世界屋脊的脱贫奇迹：西藏脱贫攻坚的伟大成就、基本经验与未来展望

张建伟 陈 鹏

（①西藏大学科研处 ②西藏大学经济与管理学院 西藏拉萨 850000）

引言

西藏素有“世界屋脊”之称，全区平均海拔4000米以上，是我国重要的边疆民族地区、重要的国家安全屏障和生态安全屏障，也是全国唯一的省级集中连片特困地区和“三区三州”深度贫困地区，亦是中国发展不平衡、不充分最为突出的地区之一。高寒缺氧、环境恶劣、灾害频发、生产落后、生态脆弱、疾病多发等诸多因素，严重制约着西藏经济社会发展。党的十八大以来，西藏自治区将脱贫攻坚作为一项政治任务和经济社会发展的重要任务。在中央、兄弟省市和中央企业的外力推动下，在西藏全区各族人民艰苦奋斗的内生驱动下，西藏脱贫攻坚取得了决定性的成就：脱贫攻坚目标任务提前完成，各地市经济社会发展明显加快，居民收入水平大幅度提高，贫困地区基本生产生活条件明显改善，贫困治理能力明显提升，西藏减贫成就和经验得到国家和社会的高度赞扬和普遍认可。梳理西藏脱贫攻坚成就，总结西藏脱贫攻坚经验，对夯实西藏脱贫成果、巩固脱贫成效，以及建立后脱贫时代解决相对贫困长效机制具有重要的理论和现实意义。

一、伟大成就：西藏脱贫攻坚的丰硕成果

（一）西藏农村居民收入情况变化

1.农村居民收入水平变化情况

从农村居民人均收入数值来看，西藏2013—2019年农村居民收入增加了6398元。同期全国农村居民人均收入增加了7125 元。从区内情况来看，拉萨市2013—2019年增加了7951元，日喀则市增加了5553元，昌都市增加了5645元，林芝市增加了8098 元，山南市增加了7044 元，那曲市增加了5752 元，阿里地区增加了5837 元。林芝市增长幅度突破8000元，山南市增长幅度超过7000元，日喀则市、昌都市、那曲市和阿里地区增长幅度均超过5000 元。林芝市和山南市同期涨幅大于西藏自治区，其中林芝市同期涨幅大于全国平均水平；其余地市同期涨幅均低于全国平均水平（见表1）。

2.年均增速变化情况

从2013—2019 年农村居民人均收入年均增速情况来看（见表1），山南市和拉萨市年均增速均超过16%；日喀则市、昌都市、林芝市和阿里地区增速均超过15%；那曲市增速超过14%。总体来看，西藏7 地市农村居民收入增速均超过了全国年均增速水平（13.35%）。除山南市外，其余地市农村居民收入增速均低于西藏年均增速（16.27%）。

3.农村居民收入差距变化情况

从2013—2019 年农村居民人均收入差距来看（见表1），7 地市农村居民收入与西藏农村居民收入水平差距逐年拉大，表明绝对差距进一步拉大。拉萨市、林芝市和山南市2013—2019 年农村居民收入水平均高于西藏平均水平，同期西藏农村居民收入水平与全国绝对差距呈现先拉大后缩小的特征。从相对差距来看，全国农村居民人均收入与西藏农村居民人均收入比值逐年下降，从2013 年的1.36 倍下降到2018 年的1.24 倍，表明相对差距逐年缩小。

（二）西藏居民消费变化情况

1.农村居民消费变化情况

从农村居民人均消费数值来看，2013—2019年西藏农村居民人均消费增加了4544 元，同期全国农村居民人均消费增加了5843元。从区内情况来看，2013—2018年拉萨市增加了5230元，日喀则市增加了4683元，昌都市增加了4051元，林芝市增加了6921元，山南市增加了3868元，那曲市增加了4948 元，阿里地区增加了6913 元。阿里地区和林芝市增长幅度突破6000 元，其余地市增长幅度在3500元至5500元之间。山南市和昌都市人均消费增长幅度低于西藏增长幅度；林芝市和阿里地区人均消费涨幅高于全国消费涨幅；同期西藏消费涨幅低于全国消费涨幅（见表2）。

2.年均增速变化情况

从2013—2019 年农村居民消费年均增速情况来看（见表2），那曲市和阿里地区年均增速在28%—30%之间；拉萨市、日喀则市、林芝市增速均在20%—25%之间；昌都市和山南市增速在20%以下。总体来看，西藏7地市农村居民人均消费增速均超过了全国年均增速水平（13.01%）；除了昌都市和山南市外，其余地市农村居民人均消费增速均高于西藏年均增速（19.55%）。

表1 2013—2019年西藏各地市农村居民人均可支配收入（单位：元）

3.农村居民消费差距变化情况

从2013—2019 年农村居民人均消费差距来看（见表 2），2013 年到 2018 年间，西藏 7 地市农村居民人均消费绝对差距进一步拉大。从相对差距来看，全国农村居民人均消费与西藏农村居民人均消费比值逐年下降，从2013 年的1.93 倍下降到2019年的1.58 倍，表明相对差距逐年缩小，其中山南市和日喀则市在2015-2016年存在波动现象。

（三）西藏减贫变化情况

从2013—2019年西藏减贫规模来看（见图1），2013 年减贫 13 万人、2014 年减贫 11 万人、2015 年减贫 13 万人、2016 年减贫 14 万人、2017 年减贫 14万人、2018 年减贫 5 万人、2019 年减贫 15 万人，累计减贫85万人。从2013—2018年西藏贫困发生率变化情况来看（见图1），贫困发生率从2013 年的28.8%下降到2018 年底的5.1%，下降了23.7%，西藏脱贫攻坚成绩斐然，历史性消除绝对贫困。

图1 2013—2018年西藏贫困人口数量和贫困发生率变化情况

（四）西藏县域摘帽情况

从西藏县域摘帽情况来看（表3），西藏从2016年开始实现县域摘帽，其中2016 年摘帽5 个县（区）、2017年摘帽25个、2018年摘帽25个、2019年摘帽19个，4年共计摘帽74个县（区）。从表4各地市摘帽情况来看，拉萨8个贫困县在2017年完成摘帽，日喀则市18个贫困县在2019年完成摘帽，昌都市11 个贫困县在2019 年完成摘帽，林芝市7 个贫困县在2018 年完成摘帽，山南市12 个贫困县在2018 年完成摘帽，那曲市和阿里地区在2017 年开始摘帽，2019 年底分别完成了11 个和7 个贫困县摘帽。

表2 2013—2018年西藏农村居民人均消费支出变化情况

表3 2016—2019年西藏“摘帽”县名单情况

表4 2016—2019年西藏“摘帽”县数量分布（单位：个）

二、基本经验：西藏脱贫攻坚的经验总结

有学者将中国政治和制度优势归纳为跨越了五个陷阱，即中国特色社会主义政治跨越了权力交接的断裂陷阱，跨越了单一票选政治的谬误陷阱，跨越了民粹主义政治的族群陷阱，跨越了多党政治的利益陷阱，跨越了非理性政治的幽灵陷阱[1]。中国特色社会主义政治和制度在经济和社会发展中表现出种种优势，在脱贫攻坚方面尤甚，为脱贫攻坚提供了强有力的保障。

（一）中国共产党领导为西藏脱贫攻坚指明了方向

中国共产党始终站在时代前沿，始终代表广大人民群众的根本利益，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。习近平总书记说：

“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是中国共产党的重要使命”[2]。在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断创新完善[3]。中国共产党是没有党派私利的党，是坚决反对党内形成利益集团的党，中国特色社会主义实行领导干部任期制度，实行国家机关和领导层有序更替，不会因为权力交接对社会经济发展带来极大冲击，也不会出现重大政策措施断裂现象，避免受党派利益影响，造成族群分裂和社会撕裂。

民主改革前的旧西藏95%的农奴遭受地租、乌拉差、高利贷等的残酷剥削，处于为基本生存而痛苦挣扎的赤贫状态。民主改革后，西藏百万农奴在中国共产党的领导下翻身做了主人，开启了全面摆脱贫困的伟大历史进程。先后开展了民主改革以来的扶贫（1959-1978）、改革开放以来的扶贫（1978-1994）、国家“八七”扶贫（1994-2000）、新世纪综合减贫（2001-2012）、精准扶贫（2013-2020）五轮大规模的扶贫工作。特别是党的十八大以来，中国共产党把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的首要任务，提出到2020年全面建成小康社会，任何一个地区、任何一个民族都不能落下。2019年12月9日，经西藏自治区人民政府研究，批准最后19个县（区）退出贫困县（区），标志着西藏在中国共产党坚强领导下，所有县（区）全部脱贫摘帽，这在西藏扶贫开发史上具有里程碑意义，为与全国一道如期全面建成小康社会打下了坚实的基础。

（二）先进的执政理念为西藏脱贫攻坚提供了根本遵循

执政理念是执政党对以执政宗旨为核心的一整套价值判断包括执掌政权的宗旨、目的和任务，以及实现这一任务所需要的执政方针、执政手段等方面的理性认识和总体把握。它作为执政党对于执政活动所形成的理性认识，反映的是党在执政过程中的整体态度[4]。习近平总书记说：“我的执政理念，概括起来说就是为人民服务，担当起应该担当的责任。”党的十八大以来，党的新一届中央政府把脱贫攻坚提高到战略高度，从中央到地方政府、从国家职能部门到地方各级职能部门纷纷出台了一系列关于扶贫攻坚的硬措施，将扶贫脱贫作为“两个一百年”奋斗目标的内容来谋划，将脱贫攻坚纳入“四个全面”战略布局，将消除贫困作为全面建成小康社会的底线任务，将脱贫攻坚的时间表、任务书和路线图编入“十三五”规划，并向全国各族人民庄严承诺，向世界各国人民郑重宣告，到2020年我国农村贫困人口全部实现脱贫[5]。

西藏自治区坚定贯彻落实党中央、国务院关于扶贫工作的决策部署，将脱贫攻坚作为西藏经济社会发展的头等大事和第一民生工程，层层建立脱贫攻坚指挥部，层层签订脱贫攻坚责任书、立下军令状，落实脱贫攻坚一把手负责制，形成省、市、县（区）、乡（镇）、村“五级书记”负责制的扶贫格局。从西藏特殊区情出发，坚决执行扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准的“六个精准”基本要求，实现发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批的“五个一批”为主要途径的脱贫理念。

（三）顶层设计为西藏脱贫攻坚厘清了发展思路

2011 年，《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》将西藏作为唯一省级集中连片特困地区加以扶持。2015 年中共中央国务院制定出台《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，吹响了全国全面扶贫的号角。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，指出西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州（“三区三州”）是脱贫攻坚中的硬骨头，中央统筹，重点扶持。西藏自治区在中央顶层设计的框架下，结合西藏实际，在2016年率先成立脱贫攻坚指挥部，印发了《贯彻落实<中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定>的实施意见》。2018年1月，西藏自治区印发了《西藏自治区深度贫困地区脱贫攻坚实施方案（2018—2020年）》，确定了44个深度贫困县、315个深度贫困乡镇、2440个深度贫困村。

（四）对口支援和东西部扶贫协作为西藏脱贫攻坚注入新动力

对口支援和东西部扶贫协作，是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略，是加强区域合作、优化产业布局、拓展对内对外开放新空间的大布局，是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措[6]。1979 年中央确定“全国支援西藏”的方针，之后在 1980 年、1984 年、1994 年、2001 年、2010年、2015年、2020年中央召开了七次西藏工作座谈会，确定了17个省（市）、17家中央企业对口支援西藏7 地（市），实现西藏所有县全覆盖（见表5）。各省（市）的厅局也积极响应号召，实行对口支援西藏7 地市同系统的厅局，如农业、工商、教育、医疗等，形成“组团式”援藏体系。截至2018年，累计组织1.8 万多名干部和专业技术人员、投入1 万多个项目、落实400 多亿元资金，为西藏经济社会作出了巨大贡献。这一援藏体系内生于中国特色社会主义政治和制度优势，是合法性机制主导了对口支援西藏的行为，实现了经济、人才、产业、民生等多层次与全领域覆盖的支援模式，是中国特色社会主义的一种制度和实践创新[7]。

东西部扶贫协作是脱贫攻坚的重大举措和重要部署，为推动脱贫攻坚再上新台阶注入新动力。2017 年1 月，中央共确定东部地区267 个经济较发达县（市、区）与西部地区390 个贫困县结对开展“携手奔小康”行动。其中，东部省（市）的44 个市（区）携手帮扶西藏7地（市）的36个区（县），具体见表6。中央要求东部地区确实增强责任意识和大局意识，根据自身财力负担情况，逐步增加帮扶资金投入，西部地区要整合利用好扶贫协作各类资源和资金，切实聚焦脱贫攻坚，形成脱贫合力。这种携手奔小康帮扶协作措施是深化细化东西部扶贫协作的新方式，能够确保西藏如期打赢脱贫攻坚战和实现全面小康社会。

（五）驻村干部为西藏脱贫攻坚保驾护航

西藏自治区自打响脱贫攻坚战以来，结合西藏实际，坚持自治区、地市、县区、乡镇四级驻村联动，截至2018年共计选派7批15万余名干部奔赴5475个村（居），开展驻村力量无缝助力脱贫攻坚，为脱贫攻坚“最后一公里”保驾护航。其中，自治区直属机关每年选派2000 余名干部进驻困难大、条件艰苦的近600个村（居）；市地每年选派4000余名干部进驻条件相对较差的1000 多个村（居）；县（区）和乡镇（街道）每年选派15000 余名干部进驻3800 多个基础较好的村居。截至2018 年，全区开展党员干部与贫困户“结对子”活动，共14 万余户57 万余人次结对帮扶；开展包户帮扶贫困户工作，共计包户29 万余户117 万余人。西藏自治区财政每年为每个驻村工作队安排10-15万元办实事经费，安排10 亿元短平快项目实施经费，驻村工作队给予全力支持，引导群众自力更生脱贫致富。

表5 中央机关、各省（市）、中央企业口支援西藏一览表

（六）易地搬迁是西藏脱贫攻坚的加速器

易地扶贫搬迁是指将生活在深山、荒漠化、自然灾害频发、地方病多发等生存环境恶劣、生态环境脆弱、不具备基本生产和发展条件、限制或禁止开发地区、“一方水土养不活一方人”的农村的建档立卡贫困人口，按照自愿原则，搬迁到基础设施较为完善、生态环境较好的地方，从根本上改变贫困状况的一种扶贫方式[8]。《西藏自治区“十三五”易地扶贫搬迁规划》中明确提出，用3年时间对“一方水土养不起一方人”的26.6万建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁，用2年时间（2019—2020年）对易地扶贫搬迁工作进行巩固。安置模式采取集中与分散相结合的模式，其中集中安置主要包括行政村内就近集中安置、依托小城镇或工业园区安置、建设移民新村集中安置、依托乡村旅游区安置等；分散安置主要包括投亲靠友、“插花”安置等其他安置方式。安置方式采取城镇安置和农村安置，城镇安置主要有城市无土安置、县城无土安置、乡镇无土安置；农村安置主要有中心村有土安置和集中有土安置。截至2019 年，全区已建成易地扶贫搬迁安置区934 个，完成搬迁25.2 万人，累计完成投资达187.4亿元。

（七）六大产业齐发力为西藏脱贫攻坚提供新引擎

西藏立足自身优势，统筹安排，紧紧围绕种植业、养殖业、加工业、文化旅游业、商贸流通业、资源开发利用六大产业，推进产业供给侧结构性改革，培育产业发展新引擎，把特色产业作为脱贫攻坚的“主引擎”，把青稞、牦牛产业作为特色农牧产业发展和农牧民增收的主攻方向，把旅游业作为经济社会发展的支柱性产业，通过优质品种改良，农田高标准建设，牦牛和黄牛改良培育，牦牛肉和藏香猪农畜产品加工，藏医药、藏毯、民族服饰、民族家具等民族手工业，乡村旅游和休闲旅游发展、面向南亚大通道的商贸流通业，乡村电子商务，光伏和净水清洁能源开发利用等产业，为西藏脱贫攻坚提供了新的引擎，助推西藏脱贫攻坚提速，提升了脱贫攻坚效率。截至2019 年，西藏累计实施产业扶贫项目2639个，落实产业扶贫资金347.86亿元，带动23.8 万建档立卡贫困户如期脱贫，间接带动近40万名农牧民实现增收致富。

三、未来展望：后脱贫时代的贫困治理长效机制

（一）建立防范返贫的监测和帮扶长效机制

1.建立巩固脱贫政策体系和工作机制

加快建立健全巩固贫困的政策体系和工作机制：一是各地区对脱贫不稳定户、边缘人群易返贫户、因疫情或其他自然灾害和意外灾害以及其他原因造成收入骤减或者支出骤增户要建档立卡，加强跟踪监测，实行有针对性的提前干预和精准帮扶，筑牢这一类人群返贫“防护墙”。二是针对易地扶贫搬迁户要建立巩固帮扶机制，针对失农失牧户，需要建立就业帮扶政策和机制。可以由所在地政府牵线联系企业优先安排这类人群就业，也可以在金融和政策方面扶持其创业。三是针对困难群众可以联系政府单位、企事业单位和富裕家庭建立“守望相助、同舟共济”结亲帮扶机制。

表6 携手奔小康帮扶名单

2.坚持脱贫不脱工作任务的巩固机制

一是摘帽不摘责任，杜绝脱贫摘帽后放松跟进，不再走访脱贫群众，不再过问，甩手不管、不干，不获全胜，决不收兵；二是摘帽不摘政策，杜绝脱贫摘帽后不再宣传脱贫政策，避免群众不愿摘帽，消除群众摘帽后的顾虑；三是摘帽不摘帮扶，杜绝脱贫摘帽后撤摊子、甩包袱、歇歇脚，杜绝降低标准或吊高胃口，及时掌握返贫和新生贫困人员帮扶措施；四是摘帽不摘监管，杜绝急功近利，搞虚假政绩，切实监管脱贫成效，杜绝虚假脱贫、算账脱贫、指标脱贫、游走脱贫的形式主义和官僚主义。

3.建立脱贫成效巩固回头看制度

对建档立卡数据“底数清”“问题清”“对策清”“责任清”，促进对建档立卡人口的动态管理工作；不发通知、不听汇报、直奔基层、直插现场，到有关县市区开展座谈、调研，对脱贫攻坚的全过程、各环节全面开展“回头看”；根据各自职责形成工作任务分工表，对“回头看”内容进行细化分解，明确工作任务、重点问题、整改方向、牵头部门和责任部门；全面排查“两不愁三保障”实现的突出问题，确保脱贫工作务实、过程扎实、结果真实。

（二）建立后脱贫时代的贫困识别和调整机制

1.建立城乡高质量相对贫困标准体系

2020 年后西藏绝对贫困基本消除，但并不意味着贫困彻底消除，离高质量、高标准脱贫还有较大差距。2020 年前的脱贫标准较低，划定的贫困线相当于世界银行的极端贫困线，今后我们需要建立更高水平的贫困标准和更高质量的贫困治理体系。我国目前正跨入高收入国家行列，相对贫困线标准要高于世界银行推荐中等收入国家采用的消费贫困线为每人每天3.1 美元，也要符合国家未来发展趋势和目标，要与全面小康社会的门槛相匹配[9]，更要与西藏经济发展水平相适应，并根据物价指数实行动态化调整[10]。

2.建立城乡结合的相对贫困识别和调整机制

随着西藏城镇化的持续推进，越来越多的青壮年劳动力进入城镇，使得一些农牧区出现青壮年劳动力短缺，留守儿童、留守老人、留守妇女等群体贫困问题越发凸显，以及因病致瘫导致家庭人员无法外出务工家庭，农牧区需要重点加强这类人群的贫困识别。与此同时，大量青壮年涌入城镇后，因学历低下、技术缺乏、能力有限导致缺乏合适的就业岗位，加之进城后吃饭、租房、出行交通等费用加大而沦为贫困，加剧城市贫困问题。因此，后脱贫时代需要统筹农村和城市贫困人口，构建城乡一体化的相对贫困制度。随着城市务工人员工作落实稳定后，根据实际情况适时调整人员，实行有进有出的动态化管理。

（三）创新后脱贫时代相对贫困的帮扶机制

1.建立外在帮扶和内生发展相结合的帮扶机制

2020 年之前西藏脱贫攻坚是中央发挥政治优势和制度优势，组织全国各省市和中央企业等外部力量，在短期内资金、资源、人才等方面的集聚投入，一定程度会带来贫困村、贫困户内在动力机制的退化和弱化，甚至会出现“等、靠、要”思想。因此，在相对贫困帮扶过程中，在继续加强外源动力机制不减情况下，需要培育和发展内源动力，尤其是自发动力、就业技术、生计发展的能力等方面的提升，变“我是贫困户”为“我是致富户”。各地区打破各方面的壁垒，实现互通互联、机制共享、优势互补，解决各地区“信息孤岛”[11]，因地制宜发展差异化的产业，壮大地区自我发展能力和抗风险能力。

2.建立相对贫困与乡村振兴深度融合机制

相对贫困表现为区域内部发展不平衡，乡村振兴战略要缩小区域发展失衡，解决相对贫困将贯穿于乡村振兴的全过程。因此，二者相辅相成[12]。结合乡村振兴战略，推进实施撤并搬迁类村庄与生态宜居搬迁等工程，解决好搬迁户原有的承包地、林地、宅基地等资产的转移和承接；全面排查这两类搬迁群众的现实困境，积极引导搬迁群众就业，培育提升搬迁群众务工经商能力；注重“扶志+扶智”，持续改善搬迁地发展条件，完善公共服务体系，增强搬出地的“造血”功能；切实保障搬迁群众搬得出、留得住、能致富，积极利用社区文化引导搬迁户守望相助、邻里和谐，增强搬迁户归属感。

3.探索物质贫困与精神贫困的扶持措施

大量研究证实部分贫困人口缺乏参与意识使得扶贫项目难以推进[13]。因此，积极参与对脱贫致富有着重要的作用。加强劳动者扶贫致富观念的宣传，宣传优秀脱贫单位和脱贫致富个人，讲好西藏脱贫致富故事；消除宗教消极影响，树立正确的消费观，理性安排宗教消费，将更多的资金用到发展生产和改善生活条件上；建立激励措施，将群众参与脱贫致富与政策扶持挂钩，对自主创业、乡村能人、致富带头人等人员给予正向激励，可以评选优秀榜样和发放奖励；对不愿外出务工、不愿种地养殖、不参加公共事务、不参加产业发展等好吃懒做的行为和个人予以通报批评，强化奖惩措施；积极探索“扶智+扶志”模式，增强贫困群体“造血”功能，逐步消除精神贫困。