清末藏事改革对西藏建省论的回应及其实践选择

陈鹏辉

（西藏民族大学民族研究院 陕西咸阳 712082）

清末西藏建省论是朝野为应对西藏边疆危机而形成的一股改革呼声。台湾、新疆以及东三省先后成功改置行省的实践，更助长了西藏建省的呼声。在英俄竞相侵藏，尤其是英国发动两次侵藏战争，致使西藏形势岌岌可危，西南边疆危机空前的时局中，着眼于反对分裂、维护主权的西藏建省论，为清廷筹藏固边提供了一种思路。在此背景下，作为清末藏事改革开启者的张荫棠与继续推行新政的联豫二人，为何选择了不求建省虚名，但求“以治行省之道而治之”的改革进路？关于此问题，相关研究虽有论及，但因研究主旨不同，未专题讨论①该内容详见孙宏年.20世纪初英国对中国西藏的侵略与西藏建省问题研究[J].西藏研究，2004（3）；李勇军.清末民初的西藏建省论[J].中南民族大学学报，2011（5）.。本文运用相关核心资料，拟从清末西藏建省论具体主张，清末藏事改革中政治改革方案及其实质，清廷对西藏建省的态度及其结局等方面进行专题探讨。不足之处，祈请方家指正。

一、清末朝野的西藏建省论

清末西藏建省论是朝野为应对严峻的西藏边疆危机，试图从根本上达到治藏固边的目的而提出的。孙宏年指出，清末西藏建省论的提出，主要是因为在英俄争夺加剧的形势下，清前期形成的西藏行政管理体制本身暴露出某些弱点[1]。李勇军认为，清末西藏建省论从民间舆论、督抚朝议最后上升到政府的实际作为，体现了晚清政府收回西藏主权和治权的决心[2]。目前文献所见，十九世纪八九十年代就已出现了西藏建省论。当时有论者以台湾、新疆建省为例，指出“屏障藩篱迥非守在四夷之旧”，台湾、新疆建省“示久安长治规模”，由此提出“藏与滇蜀相邻，逼近印度，有不得仍恃驻防者”，不若“改为行省，徐策富强”，“既可杜旁伺之心，复不致前功尽弃，时哉”[3]。

清末舆地学家王锡祺进一步提出：

西藏紧邻印度，英人久欲假道以通市于川、滇，所不敢公然争占者，因我驻有重臣，地久内属，……然处心积虑，匪伊朝夕。猝遇事变，必多要求。不如未雨绸缪，固我藩篱，绝其窥伺。考西藏辖城六十八，营一百二十四，设戴唪治兵，设碟巴治民，设堪布治喇嘛，虽受制于达赖喇嘛，而总其成于两驻藏大臣。形格势禁，井井有条，酌建行省似甚易。如前藏、中藏、后藏、拉里，可分驻提、镇、司、道也;里塘、巴塘、察木多、拉里等粮台可建府也;江卡、乍丫、洛龙宗、硕班多、冰坝、江达、墨竹、工卡等处可建州县也。[4]

光绪二十八年（1902），《时务汇报》一篇题为《西藏置行省论》的文章提出设西藏巡抚，官邸设拉萨，总理全藏事务；改驻藏大臣为西藏将军，移驻后藏扎什伦布，以控遏江孜；改四川总督为川藏总督。同时，文章注意到西藏设省面临三大困难：1.西藏地广人稀，设官少不足以控制，设官多则难以供给；2.藏地苦寒，农业不发达，建省后面临粮食供给问题；3.西藏建省所需巨款，只能依靠四川，而四川财力有限。文章最后指出不能以为建省即可高枕无忧，还须加强军备，巩固边防。[5]光绪三十二年（1906），《东方杂志》一篇题为《拟改西藏行省策》的文章指出：

故中国不欲保西藏，西藏可以不改为行省。中国若欲保西藏，为两川之屏蔽，使人之势力不能由印度以直达西藏，长驱直入，贯通于扬子江诸行省，则保藏即所以保两川，保两川即所以保湘、鄂、皖、豫、宁、苏六省之腹地。西藏改为行省一策，万不能坐失事机，再缓须臾。[6]

由上可见，面对西藏边疆危机，时人对西藏建省寄予了极高期许，呼声高涨。西藏建省论者抵御侵略、维护主权的立意固然良好，但大多只是大体性意见，未有具体方案。尤其是上述除《西藏置行省论》一文外，其他论者忽视了西藏建省将面临的巨大现实困难，建省论者对西藏地方的诸多特殊性更是认识不足，甚者有不切实际地认为“酌建行省似甚易”。

伴随西藏建省呼声的高涨，反对建省的意见也一直不断。其中比较有代表性的是光绪三十年《东方杂志》刊载的一篇题为《西藏不能设行省》的文章中的意见。该文指出：

近人谋西藏善后者，多有设为行省之说。而政府诸公谓藏地辽阔，且苦寒，民情剽悍，若设行省，恐不易治。当派一将军，镇以重兵，足以管辖等语。按政府处理西藏之事，不能实行向者对于保护国之权利，反纷纷焉拟设行省，所谓治丝愈纷也。……乃欲建设行省，无论其宗教、语言、文字之大相径庭也，即幸而与我渐习而同化焉，然以我国行政区域之纠纷，其与新疆置省之利相去又几何哉。[7]

此一反对西藏建省意见是在英国第二次侵藏战争致使西藏边疆危机空前突出之际提出的，论者反对建省的同时，指出“处理西藏之事”重在“操有权利”，可见即便是反对西藏建省论者其着眼点也是积极筹措应对之策，而不是简单地批评反驳建省论。同时，论者关注到了西藏宗教、语言、文字与内地大相径庭，且存在“行政区域之纠纷”等特殊情况与困难，这反映出时人对西藏建省问题的认识趋于务实。

不管是主张还是反对西藏建省，实际都是时人为应对西藏边疆危机的积极探索，这最终引起了廷臣疆吏的重视。光绪三十年，赵尔丰向川督锡良上“平康三策”，其第三策提出“移川督于巴塘，而于四川、拉萨，各设巡抚，仿东三省之例，设置西三省总督”[8]，这是廷臣疆吏中较早提议西藏建省的。

光绪三十一年，内阁中书尹克昌上奏：

今日能收回西藏，改建行省最为上策。若其不能，惟有划出四川雅州、宁远、打箭炉府厅，云南丽江一府、永北一厅、永宁一土府之地，附以巴塘、里塘、明正、瞻对各土司之地，设为建昌行省。[9]

赵尔丰、尹克昌二人主张西藏建省，反映出当时西藏建省已经引起了当权者的关注。光绪三十三年，岑春煊在《统筹西北全局酌拟变通办法折》中提出：

现设滇蜀边务大臣，拟以原来察木多地，东括打箭炉，南至乍丫，西至宁静，属滇蜀大臣，名曰川西省；布达拉及扎什伦布、阿里，则仍属之驻藏大臣，名曰西藏省。[10]

岑春煊的西藏建省建言，得到了清廷的高度重视。清廷将原折抄给徐世昌、袁世凯、赵尔巽、锡良、唐绍仪、联豫等相关廷臣疆吏，要求“各抒己见”。对此，赵尔丰积极支持，奏陈：“以形势论，西藏亦当建省，提前经营，以杜外患，未雨绸缪”，“康藏以前之横散，实因无人经营。如令建省，连贯一致，共筹边圉，俾便国防负责有人，随时预防，以备不虞。依其俗而导其政，练兵、兴学、采矿、开垦悉为蕴富之源，数年之后，当有可观，此边、藏时不容缓之事，亦势也。”[11]

综上，从十九世纪八九十年代起，为应对西藏边疆危机，时人围绕建省方案形成了主张与反对两种意见。虽然两种意见的论者大都没有在藏经历，不了解对西藏诸多特殊情况，只是从西藏面临的严峻形势出发进行的理论探讨，但这些积极探讨丰富了筹藏思想资源，尤其是正反两面的讨论加深了人们对西藏建省问题的认识。

二、清末藏事改革者不求建省之名的改革进路及其实质

清末藏事改革是清廷应对西藏边疆危机的最终实践进路。英国第二次侵藏战争后，1906 年清廷派具有改革维新思想的张荫棠进藏“查办事件”。张荫棠(1860-1935)，字朝弼，号憩伯。广东新会双水人，出身官宦之家。进藏之前，随唐绍仪赴印度加尔各答与英国谈判重订“拉萨条约”事宜。由于英方蓄意刁难，以撤走其全权代表向中方施压，在此情况下，清廷调回唐绍仪，“藏约一事著派张荫棠接议”[12]。张荫棠在与英方交涉中，饱尝“敌谋之狡悍”，深感“藏事危险”，由是产生了强烈的整顿藏事思想，先后两次上折正式奏请整顿藏事，所提旨在巩固清朝中央在藏主权与治权的藏事改革意见，深得清廷肯定。光绪三十二年（1906）四月初四，《中英续订藏印条约》签订，其议约使命完成。随即，清廷于四月初六（4月29日）下旨：“命直隶特用道张荫棠以五品京堂候补前往西藏查办事件。”[13]张荫棠到藏后，在彻查腐败、整饬吏治的基础上，大刀阔斧地开启了一场涉及政治、经济、军事、外事、文化教育、医疗卫生以及民俗等领域的全面改革，一般称之为清末张荫棠藏事改革。

作为藏事改革的开启者，张荫棠直接面临西藏建省与否的抉择。由于清朝内忧外患，国库空虚，西藏建省除上述一些建省论注意到的巨大困难外，在实践上面临西藏地方长期以来的政教合一的封建农奴制的特殊性，这是建省的最大障碍。具体而言，清朝前期建立的治藏体制是驻藏大臣与达赖喇嘛共同领导噶厦的“二元”权力体制，西藏建省只有改革噶厦及“政教分离”，从而将“二元”权力结构整合为“一元”化的权力模式，实现清中央对西藏地方的直接治理，才能实现真正意义上的建省，否则建省徒有虚名。但骤然改革西藏地方政府噶厦及实施“政教分离”，必然招致西藏地方上层的反对，是行不通的。西藏建省论者并没有提及如何改革噶厦及实施“政教分离”这两大西藏建省的关键性难题。然而，从理论角度而言，西藏建省论呼吁的省治改革目标旨在建立“一元”化的权力结构模式，着眼于从体制上加强中央在藏主权和治权，这不失为应对西藏边疆危机的一种改革进路。

在理论与现实之间，张荫棠在筹划藏事改革时，明确奏陈：

窃惟行政之道，不尚纸上而谈，而贵实事求是，尤重在得人而理，因时制宜。……我政府欲经营藏事，原因规宏远而策万全，但值帑项支绌之际，计惟择要举办，先立基础，徐图扩充。[14]

在此认识下，张荫棠结合西藏建省面临的特殊性以及骤改行省抑或激变的现实，具体规划了以设行部大臣“总制全藏”为目标的行政体制改革方案及“政教分离”方案，并策略性地逐步推行。笔者已撰专文进行了讨论①这部分内容详见陈鹏辉.清末张荫棠藏事改革中的“政教分离”思想及其实践[J].西藏大学学报,2018(2);试论清末张荫棠藏事改革中的行政体制改革[J].西藏研究,2018(3).，其主要内容包括：（1）废止驻藏大臣制度，“特简亲贵为西藏行部大臣，以崇体制而重事权”；（2）行部大臣之下设左右参赞、左右参议；（3）行部大臣署内设“九局”，分别为：交涉局、巡警局、督练局、盐茶局、财政局、工商局、路矿局、学务局、农务局，各局掌管设一藏一汉两人；（4）地方一级职官先按“每有番官之地设一汉官”的原则，设巡警局、裁判局等，逐步改革传统的宗谿制，最终建立州县制；（5）策略性地实施“政教分离”。张荫棠的总体改革方案与思路是废止驻藏大臣制度，改设位高权重的西藏行部大臣“总制全藏”；达赖、班禅归行部大臣节制，同时行部大臣节制噶厦核心成员从而逐步改革噶厦。具体而言，在一时难以骤改噶厦及“政教分离”的情势下，张荫棠改革噶厦的思路是饬立“九局”，委任代理摄政担任“九局”总管，几位噶伦分别担任“九局”各局掌管，而“九局”总管及各局掌管归行部大臣节制，以此进行策略性的平稳改革。就“政教分离”而言，对达赖、班禅等宗教领袖“优给封号，厚给岁俸”，但“不令干预政治”，均归行部大臣节制，同样是策略性的逐步改革。与此同时，地方一级行政体制以逐步推行州县制为改革目标。这样，最终将“二元”权力结构整合为行部大臣“总制全藏”的“一元”化权力结构。光绪三十三年三月十二日，张荫棠会同驻藏大臣联豫颁发“九局”各局掌管“委任令”，正式宣告“九局”成立。各局掌管每日赴行部大臣署内“禀承办公，归行部大臣节制”，这即将“九局”纳入了行部大臣权力体系，为从体制上解决“番官与汉官分而为二，各不相统”的问题做好铺垫。从张荫棠的改革思路看，“九局”是确保政治改革平稳进行的重要环节，“九局”正式成立表明改革迈出了关键性一步。张荫棠政治改革方案与思路中，策略性的改革噶厦及“政教分离”，正是对西藏建省所要实现的权力“一元”化结构必须解决的两大关键性问题的具体措施；其主张废止驻藏大臣制度，重新构建行部大臣“总制全藏”的“一元”化权力结构则体现出改革的彻底性。可见，张荫棠的政治改革，虽不求省治之名，但其实质与省治模式是一致的。在西藏建省论高涨之际，张荫棠不求建省之名，本着“择要举办，先立基础”的原则推行实质与省治模式一致的政治改革，以具体的改革实践对建省论作出了回应。

至于张荫棠为何不求省治之名？虽其本人没有直接奏陈意见，但在其开启的改革基础上继续推行新政的驻藏大臣联豫的一番分析道明了其中原因。联豫在《遵旨复岑春煊奏陈统筹西北全局折》中奏陈：“为今之计，自非改设行省不可，万无疑义。然政贵实行以收效，不尚虚声，事以积久而日非，难期骤革。藏中之事，惟有徐徐布置，设官驻兵，藉防英防俄为名，而渐收其权力。布置既已周密，三四年后，只须一道纶音，则诸事均可就绪”，该折还通过分析以十三世达赖为首的西藏地方对清廷的不满，进一步指出：若今日正值藏番疑贰之际，改设行省之议，彼亦久有所闻，满腹群疑，时刻防范，我则无兵无饷，一切均未布置，忽然改设行省之命下，则番官必至于梗顽不从，因而生变，铤而走险，不惟坚其外向之心，且恐祸起萧墙，又不知烦几许兵力，而得失尚难逆料也。[15]

同时，该折强调：“时事至于今日，但求实事，不在虚名，若驻藏大臣忽改为总督巡抚，是徒启番人之疑惑而于事实无益。驻藏大臣名目暂时不必更换，俟数年后，我果能展其权力，然后再正其名，未为晚也。”联豫不主张骤改行省，却对建省抱有幻想，实际是在不得不遵旨就岑春煊上奏的建省主张表明态度的情况下的一种巧妙奏对。尽管如此，联豫奏陈骤改行省抑或激变，实际道明了建省是行不通的，这正是张荫棠不求建省之名的原因所在。相比之下，同样是面对建省行不通的情况，张荫棠不摆困难，务实的推行与省治模式实质一致的政治改革；联豫对建省抱有幻想，却对建省必须改革噶厦及实施“政教分离”这两大关键问题，没有清醒认识，改革思路不清。后来，新任驻藏帮办大臣温宗尧也明确奏陈：“不必遽改西藏之地为行省，而不可不以治行省之道而治之”[16]，更加表明张荫棠的政治改革进路是务实的。

总体而言，在西藏建省论高涨之际，作为藏事改革的具体推行者，张荫棠与联豫、温宗尧三人都认识到骤改行省抑或激变，是行不通的，因而都主张“不求虚名”，但求以“改设行省之张本”推行具体改革。这一改革思路与实践，既着眼应对西藏严峻的边疆危机，同时兼顾西藏地方政教合一制的特殊情况，是对筹藏固边进路的一种务实选择，体现出一定的政治智慧和改革策略性。然而，十分遗憾的是，正值张荫棠深入推进改革的关键时刻，其本人却被清廷调离出藏。张荫棠离开时，作为其政治改革进路关键环节的“九局”虽已成立，但继续推行新政的联豫未能完全沿此思路进行改革。联豫在行政体制改革上，仅裁撤驻藏帮办大臣，改设左右参赞，对驻藏大臣制度进行了不彻底的改革，却奏称：“自上年川军进藏以后，政权渐次收回，事务日繁，往来文件较前增至数倍，几与边小省治无异。”[17]事实上，联豫在西藏建省必须改革噶厦与“政教分离”这两大关键性问题上一筹莫展，权力结构“二元”化的现状毫无改变，其称“几与边小省治无异”，只是自欺欺人而已。

三、清廷对西藏建省的态度及其结局

至张荫棠开启藏事改革之际，西藏建省问题就已引起了清廷的重视。清廷自要求相关廷臣疆吏针对岑春煊的西藏建省意见各抒己见起，就有推行西藏建省的倾向。据当时报道称，岑春煊奏呈西藏建省意见后不久，清廷内部就开始筹议“将西藏改设行省制度”[18]。但因时局维艰，“革命风潮时起于外，大臣意见交困于内，议平满汉，议立宪法，远调疆臣，入京会议，万几丛脞，时廑主忧”，“况东三省迫于日俄之交侵”，当年筹议的结果是“度支部迫于财力之缺乏，是以顾于内不遑兼顾于外，顾于东不遑兼顾于西，遂将西藏建置行省之说暂行罢议”[19]。次年，清廷同意十三世达赖喇嘛入觐，拟就藏事改革事宜与其磋商，于是清廷内部再起西藏建省之议。1908年7月3日报纸报道：“议政王大臣，近日会议布置西藏事务，以筹久远之谋。拟将前后藏疆域，划为两省，择其扼要，改设州县。另请简派重臣统辖一切。”[20]8月4日报纸报道：“日前政府会议改建西藏办法，其官制拟照东三省，惟用款须大加撙节，以免靡费。”[21]清廷虽在筹议西藏建省中，但面临诸多困难与阻力的困扰，同时不得不重视张荫棠“不求虚名”的改革意见，因此“议而未决”。至十三世达赖喇嘛入觐，慈禧太后、光绪帝就西藏是否建省等重大改革事项，多次召见庆亲王奕劻及军机大臣袁世凯、张之洞、世续等人奏对，但“屡议未决”，“两宫以改革西藏各事，须面询达赖”[22]。然而十三世达赖喇嘛对这些事关切身利益的改革“阳为维诺而阴实阻难之”[23]，是不可能同意的。清廷与其磋商期间，其态度“时而唯唯，时而反覆”[24]，尤其是对西藏改设行省最终“不甚赞成”[25]，对“政教分离”“颇不愿意”[26]。因此，清廷试图就西藏建省、“政教分离”等与十三世达赖喇嘛达成一致，是不现实，也是不可能的。虽然期间也有决定：“政务处决议将西藏改设行省，简派重臣驻守，张荫棠为副亦议决”；但紧接着议政王大臣会议藏事“佥以改建行省，一时遽难着手，俟达赖回藏时，令张荫棠随同回藏，届时相度情势再行商办较为妥善”[27]。最终至十三世达赖喇嘛离京，清廷对西藏是否建省仍是议而未决。

后直到十三世达赖喇嘛回藏，被清廷褫革名号后，清廷仍在筹议。1910 年4 月24 日报纸报道：“政府对于藏卫改建行省一事，迭经会议，窒碍之处甚多。”5 月29 日有报道称，清廷试图通过“另立达赖”的方式强行实现“政教分离”，并以此“立将来改建行省之基本”；同时“拟定办法四端”：“一为急进政体，一为缓急并用政体，一为政教分行政体，一为政教兼行政体，由政务处会同理藩部，详细覆核，再行决议。”[28]8月24日报纸报道：“西藏改建行省，久经筹议，兹闻先从议改西藏官制入手”，其中所列三条措施中第一条为“裁撤驻藏大臣以下各员，而请钦派督办大臣总督全藏开矿、练兵诸要政，复设左右参赞各一员，帮同办理”[29]。此中的“督办大臣”与张荫棠规划的行政体制改革方案中的“行部大臣”虽不同名，但实质一致；而筹议改设州县、简派重臣统辖一切以及仿照东三省改革官制等，也均在张荫棠的方案之中。可见清廷对西藏建省问题经过几年时间的筹议，最后还是回到了张荫棠规划的方案上。此后，清廷仍在犹豫之中，辛亥革命爆发，清末西藏建省不了了之。

清廷在西藏建省问题上之所以长时间议而难决，究其根本原因在于清政府国力衰微，在这一重大改革上力不从心，纵使方案再佳，也是纠结于改与不改之间，难以抉择。具体而言，除面临人力、物力、财力难以支撑，以及西藏地方自身建省基础薄弱等现实困难外，还面临重重阻力。其一，清廷内部受传统思想束缚深重，面对西藏建省这一重大改革问题，缺乏打破“祖宗定制”的改革勇气；其二，以十三世达赖喇嘛为首的西藏地方上层因不甘失去既得利益而极力反对；其三，英国俄国等侵藏气焰正盛，他们为达到侵略目的而极力干扰破坏，“推某国之心，不但以西藏改省为不利，而西藏苟有一事改革者皆其心之不所欲也。”[30]

结语

在英俄竞相侵藏，尤其是英国发动两次侵藏战争，致使西藏形势岌岌可危，西南边疆危机空前的清末之际，西藏建省论者试图以骤改行省从而从根本上达到治藏固边的主观立意值得肯定，但其对建省的客观困难估计不足，尤其是未充分注意到西藏地方的特殊性，因而是不切实际的。较之西藏建省论，张荫棠、联豫等清末藏事改革者不求省治之名，但求“以治行省之道而治之”的改革进路，坚持治藏固边的改革目标的同时，不失历代治藏充分兼顾西藏地方特殊性的传统，兼具原则性与策略性，体现出一定的政治智慧。张荫棠、联豫的改革虽不成功，但作为建立新的治藏体制的一次重要尝试，为后世提供了历史借鉴。

清朝纵使在鼎盛时期对西藏地方行政体制的历次改革，也都充分兼顾到了西藏的特殊性。清末，西藏建省对清廷不失为应对西藏边疆危机的一种改革选择，清廷也就建省进行了长时间筹议；但清朝内忧外患，缺乏建省实力，清廷难以做出改置行省的抉择。在面临西方侵略势力妄图分裂中国西藏这一新问题的清末之际，清廷对西藏建省与否的纠结，其实也不难理解，抑或这正是在面临反对分裂、维护主权新情况时，清廷对治藏路径选择的一种艰难探索。清廷的探索及失败表明：随着西藏反对分裂、维护主权这一新问题的出现，传统的治藏体制已不能适应，必须打破政教合一的封建农奴制，建立新的治理体系。但同时，西藏具有边疆、民族及宗教等多重特殊属性，与内地划一的省治模式并不适合。清末西藏建省虽昙花一现，然而张荫棠、联豫不求省治之名，但求“以治行省之道而治之”的改革实践，一定程度上冲击了西藏地方政教合一的封建农奴制，为新的治理体系的建立打下了一定基础，同时他们的改革进路给后世以深刻启示。新中国成立后，在汲取历史经验、把握历史规律的基础上，在西藏实施民族区域自治制度无疑是正确的。