管控力度要大于上级职能部门对下级职能部门的领导和管控力度。

综上所述，与上级职能部门相比，地方政府对同级职能部门的有效管控和强力领导更为明显，透过这一现象也可证明地方政府的职能部门往往较为依赖同级地方政府，其工作重心和行政监管也容易受到地方政府掣肘。造成这一现象的主要原因是地方政府对同级职能部门的人事、财政有直接管理权，因而，环境监管机构在行使环境监管职权时极易受到地方政府的影响，若地方政府在一定时期内的工作重心是经济发展，那么在该时期内环境监管职能所发挥的制度实效就非常局限。针对这一问题，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《垂直改革意见》)，市级生态环境部门的领导体制改革为以垂直领导为主的双重领导体制；县级生态环境部门直接调整为垂直管理；市、县两级的环境监测和监督职能收归省级生态环境部门。生态环境部门通过垂直管理制度改革的思路，削弱生态环境部门对地方政府的过度依赖，以此防止地方保护主义滋生，保障生态环境部门独立地行使环境监管权力。

3. 环境监管职责：“中央—地方”职责划分不清

从权力配置结构的整体性视角观察，我国生态环境监管事权划分遵循“自上而下”的权力配置逻辑，以环境监管机构的建立及完善为例，1985年我国首次设立征收排污费管理办公室，专项负责全国范围内排污收费工作，直接归属于原国家环境保护局，由此我国环境监管工作以排污费制度为起点；1988年上述办公室更改为排污收费管理处，归属于原国家环境保护局的开发监督司(后更名为监督管理司)；1995年开发监督司在全国范围内逐步健全专项负责环境监察和管理职能的省、市、县级职能机构[6]。在生态环境监管事权划分“自上而下”配置的基本逻辑下，“中央—地方”的环境监管职责范畴划分问题格外凸显。因为地方政府及其职能部门的监管范畴，一般是由中央统一规划部署，然后“自上而下”逐级执行，但在地方实践中，遵循中央政策部署几乎成为照搬照抄中央政策的内容，换言之，对中央政策的因地制宜落实被稀释为照搬照抄规范性文件，如此，自上而下的制度改革变为规范性文件的“再版”印刷，既没有充分考虑地方省情市情，也没有抓住地方环境监管的工作重心，“中央—地方”的环境监管职责便会出现权力同质化现象。

“中央—地方”环境监管权力同质化的现象表征是各自监管职责划分不清，事权配置的主导权力仍主要集中在国务院及其职能部门，此外，在省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革(以下简称“垂直改革”)推行之前，生态环境部门在“条块”管辖的科层结构中，环境监管的工作重心容易受到地方政府的影响。因此，为明晰“央地”职权范畴，优化“条块”管辖的事权配置结构，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台《垂直改革意见》，一方面，重新明确了地方环境监管机构的职责范畴，优化了地方环境监管权力配置结构，规定“省级环保部门对全省(自治区、直辖市)环境保护工作实施统一监督管理”，尤其是规定了省级生态环境部门对环境监测和监督的职责，规定“环境监察、环境质量监测、调查评价和考核工作由省级环保部门统一负责”(1)参见《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》：“三、调整地方环境保护管理体制……(七)加强环境监察工作。试点省份将市县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门统一行使，通过向市或跨市县区域派驻等形式实施环境监察。经省级政府授权，省级环保部门对本行政区域内各市县两级政府及相关部门环境保护法律法规、标准、政策、规划执行情况，一岗双责落实情况，以及环境质量责任落实情况进行监督检查，及时向省级党委和政府报告”。。垂直改革在一定程度上明确了“地方”环境监管工作的侧重点，即地方政府(主要是省级政府)负责中央政策在本行政区域内的细化和落实，由此，“中央”环境监管范畴的重心逐渐明晰，即中央层面重在制度顶层设计和全国范围内的环保督察。另一方面，垂直改革除了优化“中央—省级”的环境监管职权范畴，还对“省级—市县”的环境监管职权作出调整：将市级生态环境部门由“条块”管辖调整为以省级垂直管辖为主、地方政府监管为辅的双重领导体制；将县级生态环境部门调整为市以下垂直管辖模式。

综上所述，“中央—地方”职权划分不清的制度原因是我国实行“自上而下”的科层制逻辑的事权配置模式，地方政府事权配置的主导权有限，地方与中央之间权力同质化现象普遍。而依据垂直改革的具体实践，我国“央地”职权结构优化的方向有二：一是中央不直接与地方生态环境监管工作发生实际联系，通过体制内结构，由省级政府负责具体制度落实和事权配置，而中央层面则专职负责制度的顶层设计和全国范围内的环保督察；二是不仅要明晰“中央—省级”的职权范畴，也要明确“省级—市县”之间的职权范畴，基层部门负责生态环境监管执法、省级部门负责统筹监督执法实效。

4. 环境监管监督：“运动式治理”并非长效机制

首先，从负责监督生态环境监管工作的职能机构设置情况分析，依据中共中央办公厅、国务院办公厅2018年8月颁布的《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》(以下简称《“三定”方案》)的规定，专项负责统筹全国生态环境监管监督工作的职能机构是中央生态环境保护督察办公室和生态环境执法局。具言之，生态环境部下设中央生态环境保护督察办公室，专项负责监督生态环境保护党政同责、一岗双责落实情况，拟订生态环境保护督察制度等工作；生态环境部下设生态环境执法局，专项负责监督生态环境政策、规划、法规、标准等规范性文件的落实情况和执行效果。

其次，依据《垂直改革意见》的规定，省级生态环境部门统一负责监督本行政区域内市县两级的生态环境监察工作，包括环境保护法律法规、标准、政策、规划执行情况，一岗双责落实情况以及环境质量责任落实情况等。由此可知，依法享有行政监督权力，负责生态环境监管监督的部门是生态环境部门及其职能机构(2)参见《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》，厅字〔2018〕70号，2018年8月1日。。

再次，从生态环境监督的制度层面分析，我国当下主要的生态环境监督制度是中央生态环保督察制度，其制度发展演变大致经历了三个阶段：①环境监管，“督企”阶段(1989—2014年)；②环保综合督查，“督政”阶段(2014—2016年)；③中央环保督察，“党政同责”阶段(2016年以后)。上述第一、二阶段停留在“督查”的层面，第三阶段实现了由“督查”向“督察”的性质转变[5]。历经30余年的制度发展，我国环保督察制度实现了三个转变：由“环保督查”到“环保督察”的转变，由“督企”到“督政”的转变，由“政府担责”到“党政同责、一岗双责”的转变。

最后，通过上述分析可以大致描绘出我国环境执法监督的机构配置和制度组成情况，那么，在此基础上从制度运行层面分析，可以更为直观地反映制度实践中的具体问题。以中央生态环保督察制度为例，由《中央生态环境保护督察工作规定》可知，中央生态环境保护督察组实施例行督察活动，对省级党委和政府及其职能部门的环境政策法律落实、环境监察执法等工作实施监督，并可以直接下沉至地市级党委和政府及其职能部门实施监督(3)参见《中央生态环境保护督察工作规定》第十四条第一款，中央生态环境保护例行督察的督察对象包括：省、自治区、直辖市党委和政府及其有关部门，并可以下沉至有关地市级党委和政府及其有关部门。。由此可知，其一，中央环保督察实行例行督察模式，在督察时间、督察对象等方面具有不确定性，带有一定的“运动型治理”色彩；其二，中央对地方各级党委和政府及其职能部门的直接监督，打破了政府科层结构的壁垒，通过自上而下的行政权威推行监督工作，以行政问责、党政同责，公开约谈、挂牌督办等方式形成自上而下的政治威压，学术界也称其为“动员模式”的政府运作模式[7]。

综上所述，我国实施环境监管监督的主要制度支撑是中央生态环保督察制度，其自上而下的垂直监督模式打破了传统科层制结构，在一定程度上缓解了科层结构下监管监督权力被分割的问题，但其本身具有一定的“运动型治理”的特征，制度实施的长期性得不到保障，不仅容易使地方政府滋生投机心理，而且也不利于制度本身的长效化发展。

二、 “科层制”逻辑下事权配置模式的弊端

1. 忽视了省级政府在科层结构中的特殊性

“条条”管辖纵向权力配置的优势在于权力配置自上而下，政令上通下达，权力行使边界清晰，但纵向权力配置模式也存在弊端。比如，纵向权力配置使得具有不同行政权力的政府职能部门之间的关系是割裂的，而在具体实践中，一个行政行为的做出往往需要多部门、多领域的协同配合，这种割裂的事权配置阻断了不同部门之间的信息沟通；但从另一个层面看，这种割裂的状态也将纵向结构中的权力关系与其他权力关系独立开来，形成一个相对独立的权力运作体系，不受其他权力的干扰。例如，我国国税系统的事权配置便是采用了这种纵向模式，以保证税收廉洁、高效。“块块”管辖横向权力配置的优势在于打通了不同权力体系之间的联系，方便职能部门信息沟通和协同治理，“块块”管辖并没有单独适用的场域，只是便于单独观察职能部门与同级政府之间的事权配置关系。综上，从整体上看我国科层化结构是“条块”管辖的纵横双向结构模式。

依据上述对科层制逻辑的深层分析，在除生态环境监管权力之外的其他类型的事权配置方面，科层制逻辑同时实现了政府职能分工专业化的目的以及政府部门之间协同合作的目的，但在生态环境监管事权分配的特定场域内，科层制逻辑的优势并不凸显，甚至在一定程度上表现出劣势。前文所述，我国生态环境监管体制改革表现出两个大方向，一是“大部制”改革，二是垂直监管体制改革。“大部制”改革是要在横向层面上将分割的环境监管权力集中，而垂直监管体制改革是要在纵向层面上屏蔽横向权力配置关系，因此，表面看两者之间似乎是存在本质矛盾的，但从两者改革的细微之处分析可知，“大部制”改革是环境保护重要领域监管权力的回收集中，提高行政效率，缩短紧急事件的反应时间，降低决策成本，防止“九龙治水”局面下的推诿扯皮。需要特别注意的是垂直监管体制改革的分水岭是省级以下，换言之，垂直监管体制改革主要是在地方政府及其职能部门之间展开。按照此逻辑，省级政府及其职能部门依然保留传统科层制结构事权配置模式，省级职能部门直接受命于省级政府及其上级职能部门双重领导；市县两级政府则打破传统科层制逻辑，由省级政府垂直管辖。那么，省级政府相对于中央层面依旧遵循了科层制逻辑，但省级政府相对于市县两级政府却是垂直监管的权力主体，因此，科层制逻辑无法兼顾省级政府在生态环境监管体制改革过程中所显现的双重角色和功能。

2. 悬置了跨行政区域的环境监管问题

生态环境问题最显著的特征之一是整体性特征，从两个层面分析：其一，整体性体现在生态环境问题的修复不能仅考虑单一的环境要素治理，还要顾及整体的生态系统功能。生态系统作为一个有机整体，其中任何一项环境要素的破坏均会导致系统层面的功能坍塌，这种“牵一发而动全身”的基本特点，也决定了生态修复和治理需要从整体性的视角出发。其二，整体性还体现在生态环境问题发生在一定的区域内，在特定的空间区域内，该生态系统是一个整体，而且生态层面上的空间整体独立于行政区域，换言之，这种空间层面的整体性特征决定了生态环境的监管和治理在很大程度上需要跨行政区域执行。

我国在环境治理结构优化方面已经改革并推行了相关制度，将生态环境的整体性特征考虑在内，譬如，国务院在全国试行的主体功能区规划制度。依据《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》可知，主体功能区规划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四个大类(4)参见：《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》，国发〔2010〕46号，2010年12月21日。，而且不同功能区划的空间划分依据是基于生态环境在空间上的整体性和系统性，而不是以行政区域的地域边界为划分标准。科层制结构下的环境监管事权配置都是以特定的行政区域为划分标准，科层制逻辑下的事权配置模式是建立在行政区划的空间结构之上，与承载生态环境的空间场域互相冲突，所以，科层制逻辑的事权配置模式在生态环境主体功能区治理的场景下是失灵的。综上所述，传统科层制逻辑无法有效支撑主体功能区的生态环境监管事权配置问题，再进一步分析，若对主体功能区的生态环境监管事权进行合理配置，必须准确定位跨行政区域监管的事权配置逻辑，那么，则必须要打破不同行政区域之间的壁垒，统筹协调各行政区域的监管权力，促成相互联动、协同治理的新局面。

3. 产生了“环保一刀切”等执法不理性问题

我国各级地方政府在生态环境监管执法过程中，为了消极应付环保督察，出现了“一律关停”“先关再说”等消极行政不作为的情况。比如，2019年8月，生态环境部组织调查组赴临沂市开展环保督察，发现部分街镇餐饮企业大面积停业，400余家板材企业被迫集中停产(5)参见：于平.临沂环保“一刀切”简单粗暴，该“一查到底”[EB/OL].[2020-03-05].http:∥bhc.hebei.com.cn/system/2019/09/05/100037006.shtml.。更有甚者，一些地方政府将环境监管职权伸向了农村蒸馒头、炸丸子等基本生活领域，甚至出台奇葩政策。比如，河北省邯郸市临漳县发布《关于加强对大灶蒸馒头、炸丸子等燃烧木材、劣质散煤开展巡查的通知》，引发当地民众较大的舆论争议(6)参见：孟伟.别让“禁止蒸馒头炸丸子”的奇葩公文寒了民心[EB/OL].[2020-01-15].https:∥www.sohu.com/a/367061119_608615.；河南多地升级秸秆“禁烧令”，其中，郑州规定一个秸秆焚烧火点罚款100万(7)参见：李钊，刘广超，于扬，等.河南秸秆“禁烧令”升级：郑州一个火点罚100万[EB/OL].[2015-03-05].http:∥m.sd.china.com.cn/mobile/2015/msgz_0528/234927_2.html.。在生态环境监管执法过程中，合法行政、合理行政、理性执法的要求一直没有得到很好的落实。

若从事权配置层面分析上述执法不理性问题，首先需要厘清我国事权配置的基本逻辑。我国行政监管事权配置遵循的是科层制逻辑，法律授予政府一定的行政权力，政府通过科层化结构将权力逐级下放并分配给各职能部门。依托于科层化的组织结构，我国政府在权力配置和管理方面，形成了“条条”管辖、“块块”管辖和“条块”管辖的纵向、横向和纵横双向三种结构。从纵向的“条条”管辖结构分析，下级政府的权力源自上级政府的委托或授权，如此，上下级政府之间就形成了权力的“委托—代理”关系；从横向的“块块”管辖结构分析，政府与同级职能部门之间的事权配置一般遵循“块块”管辖模式，政府负责统管和协调本行政区域内的各项事权，但同时也需要顾及纵向“条条”管辖的事权安排；“条块”管辖模式综合了前述纵、横两种权力配置模式，最终奠定了我国政府科层化的基本结构。

那么，我国科层制逻辑下的事权配置模式，为何会产生生态环境监管执法不理性的问题呢？科层制的合法性基础是“权力法定”，也即当代我国行政法治实践的基本思路，通常将不理性执法等行为归因于制度漏洞或立法空白，以图通过修补立法，达到“合法行政”的目的，这种思维方式也被称作“科层主义法治理念”，其核心原则是法律至上、分权制衡和专职分化，但实践证明该种科层制逻辑下的法治理念存在实践悖论，法律至上可能掩盖了具体个案的伦理需求，分权制衡结果可能是先分权后扩权，专职分化将政务变为事务，强化了程序正义而忽视了实质正义，简言之，“以法律取代情理、以权力制衡权利”、以“程序合法”正当“不理性执法”[8]。

三、 生态环境监管体制改革“适度科层化”的内在逻辑

“适度科层化”是指在科层制逻辑基础上，结合我国生态环境监管的实际需求，对科层制结构进行优化改造，既要遵从政府既存的科层结构，又要准确定位环境监管事权配置的特殊需求，在生态环境监管事权配置的特别领域内适度打破科层制逻辑。具言之，我国环境监管体制改革围绕两条主线展开，横向维度层面的生态环境综合监管体制改革，具体制度表现为“大部制”改革；纵向维度层面的生态环境监管垂直改革，具体制度表现为省级以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革。“大部制”改革在一定程度上解决了科层结构中“块块”管辖层面上同级职能部门之间的权力割裂问题；垂直管理改革制度并非是完全打破科层结构的“条块”管辖而建立“条条”管辖，其范围严格限定在省级以下政府及其职能部门，且限于环境监测和监察执法范围内的权力配置。所以，本文将这种在特定范围内打破科层结构的事权配置逻辑称为“适度科层化”逻辑。

1. 打破央地之间事权同质化趋势

从行政效率和执行效果的层面分析，以往过于复杂的国家机构组成，极容易产生职责交叉，在具体执行上又容易推诿扯皮，行政资源内耗严重。从生态环境监管的角度分析，除了前者所述的行政内耗问题之外，生态环境的监管更需要多部门协同治理，甚至是行政与司法的联动整合[9]，因此，“大部制”改革在生态环境监管领域的程度更深、力度更强。2018年3月份国务院开展的职能机构改革即可佐证，此次机构改革增设生态环境部和自然资源部，专项负责生态环境和自然资源的监管事项。虽然在横向维度上缓解了不同部门之间生态环境监管权力互相割裂的趋势，但从纵向维度的角度分析，“大部制”改革会促生新的问题，即导致生态环境监管事权在纵向配置层面的同质化趋势。

“大部制”改革将生态环境监管职责集中到生态环境部门后，生态环境部门会依托政府科层组织逐级下达生态环境监管要求，逐级分配生态环境监管事权，以保障生态环境监管在各级政府的行政区域内得到有效落实。反观地方政府及其职能部门的实践表现，各级地方政府在颁行地方政策、创设地方立法时，一般都是照抄照搬中央层面的政策文件或国家法律，忽视了地方生态环境监管的个性化执法环境，也没有细化和落实国家层面的政策和法律，在一定程度上造成了“中央—地方”之间的事权同质化现象。事权同质化一方面是中央层面的监督落实不到位，使得部分地方生态环境监管流于表面；另一方面，科层制逻辑下地方生态环境监管机构同时听命于同级政府和上级机构，而地方政府作为一个综合性管理机关，直接管理生态环境监管机构，在一定程度上会削弱生态环境监管的专业性，加之，地方政府在很大程度上影响了环境监管机构的决策和执法，最终导致了“中央—地方”事权配置的同质化。

“适度科层化”逻辑主要从两个层面展开，以打破央地之间事权同质化趋势：第一，保留了省级与中央之间的科层关系，在生态环境监管事权配置方面继续遵从科层制逻辑，以保证中央对地方生态环境监管执法的指导和监督。第二，打破了省级以下科层制逻辑，如此，地方政府便不会与生态环境监管机构在决策和执法方面形成掣肘。地方生态环境监管事权配置打破科层结构而转为垂直领导后，生态环境监管地方决策便不会过度受到地方政府影响，从而更加注重生态环境治理的地方特色。除此之外，省以下“垂管”模式也使得政令下达更加通畅，为地方进一步细化和落实国家层面的政策要求以及形成地方环境监管与治理特色提供了良好的事权运作环境。

2. 发挥省级政府“监管”与“监督”的双重职能

生态环境监管体制改革不仅要优化监管事权的配置，同时还要跟进对监管权力行使情况的监督机制。在科层制逻辑下，省级政府及其职能部门只是科层组织中的一个环节，并没有赋予其特殊的职能，但若从生态环境监管体制改革实践的层面观察，省级政府及其职能部门同时负担生态环境监管和监督的双重职能。譬如，依据《垂直改革意见》的规定，一方面，省级生态环境部门统一负责监督本行政区域内市、县两级的生态环境监察工作(8)参见：《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》“二、强化地方党委和政府及其相关部门的环境保护责任……(四)强化地方环保部门职责。省级环保部门对全省(自治区、直辖市)环境保护工作实施统一监督管理，在全省(自治区、直辖市)范围内统一规划建设环境监测网络，对省级环境保护许可事项等进行执法，对市、县两级环境执法机构给予指导，对跨市相关纠纷及重大案件进行调查处理”。；另一方面，省级政府及其职能部门还要统筹管理本省行政区域内的生态环境监管工作、垂直管辖生态环境监测工作以及对省以下生态环境监管职能机构实施统一监督。

如上所述，生态环境监管体制改革打破科层制逻辑而赋予省级政府双重职能，其必要性是什么？首先，“大部制”改革虽然集中了生态环境领域的监管事权，但生态环境监管对象涉及诸多自然资源和环境要素，还需要整体评估和考量生态环境的系统性功能，因此，监管权力的执行未必畅通、行政执法未必专业、执行效果未必理想。生态环境监管执法往往需要环境科学知识和专业技术作为支撑，而不仅是简单的法律适用问题。其次，生态环境监管权力在“大部制”改革后，主要集中到自然资源部门和生态环境部门，但短时间内，这两个职能部门在队伍建设和执法手段等多个层面均难以完成专业化升级，同时，职能分工的专业化和精细化也需要循序渐进。所以，“大部制”改革在改革初期难免存在职能泛化的问题，而省级政府拥有地方立法权和地方政策颁行的自主权，可以在整体把握省情的基础上，进一步细化生态环境监管的事权配置。

除此之外，为了防止生态环境监管流于形式，还需要建立一个长久的监督机制，负责监督生态环境监管权力的行使情况。如果按照科层制逻辑，将监督权下放到各级科层组织，那么多头监督的模式会使基层生态环境监管机构的执法压力骤增，而且市、县两级还没有设立专门的生态环境监督机构，在此种情况下，省级生态环境部门统筹负责全省的生态环境监察工作，同时垂直监督市、县级生态环境监察执法情况，如此，赋予省级政府双重角色的制度安排更加符合我国制度实践的实际需求。

四、 优化生态环境监管体制事权配置的逻辑展开

党的十九大报告中特别强调了生态环境监管体制改革，从自然资源资产监管和生态环境监管两个层面提出生态环境监管体制改革的方向和目标(9)参见：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》“九、加快生态文明体制改革，建设美丽中国……(四)改革生态环境监管体制。加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。坚决制止和惩处破坏生态环境行为”。。从我国生态环境监管体制改革中事权配置的具体实践来看，优化事权配置的改革方向主要从横向统一监管职责和纵向垂直管理改革两个维度展开。

1. 纵向事权配置：“科层化”与“去科层化”逻辑的灵活切换

生态环境监管体制事权配置的优化方向，以纵向维度上的垂直管理体制改革最为典型，但这并不意味要彻底打破政府原有的科层结构，其应适当有度。科层制逻辑是在中央政府分权而治的背景下展开的，从权力的执行层面上，国务院通过政府科层组织体系将地方生态环境监管立法权、地方生态环境监管行政权逐级下放到各级地方政府及其职能部门，在此基础上实现对国家层面生态环境监管政策和法律的落实的目的。科层制逻辑的事权配置模式虽然在政府职能专业化分工和政府内部层级管理方面具有明显的优势，但这种“分权化权威主义”并不能合理控制地方政府的行为倾向，在特定场域下也会出现管理失灵的问题。譬如，以生态环境监管为例，生态环境监管虽然有利于生态保护、促进和优化产业结构转型，但地方政府在本行政区域内负有综合监管职能，在地方生态环境监管实践中，地方政府会综合考虑经济发展、政绩考核、财政收入等多元标准，而并非是完全贯彻和落实上级生态环境监管的要求，尤其是在把经济发展作为政绩考核重要指标之一的背景下，加之地方财政收入压力等问题，地方政府在生态环境监管实践中往往存在地方保护主义的问题。因此，地方政府在一定程度上存在履行环境保护职责不到位的问题，阻碍了生态环境监管政策和法律的有效实施[10]。

在科层制逻辑下，生态环境监管机构同时接受同级政府和上级职能部门的双重领导，但在地方治理的具体实践中，主导地方政府行为选择逻辑的更多是财政收益[11]，尤其在生态环境监管的特定场域下，仅依靠上下级之间的行政权威，很难合理控制各地方政府的行为倾向，地方政府在人事、财务等方面对生态环境监管机构都构成了直接制约[12]。因此，生态环境监管事权配置优化逻辑的展开，一方面应继续发挥科层制逻辑下事权配置的优势——明确的层级划分和专业分工；另一方面，也要消除科层制逻辑下地方政府对生态环境监管执法的过度干预问题以及完善常态化的纵向垂直管理的权力监督体系。

综上所述，在纵向维度上，优化生态环境监管体制事权配置的逻辑应该如何具体展开呢？简言之，在特定生态环境监管的场域下，应该融入“去科层化”逻辑，并与现存的“科层制”组织结构相衔接，根据不同的监管场域特点以及不同的监管目标，灵活切换“科层化”与“去科层化”两种逻辑。从表面看，“去科层化”与“科层化”貌似是一对矛盾的概念，但实际上二者并不是在一个层级上展开的，本质上二者可以实现衔接和互动。譬如，在纵向维度上，“中央—省级”两者的生态环境监管事权配置逻辑仍旧沿用传统科层化逻辑建构，既能保证政令下达的顺畅，还能满足省级政府根据省情灵活调整和配置本省区域内的生态环境监管工作。而“省级—基层”之间的环境监管事权配置在特定领域内遵循了“去科层化”逻辑，这主要是考虑到地方政府过度干预和制约生态环境监管工作，“去科层化”逻辑可以剥离地方政府对同级生态环境监管机构的直接领导权力，以保证生态环境监管执法的独立性。目前，“去科层化”事权配置逻辑已经进入到实践阶段，根据《垂直改革意见》第三部分的相关规定，市级生态环境部门实行以省级生态环境部门领导为主、以市级政府领导为辅的双层领导机制。这一事权配置的转变，客观反映了“去科层化”逻辑的改革方向，逐步削弱地方政府对生态环境部门的直接领导。县级生态环境部门直接归属市级生态环境部门垂直领导，在基层生态环境监管层面实现市级以下的垂直管理改革。在生态环境监测、监督两个特殊领域，实行省级生态环境部门垂直管辖，实现了在生态环境监管的特定领域内省级以下垂直管辖。

2. 横向事权配置：“职能分工”与“职能衔接”逻辑的协同进行

依据前文所述，在纵向维度上，创新“去科层制”与“科层制”在特定场域中的灵活切换的逻辑，在一定程度上理顺了地方政府与生态环境监管机构之间的冲突关系，通过部分削弱地方政府对生态环境监管机构的直接领导权，实现在纵向维度上生态环境监管执法的专业性。但生态环境监管的具体落实并非仅依靠生态环境部门，还需要水利、农业、海洋、国土、林业等诸多部门的联合监管，生态环境部门负责协调本行政区域内其他职能部门的生态环境监管职责，因此，在横向维度上，生态环境监管事权划分的核心内容是职能分工，但职能分工背后还需要优化职能衔接，从整体上统筹和监督生态环境执法。

过去我国生态环境监管权力过于分散，职能分工更是不甚清晰，包括能源、海洋、气象、林业、海关、农业、卫生、交通运输等20多个职能部门均拥有一定的生态环境监管权[2]，职权分工的消极或积极冲突，在各职能部门之间分散存在，不仅在制度设计上难以厘清不同监管主体之间的关系，而且在制度实施上难以贯彻落实，对行政资源造成极大内耗。为此，国家实行“大部制”职能机构改革，通过重新配置事权，生态环境监管权力分散的问题得到了很大缓解，但监管执法破碎化的历史遗留问题仍旧没有从根本上得到解决，理由有二：其一，部分生态环境监管职能的集中，在目前阶段还停留在机构建设层面，没有形成统一、专业的执法队伍，凸显了“大部制”改革中的“大”，却没有及时跟进“专”的需求。其二，“大部制”改革只是集中了部分必要且重要的生态环境监管事权，绝大部分生态环境监管职权仍由各不同的职能机构专项负责。“大部制”改革的目的并非是将所有的生态环境监管事权全部集中到自然资源和生态环境部门，而是归纳和提炼了两条最为重要的线索，即以自然资源和生态环境为中心线，全面统筹生态环境监管工作。相较于前者“职能分工”而言，后期“职能衔接”更加重要，也更加困难。

就“职能衔接”部分的实现方式而言，应从两个路径同时展开。其一，同级职能部门层面，要突出生态环境部门的主导作用，形成生态环境部门主导、其他职能部门协同联动的新局面。突出生态环境部门主导作用的优势是合理规划整体的生态环境监管行政资源，防止职权交叉或监管空白，为不同职能部门的协同合作和联动治理机制搭建良好平台。其二，顺畅上下级之间的政策和法律落实渠道，中央层面的工作重心是顶层的制度设计和宏观的结构调整，而地方层面的工作重心是政策与法律的有效落实以及因地制宜的政策调整。只有使上下级政府之间的职能衔接顺畅，才能保证政策落实到位、法律有效实施。

3. 主体功能区监管的事权配置：制度供给与协调联动共同助力

主体功能区的事权配置，是我国在生态环境监管体制改革中遇到的新型事权配置问题。我国主体功能区制度实践起始于2010年国务院出台的《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》，按照开发方式和程度的不同，将国土空间规划为禁止开发区域、限制开发区域、重点开发区域、优化开发区域，并明确了各级政府及其职能部门的职责(10)参见：《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》，国发〔2010〕46号，2010年12月21日。。

随着主体功能区划改革的进一步深入，在实践中也暴露出诸多问题。其一，国家层面的主体功能区规划一般是跨行政区域的，而地方主体功能区规划限于行政地域管辖的局限，只能以行政区域为边界，这样地方与中央两个层面的主体功能区划标准不统一[13]。其二，主体功能区规划的划分标准是自然环境的环境承载力、现行开发程度、未来开发潜力三个要素[14]，但是并没有考虑行政区划的问题，所以在监管主体确定和监管执法过程中，很难解决跨区域的管辖问题。针对上述问题类型可以总结其症结所在：主体功能区规划的监管和治理，并不能遵循一贯的行政管辖思路，因为主体功能区划是依托在一个完整的生态系统之上的，因此，必须考量生态系统的整体性、环境介质的流通性以及生态环境的公共属性等特征[15]，这些客观属性决定了主体功能区划的事权配置问题必须打破传统的行政区域管辖逻辑。

综上所述，主体功能区监管的事权配置是生态环境监管体制事权配置的特殊领域，不同于一般的生态环境监管，主体功能区监管需要单独构建事权配置逻辑。因为主体功能区监管的特殊性主要集中在跨行政区域管辖的问题上，所以其事权配置逻辑也必然打破行政区划的边界，因此，主体功能区规划更加需要不同行政区域内的政府及其职能部门之间协调联动。目前，我国在生态环境跨行政区域管辖方面也积累了有益经验，比如长江流域跨行政区域管辖、跨区域的生态补偿制度等。因此从制度支撑的角度，主体功能区监管的事权配置问题首先需要制度供给，为实现跨区域的部门协作搭建运作平台、规范日常管理和运作体系；其次，在此基础上展开制度实践，通过试点、修改、试行等环节逐步完善结构布置、制度规划、法律规范等，进一步强化不同政府及其职能机构之间的联动协调机制；再次，要依据主体功能区的实际情况和客观需求，创新绩效考核机制和监察监督机制，形成顶层设计、制度实践、结构优化、考核监督等方面的良性循环。