行政公益诉讼与行政诉讼制度的冲突及衔接

刘慧

摘要：行政公益诉讼制度作为2017年6月27日修改的《行政诉讼法》中的亮点，吸引了众多目光。行政公益诉讼从设立之初就充满矛盾与利益冲突，因其不仅涉及行政权与公民诉权、行政权与司法权、法院的裁判权与检察机关的监督权之间如何调和。因行政公益诉讼本身就是司法监督上的监督，对于这些存在的问题通过广泛的立法或修法来解决，恐怕并非易事。如何在审理此类案件中，既坚持行政审判的一般规则，又体现行政公益诉讼案件自身的特点，对人民法院来说是一项艰巨的考验。对此，首先需要解决的是行政公益诉讼的角色定位，即其与行政诉讼的理论衔接问题，为此需要考查行政公益诉讼与行政诉讼的诉讼目的冲突及衔接，审理规则的冲突及衔接，以及司法实践中行政公益诉讼案件的审理为我国构建公益诉讼制度所提供的实践基础。

关键词：行政公益诉讼制度 行政诉讼 冲突 衔接

引言

2017年行政公益诉讼制度作为《行政诉讼法》第二十五条第四款，正式纳入了行政诉讼范畴。行政公益诉讼制度在我国立法上的确立，具有超越“民告官”的里程碑意义，形成了“民告官”与“官告官”的双轨机制。被告身份的變换，其内涵不同的诉讼理念与诉讼目的。然而我国目前的“民告官”诉讼体制是否能兼容“官告官”的行政公益诉讼原理，在司法实践中，行政公益诉讼制度如何在行政诉讼程序既有的框架内运行，需要一套完整的制度设计。这样的任务绝非通过理论演绎就能得以完成。既然现行法律已经将行政公益诉讼纳入行政诉讼范畴，那么司法实践应在既有法制体系下充分发挥主观能动性，通过扩充相关法律条文内涵，让公益诉讼的外在形态与内在运行模式与现行行政诉讼制度之间相互配合，让行政公益诉讼制度从形式意义上走向实际价值。

一、诉讼目的的冲突及衔接

《行政诉讼法》第一条将“保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”作为立法目的。行政诉讼体制从保护私人利益着手，以保护公益为其最终追求。行政公益诉讼遵循严格的法律主义，为客观诉讼中的一部分。那么在行政诉讼中引入以保护公益为特征的客观诉讼，在运行中适用主观诉讼的程序规则，司法实践中该如何坚守诉讼规则，以致调和二者的冲突，发挥行政公益诉讼应有的价值。

（一）行政公益诉讼与行政诉讼目的之厘清

公益诉讼不同于私益诉讼，其以维护大多数人的权益为其价值归属。行政公益诉讼旨在通过司法权监督行政权，促使行政机关依法履行职责，以保护国家公益或者社会公共利益不受侵害。“与传统普通行政诉讼被动指向于个案救济不同，行政公益诉讼原告主张的诉求必须指向的是不特定主体的公共利益而非某个特定个人或某个特定集团的利益。”普通行政诉讼与行政公益诉讼的区别由此可见一斑。

在行政诉讼目的层面，从我国现行《行政诉讼法》第一条文字表述来看，我国《行政诉讼法》既有保护私人利益，又有监督行政机关，督促其实现公益的双重目的。围绕《行政诉讼法》第一条和第六条，有学者认为我国行政诉讼既具有保护私益的目的，又兼具保护公益的目的，考察其体系构建，其既不是法理意义上的主观诉讼，也不是完整意义上的客观诉讼，换言之，我国行政诉讼法的制度设计既有保护私人利益的一面，又有保护公益之嫌，并且在特定情况下以公共利益保护为优先原则。如行政行为损害行政相对人的权益依法应当撤销，但撤销会给国家、社会公益造成重大损害的，法院为保护较大的公共利益应当作确认违法之判决。

（二）行政公益诉讼的行政法理论基础

行政法的理论基础是行政法赖以存在的终极目的，具有指导合理建构行政法制体系的功能。关于行政法的理论基础，代表性的观点有“平衡论”“控权论”和“服务论”。平衡论者“认为行政法的全部发展过程就是行政机关与行政管理相对方的权利从不平衡到平衡的过程；在行政机关与行政管理相对人的权利义务关系中，双方的权利与义务在总量上应当平衡”。控权论者认为“行政法所能规范的是权力行使的后果，该后果完全是基于行政机关享有权力、运用权力所引发的事实与法律问题”。对比前两种理论，服务论是应市场经济需求而发生，并将其内容概括为“政府权力来源于民众，政府由民众产生、政府行为受大众意志约束、政府行为以法律为依据并为人民服务、政府对法律规则负责、政府与公民法律地位平等”。关于何为行政法的理论基础众说纷纭，但现实情况是并不存在一个既能体现行政法自身特点，又能囊括行政法终极目的的基础理论，只有一般意义的理论。“平衡论”“控权论”“服务论”，这种综合性的理论结合与互补才能成为代表行政权的基础理论，才能成为实现公共利益和公民权益的不可或缺的手段。行政公益诉讼的根本目的是为维护公共利益和保护公民的合法权益。因此，行政公益诉讼也是有行政法上的理论基础的。

二、诉讼机制的冲突及衔接

（一）原告资格标准的冲突及衔接

原告资格标准，即提起行政公益诉讼的原告必须具备一定的条件、资格。根据行政公益诉讼的新规定，在我国行政公益诉讼的原告是检察院，这一规定超越了行政诉讼“民为原告，官恒为被告”的制度设计。然而“在行政诉讼中强行植入行政公益诉讼，将其作为行政诉讼案件类型，其应当遵循行政诉讼原告资格的基本条件来认定原告资格标准”。如此，那么检察院提起行政公益诉讼是如何与行政诉讼原告资格相融合呢？

行政诉讼法上的原告资格标准经历了一个从“法定损害标准”到“双重损害标准”，再到“事实不利影响标准”的演变。纵观原告资格标准的演变进程，可以看出行政诉讼的原告资格在不断放宽。事实上，“行政公益诉讼亦是在行政诉讼中通过不断放宽原告资格限制条件，甚至取消的产物。”实践中由检察院提起行政公益诉讼，其诉讼资格来源于法律赋予，被学界视为拟制的主体资格。“从理论上讲，损害权益与损害主体必须结合在一起。失去受到损害的权益，就失去了保护的对象；失去受到损害的主体，就失去了权益的依托。”基于诉讼信托理论、程序主体理论，检察机关作为法律拟制意义上的原告，代为发表意见。“即便其不具有传统诉讼所要求与行政行为直接面对的个人有利害关系，法律赋予其原告资格仍是有效的。”同时，不难发现我国《行政诉讼法》第二十五条，及《行政诉讼法司法解释》第十二条、十三条规定，法律上的利害关系人含义有不断放宽的趋势，此举为拓宽受案范围开辟了无限空间。

（二）审理规则的冲突及衔接

合法性审查、全面审查原则、二审终审原则、当事人自愿撤诉原则及不适用调解、和解原则是行政诉讼案件审理所遵循的基本原则，就行政公益诉讼案件审理的实际情况来看，其一般遵循行政诉讼法的审理规则，但也不乏例外之情形。如行政公益诉讼案件中，检察机关能否与一般当事人享有自由处分诉权的资格，即检察机关是否享有撤诉权的问题。就现行行政公益诉讼的规定来看，审理规则比较模糊。考察行政公益诉讼的宗旨及提起诉讼的拟制原告，笔者认为，行政公益诉讼案件中检察院的撤诉权及上诉权应予以限制，防止当事人随意处分诉权。并且严格禁止检察机关以同样理由进行二次起诉，即预防重复起诉而浪费司法资源。

原告是否能随意处分诉权，在司法实践中应区别对待。“为防止当事人恶意串通损害公共利益，司法当事人的撤诉权予以限制”，但现实情况是，不准予当事人撤诉的情形几乎从未发生过。鉴于行政公益诉讼中，检察院在诉讼中的法律拟制原告身份，其代表公共利益进行诉讼，那么“观念上的当事人义务以及法院的监控责任就变得更加严格了。一是检察院不能随意地放弃争议的公共利益；二是法官应确保检察机关在整个诉讼过程中皆保持公共利益的护卫者”但目前我国的司法环境对检察机关的诉权不宜简单片面的规定，而应该有所创新。如，对于检察机关提起的行政公益诉讼，因其是法律赋予的拟制当事人，并非诉讼利益相关人，对于其提起诉讼则要对其撤诉作必要限制。若法院裁定不予准许撤诉而原告拒不参加诉讼，则由法院可以发送司法建议，并进行缺席判决。

因行政公益诉讼涉及的是大多数人的利益，行政公益诉讼不同于民事公益诉讼，其不适用调解、和解。为了最大限度地保护多数人的权益，在行政公益诉讼中，对原、被告的权利进行限制。除对上述诉权处分的限制外，也应适当进行干预当事人的调解、和解上的合意。笔者认为，除行政赔偿数额外可以调解、和解外，其他情形都不能和解。因行政公益诉讼作为由检察机关该为权利受损人启动的诉讼，原告的诉权来源于法律授权，并没有处分公共利益的权利；且被告行政机关的权力来源于法律授权，不具有随意处分公共利益的权力，因此按照现有理论，不适用调解、和解。

对于行政公益诉讼案件，在审查原则上应与一般行政诉讼案件同样遵循合法性审查原则。这一原则体现了对行政机关职权的尊重，且有利于在处理案件方面行政资源和司法资源的优化配置，避免司法权对行政权的过度干预，充分保障行政权的行使空间。

（三）判决类型的冲突及衔接

行政公益诉讼作为一种客观诉讼，其判决类型更多的是趋向于结合行政行为，采用客观判决形式。根据我国行政诉讼判决的基本类型，结合行政公益诉讼受案范围，“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为”，以及最高检《人民检察院提起公益诉讼试点方案》第四十九条之规定，行政公益诉讼的判决方式可采用：限期履行判决、无效判决、驳回诉讼请求判决、撤销判决。

三、我国行政公益诉讼建构的实践基础

行政公益诉讼入法，确立了保护国家和社会公共利益的诉讼，完善了我国的法制体系。“行政公益诉讼制度在我国的建立不仅是诉讼理论的要求，更是社会现实和司法实践的需要。”

（一）公共利益保护的主观诉讼模式涌现

有论者将“原告基于私益侵害提起诉讼进而达到维护与私益相关的公共利益的目的，法院因原告不是直接的权益相关人、不是行政行为的相对人或者法律上的利害关系人而裁定不予立案”的情况，称为公共利益保护的主观诉讼模式。公共利益保护的主管诉讼模式，其案件涉及重大公共利益且关涉多数公民私人利益，往往在诉讼之外达成最终目的。如“律师乔占祥系列行政诉讼案件”，虽然法院判决并未对被告苛予义务，但经该案之后铁道部开始规范自身的调价行为。此类案件还有，郝劲松诉国家税务总局未提供如厕发票案。“以上行政行为虽然现实影响着社会的公共利益，但从传统行政诉讼架构来看，由于可能并不直接关涉公民的人身权和财产权等合法权益，从而很难通过公民个人维权的方式予以解决。”公共利益保护的主观诉讼模式，引发了社会关注，较好地宣传了公益诉讼的制度价值，为我国构建行政公益诉讼制度提供了实践基础。

（二）公益诉讼改革试点以来的制度实践与基本经验

2016年1月6日，最高人民检察院发布5起公益诉讼试点工作典型案例。通过公益诉讼制度实践，以及一些典型案件的审理，使得行政公益诉讼制度架构更加明晰，为我国司法实践积累了宝贵的经验。如：1.起诉期限的计算。在遵守行政诉讼法关于起诉期限相关规定的前提下，其起诉期限应从其收到行政机关对检查建议的回复之日或者回复期满之日起6个月内提起行政公益诉讼；如山东省庆云县人民检察院诉山东省庆云县环境保护局、第三人山东庆云庆顺化学科技有限公司环境行政公益诉讼一案。2015年1月23日庆云县检察院向庆云县环保局发出检察建议，2015年12月8日最高检察院批准其对庆云县环保局提起诉讼，并于12月16日递交起诉书，法院并未以公益诉讼人超过起诉期限而裁定驳回起诉；2.检察机关及其出庭人员的诉讼地位在诉讼文书中如何列明。是以公诉人身份列明还是原告身份列明。实践中检察机关及其诉讼参加人的诉讼地位尚有争议。笔者认为，检察机关在公益诉讼中确有不同于传统行政诉讼原告的诉讼地位，但其权利和义务应与一般行政诉讼案件中的原告等同，因此应当以原告身份列明；检查机关的出庭人员则应当以委托代理人身份列明；3.检察机关是以上诉还是抗诉之名启动二审程序。因检察机关在提起行政公益诉讼时的权利和义务相当于传统行政诉讼案件中原告享有的权利与承担的义务，因此在其不服一审裁判，在一审裁判尚未生效前，应当以上诉人的名义提起上诉，而非基于法律监督机关的身份提起抗诉。

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