美国政府对芬太尼的管制政策

徐金金 晏 拥

(南昌大学，江西·南昌 330031)

一种名为芬太尼的合成阿片类药物在美国引发了一场严重的药物危机。芬太尼是被批准作为止痛药和麻醉剂合法使用的药物，因其强效廉价而被滥用。对于阿片类药物依赖者，芬太尼可作为海洛因的直接替代品，但频繁过量使用可导致死亡。在2018年11月30日阿根廷举办的中美首脑G20会晤中，中美双方同意加强禁毒合作，包括对芬太尼类物质的管控。针对芬太尼滥用问题，特朗普政府是如何应对的？中美在芬太尼滥用议题上有哪些误解，又存在哪些合作空间？本文拟就上述问题做出分析。

一、美国芬太尼滥用问题的现状

芬太尼是美国二类管制药物(Schedule II drug)。在20世纪90年代早期，芬太尼被批准用于治疗重度疼痛(通常用于晚期癌症患者)。此后，芬太尼成了常见的处方止痛药。芬太尼可以通过注射、鼻嗅、口服及片剂使用，芬太尼贴剂滥用是通过移除凝胶，然后注射或摄入这些药剂实现的。贴片也可切成碎片，放在舌下或者颊腔中使用。

芬太尼是一种强效的合成止痛药，其效力大约是海洛因的50倍，比吗啡强80-100倍。芬太尼是海洛因等其他阿片类药物的有力替代品，因为芬太尼的效力更强，一次使用通常只需要少于一毫克的药物。但是芬太尼的过量使用可能在几分钟内会导致死亡，必须立即用纳洛酮(naloxone)逆转过量用药。对于芬太尼摄入者来说，仅仅接触或吸入两毫克(或大约两粒盐大小)就有可能丧命，这不仅对吸毒者构成威胁，对调查芬太尼过量使用的执法人员也构成威胁。此外，芬太尼比其他阿片类药物具有更高的使用过量风险，混合在海洛因中使用很容易导致服用过量。(1)Daniel Ciccarone, “Editorial for ‘US Heroin in Transition: Supply Changes, Fentanyl Adulteration and Consequences’ IJDP Special Section,” The International Journal on Drug Policy 46 (2017): 107-111, doi: 10.1016/j.drugpo.2017.06.010.

在美国，芬太尼类物质滥用已成为日益严重的社会问题。美国缉毒署(DEA)在2015年3月和2016年6月发布了关于芬太尼的全国性健康和公共安全警报。根据美国国家法医实验室信息系统(National Forensic Laboratory Information System)的数据统计，关于芬太尼的报道数量从2014年的5400次增至2015年的14600次。(2)Drug Enforcement Administration U.S. Department of Justice, Drugs of Abuse: A DEA Resource Guide, June 15, 2017, available at: https://www.dea.gov/documents/2017/06/15/drugs-abuse.美国海关边境保护局的缉获数据也反映了问题的严重性。从2016至2019财年涉及芬太尼的毒品缉获量呈上升趋势。

FY14FY15FY16FY17FY18FY19FY20Cocaine4554112205473934665501168213580Heroin606518566953568808494Marijuana192254515383071294052861231461030266882244685Methamphetamine39306443822410328113141443419053Fentanyln/an/a105181388226707

随着芬太尼类物质的泛滥，致死案例也在激增。2016年1月，美国疾病控制和预防中心(the Centers for Disease Control and Prevention)的一份报告显示，2014年美国发生5544例因过量使用非法合成阿片剂而死亡的病例，同比增长79%。(4)United States Centers for Disease Control and Protection, “Increases in Drug and Opioid Overdose Deaths—United States, 2000-2014 Weekly,” in Morbidity and Mortality Weekly Report 64:50, January 1, 2016, available at: http://www.cdc.gov/mmwr/preview/mmwrhtml/mm6450a3.htm; U.S. Drug Enforcement Administration, Counterfeit Prescription Pills Containing Fentanyls: A Global Threat, July 2016, 5, available at: https://www.dea.gov/docs/Counterfeit%20Prescription%20Pills.pdf.包括芬太尼在内的合成阿片类化合物导致的死亡率在2015年又同比增长了72.2%,其中很大一部分归因于非法芬太尼的供应增加。(5)United States Centers for Disease Control and Protection, “Increases in Drug and Opioid Overdose Deaths—United States, 2010-2015,” in Morbidity and Mortality Weekly Report 65:50, December 16, 2016, available at: https://www.cdc.gov/mmwr/volumes/65/wr/mm655051e1.htm.在2016年，19413名美国人死于因药物中毒致死，包括合成阿片类药物，比2015年增长110%。合成阿片类药物中毒死亡人数的显著增加，这类药物在2016年所有药物中毒死亡人数中约占31%。美国疾病控制和预防中心报告指出，其中大部分案例与芬太尼滥用有关。此外，在2016年，合成类阿片类药物的死亡人数首次超过天然和半合成类阿片类药物的死亡人数，这反映了芬太尼滥用问题的日益严重。在2016年，涉及天然和半合成阿片类药物的过剂量死亡人数超过14000人，而涉及合成阿片类药物的过剂量死亡人数超过19000人。(6)Fentanyl Remains the Most Significant Synthetic Opioid Threat and Poses the Greatest Threat to the Opioid User Market in the United States. DEA Intelligence Brief, May 2018, p.2, available at: https://www.dea.gov/sites/default/files/2018-07/PRB-DIB-003-18.pdf.从2017年到2018年，虽然美国全国范围内的药物过量死亡人数下降了4～5%，用药过量死亡人数二十年来首次下降。但是涉阿片类药物的死亡人数仍有所增长，约49000人死于阿片类药物。(7)The White House, Presidential Proclamation on National Substance Abuse Prevention Month, September 28, 2018, available at: https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-proclamation-national-substance-abuse-prevention-month-2018/.而且，美国滥用阿片类药物的队伍仍然庞大。在2017年滥用阿片类药物的美国人的数字高达1140万，2018年滥用阿片类药物人数达1030万，数量仍然处于千万级。(8)The White House, President Donald J. Trump Has Dedicated His Administration to Fighting Back Against the Opioid Crisis, September 5, 2019, available at:https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trump-dedicated-administration-fighting-back-opioid-crisis/.2019年，美国涉及芬太尼类物质的药物滥用死亡案例超过30000例(图1)。

图1 美国涉及芬太尼类物质的药物滥用死亡案例(9)https://www.drugpolicy.org/drug-facts/how-many-people-are-fatally-overdosing-due-fentanyl-why.

二、美国芬太尼滥用问题的缘由透视

由于芬太尼的廉价特性、与其他类似药物混合使用、芬太尼衍生物的组合方式多变，芬太尼滥用问题日益严重。此外，芬太尼来源的多元化与国际非法药物持续流入，也迫使美国政府加强对芬太尼滥用问题的管制。

(一)芬太尼的廉价特性，加深滥用程度

芬太尼的强效和廉价特性是芬太尼在美国泛滥的主要原因。非法芬太尼通常是在实验室里通过工业化流程生产出来的，而非从鸦片中提炼出来，这使得它比海洛因生产更容易、成本更低。吸毒者青睐芬太尼因为它价格便宜，生产25克成品芬太尼的成本大约为810.8美元。(10)United States Centers for Disease Control and Protection, “Increases in Drug and Opioid Overdose Deaths—United States, 2010-2015,” in Morbidity and Mortality Weekly Report 65:50, December 16, 2016, available at: https://www.cdc.gov/mmwr/volumes/65/wr/mm655051e1.htm.芬太尼已成为美国非法毒品生产商和经销商的“游戏规则改变者”，现在已成为美国最常见的毒品之一。(11)Scott Stewart, “Mexico’s Cartels Find Another Game Changer in Fentanyl,” Stratfor Worldview, August 3, 2017, https://worldview.stratfor.com/article/mexicos-cartels-find-another-game-changer-fentanyl.国家药物管制政策办公室(ONDCP)国家海洛因协调小组副主任肯普·切斯特指出，“芬太尼滥用本身就是一场危机，但我们意识到它很可能只是一个开始，这意味着美国毒品问题从植物类毒品向实验室制造毒品转变。”(12)“Addressing the Deadliest Drugs Fueling the Opioid Crisis,” Senate Judiciary Committee, April 11, 2018, https://www.judiciary.senate.gov/meetings/defeating-fentanyl-addressing-the-deadliest-drugs-fueling-the-opioid-crisis.

(二)芬太尼的混合使用，增加死亡风险

非法药物中芬太尼含量不明确也增加了服用过量的风险。实际上，减少芬太尼用量、避免与其他类别的药物混合使用或减少药物使用次数等预防措施可以降低相关风险。(13)Sarah G. Mars, Jeff Ondocsin and Daniel Ciccarone, “Sold As Heroin: Perceptions and Use of an Evolving Drug in Baltimore, MD,” Journal of Psychoactive Drugs 50, no. 2 (2018): 167-176, https://doi.org/10.1080/02791072.2017.1394508.大约70%涉及芬太尼的过量使用的人还涉及至少一种其他药物(14)Holly Hedegaard, et al., “Drugs Most frequently Involved in Drug Overdose Deaths: United States, 2011-2016,” National Vital Statistics Reports 67, no 9 (2018), https://stacks.cdc.gov/view/cdc/61381.，比如有一些非阿片类药物检测报告显示芬太尼呈阳性(例如可卡因和甲基苯丙胺)(15)“2018 National Drug Threat Assessment,” U.S. Drug Enforcement Administration, October 2018, https://www.dea.gov/sites/default/files/2018-11/DIR-032-18%202018%20NDTA%20%5Bfinal%5D%20low%20resolution11-20.pdf.，而药物相互作用加大了死亡风险。在美国，芬太尼的流行也存在着地区差异，这可能使人们放松警惕。芬太尼在美国某些地区已经很普遍，但在其他地区，芬太尼可能流行缓慢或者根本没有进入市场。芬太尼现在存在于美国中西部和东北部的大部分海洛因中，同时在密西西比西部迅速蔓延。(16)Michael Zoorob, “Fentanyl Shock: The Changing Geography of Overdose in the United States,” International Journal of Drug Policy 70 (2019): 40-46, https://doi.org/10.1016/j.drugpo.2019.04.010.

(三)芬太尼类似物组合方式多变，不易监管

芬太尼类似物以及芬太尼衍生物的组合方式多变，且不易监管。芬太尼类似物的化学结构可以以无穷多的组合进行演化，以产生化学性质相似但又不同的物质。通过简单地添加或移除一个原子，就有可能创造出与芬太尼具有相同效果但在法律上却没有被归类为芬太尼的新分子，新的芬太尼类似物的制造处于法律禁止之前。而这些新衍生物的生产速度和芬太尼一样快，微量使用也同样致命。因为各国政府只能一一将化学品列管，而制造商可以通过不断制造新的不受管制的物质，以躲避监管，这些物质便可以合法地制造和出口。化学品出口商利用一连串转运系统、故意错误标注麻醉品运输以及修改化学品，以规避监管。分销商还利用在线市场来掩饰自己的身份，接触世界各地的潜在客户。(17)U.S. Senate Permanent Subcommittee on Investigations, Combating the Opioid Crisis: Exploiting Vulnerabilities in International Mail, January 23, 2018, available at: https://www.hsgac.senate.gov/imo/media/doc/Combatting%20the%20Opioid%20Crisis%20-%20Exploiting%20Vulnerabilities%20in%20International%20Mail1.pdf.有证据表明，非法制造商已经从基于芬太尼的类似物转向其他合成阿片类药物，如U-47700和MT-45等。根据美国缉毒署2017年新出现的威胁报告，在2017年新发现的合成类阿片中，有55%是该年首次发现的。(18)J. Stephen Morrison, Fentanyl Opens a Grave New Health Security Threat: Synthetic Opioids, January 18, 2019, available at: https://www.csis.org/analysis/fentanyl-opens-grave-new-health-security-threat-synthetic-opioids.2017年，面对严峻的药物危机，美国药品管理局实验室在全国范围内鉴定了近3000件芬太尼和芬太尼相关化合物展品、922件合成大麻展品和269件卡西酮展品。(19)United States?Drug Enforcement Administration, DEA acts against dangerous, deadly designer synthetic drug linked to 151 overdose deaths since 2015, August 31, 2018, available at: https://www.dea.gov/press-releases/2018/08/31/dea-acts-against-dangerous-deadly-designer-synthetic-drug-linked-151.美国司法部药品执法局发布的《国家毒品威胁评估报告2018》指出，非法芬太尼和其他合成类鸦片现在是在美国使用的最致命的鸦片类物质。贩运者越来越多地以假处方药的形式销售芬太尼。芬太尼供应商不断试验新的芬太尼类物质以规避监管。(20)“National Drug Threat Assessment,” U.S. Department of Justice Drug Enforcement Administration, October 2018, available at: https://www.dea.gov/sites/default/files/2018-11/DIR-032 18%202018%20NDTA%20%5Bfinal%5D%20low%20resolution11-20.pdf, p. vi.

(四)芬太尼来源多元化，国际非法药物持续流入

从国际政治与跨国视角来看，世界各国的非法药物和毒品流入美国，促使特朗普政府必须对芬太尼滥用问题进行管制。特别是美国的邻国墨西哥，是世界各国毒品流入美国的中转和汇聚之地。墨西哥是个毒品泛滥的国家，犯罪团体势力强大，有着完整的毒品产业链，而且与官方都有着密切联系。犯罪集团依靠当地支持与官方共谋，实施有着巨额利润的毒品犯罪行为。随着犯罪组织的扩散，许多地方领导人甚至用市政金库支付当地黑帮，以保证他们自己和他们社区的保护。(21)Mary Speck,Great Expectations and Grim Realities in AMLO's Mexico, May 9, 2019, available at: https://www.csis.org/analysis/great-expectations-and-grim-realities-amlos-mexico.墨西哥的毒品贩运、毒品暴力、巨额利润等复杂的社会经济形势以及美国本身巨大市场需求，使得美国对于阻止墨西哥的毒品进入美国市场变得更为困难。

三、美国政府对芬太尼的管制措施

(一)美国对芬太尼的管制机制

在美国，危险麻醉品由几个联邦机构共同负责管制，联邦与州及地方执法机构合作侦查和预防与毒品有关的犯罪。

(1)美国缉毒署主导下的联邦机构间合作

1970年《综合药物滥用预防和控制法》(Comprehensive Drug Abuse Prevention and Control Act of 1970)，尤其是其中的《受控物质法》(The Controlled Substances Act/CSA)，确立了旨在预防美国药物滥用的联邦药物政策。隶属于司法部的美国缉毒署(DEA)主导美国禁毒工作，是联邦政府管理和实施麻醉品管制的主要机构。同时，缉毒署也与美国卫生和人类服务部，特别是食品和药物管理局(FDA)合作，管理和控制非法药物和化学品。根据《受控物质法》，美国缉毒署与食品和药物管理局共同负责更新和修订受控和禁用化学品清单，将受控和禁用化学品分为五类受控物质清单。大多数芬太尼产品或者是一类受控物质，即它们没有医疗用途和极易被滥用，或者是二类受控物质，即它们具有一些合法的医疗用途和很强的滥用潜力。

除了监管化学品，美国缉毒署还与其他联邦机构合作开展执法工作。与美国缉毒署合作调查和执行毒品法的机构包括联邦调查局、美国警署(the U.S. Marshals Service)、酗酒、烟草、枪支和爆炸物局(the Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms, and Explosives)、美国国土安全部和美国邮政检查局(the U.S. Postal Inspection Service)。此外，美国缉毒署还与白宫国家药物管制政策办公室(the White House Office of National Drug Control Policy)进行协调，该办公室与外国政府和国内机构进行接触，以确保采取协调和全面的禁毒措施。美国缉毒署还与白宫的高强度贩毒地区项目(the White House’s High Intensity Drug Trafficking Areas Program)合作，该项目资助了752项禁毒行动，帮助联邦和地方预防、治理毒品滥用，共享情报，并评估联邦、州和地方各级的麻醉品威胁。(22)White House Office of National Drug Control Policy, High Intensity Drug Trafficking Areas (HIDTA) Program, available at: https://www.whitehouse.gov/ondcp/high-intensity-drug-trafficking-areas-program.

(2)联邦禁毒机构与州政府间的合作

随着美国毒品贩运的增加，联邦禁毒机构，特别是美国缉毒署，已经加强了与州和地方的合作，为各州禁毒执法行动提供财政和人员支持。在2016年，美国缉毒署的州和地方工作项目管理了271个州和地方工作小组，派遣了2200多名美国缉毒署特工与2500多名州和地方官员合作，以加强执法和侦查能力。在制定禁毒法规方面,联邦政府具有更大的权力。尽管美国各州和地区有自己的监管框架来执行禁毒法规，但美国缉毒署和食品和药物管理局可以将化学药品列入美国受控物质清单，从而在全国范围内禁止或控制它们。(23)U.S. Drug Enforcement Administration, State and Local Task Forces, available at: https://www.dea.gov/ops/taskforces.shtml.国家药物管制政策办公室(ONDCP)在资助各州和地方项目与提供执法资金方面也起到重要作用。2018年10月，美国政府宣布通过国家药物管制政策办公室的高强度贩毒地区(HIDTA)项目资助50多个创新项目，并给执法部门拨款4240万美元。大量可自由支配的拨款侧重于减少阿片类药物的供应，特别是合成阿片类芬太尼。(24)The White House, President Trump Awards Funding for Innovative Law Enforcement Projects, October 8, 2018, available at: https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-trump-awards-funding-innovative-law-enforcement-projects/.2019年11月，该办公室又宣布向打击阿片危机的地方项目(13个州的14个项目)拨款450万美元，帮助应对阿片危机的影响。(25)The White House, ONDCP Announces More Than $4 Million in Grants for Local Programs Combating the Opioid Crisis, November 20, 2019, available at: https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/ondcp-announces-4-million-grants-local-programs-combating-opioid-crisis/.

(3)白宫和国会扩大联邦缉毒署的权限和能力

白宫和国会一直在努力提高联邦缉毒署和其他机构打击受控化学物质生产和扩散的能力。在2012年，《合成药物滥用预防法》(the Synthetic Drug Abuse Prevention Act)签署生效，旨在加强禁毒执法并提高联邦缉毒署的缉毒效率。《合成药物滥用预防法》把20多种化合物列入禁用清单，将临时管制物质的审查期从18个月增加到36个月，并扩大了联邦缉毒署的临时管制权限，以便联邦缉毒署更快地禁止新的化学品。(26)White House Office of National Drug Control Policy, Synthetic Drugs (A.K.A. K2, Spice, Bath Salts, etc.), available at: https://www.whitehouse.gov/ondcp/ondcp-fact-sheets/synthetic-drugs-k2-spice-bath-salts.2017年1月，美国参议院通过了一项决议将非法使用芬太尼定为美国的公共卫生危机，要求采取进一步措施加强芬太尼滥用的治理和预防，并与墨西哥和中国政府加强禁毒合作。(27)Resolution Expressing the Sense of the Senate Regarding the Trafficking of Illicit Fentanyl into the United States from Mexico and China, S. Res. 10, 115th Cong., 1st Sess., Jan 10, 2017.同年10月，在众议院通过了一项“拦截法”(Interdict Act)，意在海关拦截非法进口到美国的芬太尼类物质以及其他合成类阿片。国会授权向美国海关和边境保护局拨款900万美元，以确保美国海关和边境保护局有足够资源(包括化学筛查设备、人员和科学家)用于防止、检测和拦截芬太尼、其他阿片类药物以及其他麻醉品和精神活性物质的非法进口。(28)United States House of Representatives, H.R.2142 An Act, October 24, 2017, available at: https://www.congress.gov/115/bills/hr2142/BILLS-115hr2142eh.xml.

(二)美国政府的应对措施

2017年10月，美国总统发布了一份总统备忘录，要求各执行部门和机构负责人使用一切合法手段来打击毒品需求和阿片危机。他还指示卫生与公共服务部部长宣布此次危机为公共卫生紧急情况。美国总统在签署备忘录时指出，“我们已经为戒毒和治疗分配了近10亿美元的补助金，拨款5000多万美元用于支持帮助那些面临监禁和戒毒的执法项目。”“我们还发动了价值8100万美元的合作计划，为我们的老兵研究更好的疼痛应对技术。”(29)The White House, How We Will Win the War on Opioids, March 1, 2018, available at: https://www.whitehouse.gov/articles/will-win-war-opioids/.为确保资金被有效地使用，美国政府试图从需求、供应和治疗三个方面来应对当前的阿片类药物危机。

(1)预防药物滥用和减少需求

美国政府正在促进预防工作和加强滥用跟踪，从而及时处理与阿片类有关的事件，同时提升处方安全以减少滥用。美国政府为卫生和人类服务部拨款130亿美元新资金，其中包含用于支持针对阿片滥用和成瘾风险人群的媒体宣传活动的资金。这一新的资金还将用于加强监测工作，防止阿片类药物滥用，包括改进国家处方药物监测方案(Prescription Drug Monitoring Programs)；美国食品和药物管理局更新了医疗保健提供者继续教育的规划，扩大了疼痛管理原则方面的信息，包括如何评估、治疗和监测阿片类药物的使用；退伍军人事务部(VA)将成为首先引入领导问责制，公开发布阿片类药物的处方率；医疗保险和医疗补助服务中心(CMS)已经宣布了一些新政策，以更好地管理和预防受益者中慢性和新的过度使用。司法部继续扩大对医生和药剂师的教育工作，同时开展公众教育活动，重点关注从小学到大学年龄段的个人。

(2)打击毒品供应者，切断供应链

美国政府正在通过关闭销售阿片类药物的犯罪网站、打击欺诈性处方、停止生产和销售非法芬太尼、以及防止毒品进入美国以严厉打击毒品交易。司法部创建了阿片类药物欺诈和滥用检测单位(OPFAD)，这是一个使用数据帮助应对阿片类药物危机的新程序。司法部与OPFAD合作，为应对阿片类药物问题指派了12名经验丰富的美国助理律师，专门研究和起诉与阿片类药物有关的医疗欺诈。由司法部领导的多机构行动摧毁了互联网上最大的犯罪市场“AlphaBay”，有力打击了芬太尼和其他危险药物在互联网上的销售。司法部宣布了一项针对网上销售毒品的贩运者的新资源：联合刑事阿片类药物暗网执法小组，称为“J-CODE”。J-CODE将与毒品管制局以及整个联邦调查局国际办公室进行协调，以有效地打击网上毒品贩运。2018年1月10日特朗普签署一项新的法案《拦截法案》，授权向美国海关和边境保护局拨款，以侦查和制止非法进口芬太尼、精神活性物质和其他麻醉品。

(3)扩大获得世界级护理和治疗的机会

美国政府正在支持国家和行业创新，以增加获得高质量治疗和康复服务的机会。健康和人类服务部(HHS)为新设立的“国家针对阿片危机应对措施”项目拨款4.85亿美元，该计划支持一系列全面的预防、治疗和康复服务。美国药物滥用和精神健康服务管理局(SAMHSA)已拨款1.44亿美元以支持应对阿片类药物和其他药物滥用。卫生资源和服务管理局已向1178个卫生中心拨款大约2亿美元，以扩大精神健康和药物滥用服务。美国政府致力于启动创新，以提供未来的解决方案。比如，美国国立卫生研究院(NIH)已开始与创新企业建立伙伴关系，以开发应对疼痛、成瘾、滥用逆转的新治疗方法。美国国立卫生研究院、国防部和弗吉尼亚州还宣布投资8100万美元开展一项为期六年的联合研究合作伙伴关系，以支持退伍军人疼痛管理研究。(30)The White House, How We Will Win the War on Opioids, March 1, 2018, available at: https://www.whitehouse.gov/articles/will-win-war-opioids/.

四、美国芬太尼滥用问题与中美禁毒合作

(一)美国芬太尼滥用问题与中国

进入21世纪，毒品问题似乎愈演愈烈，阿片类药物的滥用已经成为了一个全世界面临的共同问题。自中美经济贸易摩擦以来，双边关系的不确定性增加，毒品问题已成为两国存在不多的共识之一。

(1)美国对中国认知的偏见与误识

美国缉毒署认为，中国是致使芬太尼流入美国的主要提供者。(31)U.S. Drug Enforcement Administration, Counterfeit Prescription Pills Containing Fentanyls: A Global Threat, July 2016, 7, available at: https://www.dea.gov/docs/Counterfeit%20Prescription%20Pills.pdf.中国是全球芬太尼类物质的主要来源国，来自中国的芬太尼类物质或是直接进入美国，或是经由墨西哥进入美国。(32)Jeanne Whalen and Brian Spegele, “The Chinese Connection Fueling America’s Fentanyl Crisis,” Wall Street Journal, June 23, 2016, available at: http://www.wsj.com/articles/the-chinese-connection-fueling-americas-fentanyl-crisis-1466618934.中国制造商向美国出口一系列芬太尼产品，包括原料芬太尼、芬太尼前体、芬太尼类似物、含芬太尼的假处方药，如羟考酮，以及生产芬太尼所需的压片机和其他机械。(33)U.S. Drug Enforcement Administration, Counterfeit Prescription Pills Containing Fentanyls: A Global Threat, July 2016, p.6, available at: https://www.dea.gov/docs/Counterfeit%20Prescription%20Pills.pdf.这些产品被送到美国各地的小型药品经销商和进行包装与销售的犯罪组织手里。缉毒署还认为，在过去的几年里，包括一些含有致命剂量以及未知剂量的芬太尼产品在内的成千上万的假药丸从中国进入美国。(34)U.S. Drug Enforcement Administration, Counterfeit Prescription Pills Containing Fentanyls: A Global Threat, July 2016, p.2, available at: https://www.dea.gov/docs/Counterfeit%20Prescription%20Pills.pdf.芬太尼和其他合成阿片类药物的传播得到了互联网的帮助,几乎所有的芬太尼都是从中国和墨西哥进口的。(35)Pardo, Bryce, Jirka Taylor, Jonathan P. Caulkins, Beau Kilmer, Peter Reuter, and Bradley D. Stein, Understanding America’s Surge in Fentanyl and Other Synthetic Opioids, Santa Monica, Calif.: RAND Corporation, RB-10091-RC, 2019, available at: https://www.rand.org/pubs/research_briefs/RB10091.html.这是美国对中国的认知偏见与误识。现实中，芬太尼销售的分散性质给禁毒带来了很大困难。

(2)关于芬太尼滥用议题的理性认知

美国政府关于美国的芬太尼主要来源于中国的指责是站不住脚的。据美国执法部门最近提供的从2018年10月至2019年3月的数据显示,美国海关和边境保护局共查获芬太尼类物质走私案229起，缴获芬太尼类物质536.8公斤(其中，来自中国的案件只有17起，缴获5.87公斤，分别为总数的7.4%和1.1%。)因此，芬太尼物质主要来源于中国完全不符合事实。当前世界上研发合成的芬太尼物质近百种。在技术上，芬太尼物质的发现、检验、鉴定方面是非常困难的，中国政府在对新精神活性物质的管制与芬太尼类物质的列管方面已做出了积极努力。(36)袁莎.美国阿片类药物危机及中美禁毒合作[J].和平与发展，2019，(01).2017年3月，国家禁毒办将4种芬太尼类物质加入列管目录。2018年9月，又宣布将四氢呋喃芬太尼和四氟异丁酰芬太尼2种芬太尼类物质列入管制目录。2019年4月，公安部、国家卫生健康委员会和国家药品监督管理局联合发布《关于将芬太尼类物质列入〈非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录〉的公告》，决定正式整类列管芬太尼类物质。目前，中国列管的芬太尼类物质品种达到25种，超过联合国规定管制的21种，相关主管部门相互合作，密切配合，在4个月内就完成了对芬太尼类物质整类列管的法定程序。(37)中国禁毒网, 《国家禁毒委召开新闻发布会宣布整类列管芬太尼类物质》，2019年，http://www.nncc626.com/2019-04/01/c_1210097206.htm.

尽管美国政界不少人在芬太尼的问题上歪曲事实，然而这并没有影响中美两国执法部门在情报侦察、联合办案方面的合作，共同打击芬太尼类物质。事实上，虽然中美两国在经贸问题上存在巨大分歧，但美国政府在阿片类药物管制方面仍然寻求与中国禁毒合作，共同打击跨国毒品犯罪问题。

(二)美国政府与中国的禁毒合作

在毒品问题全球化的大背景下，中美两国都面对严峻复杂的国内外禁毒斗争形势。美国政府宣布“阿片危机”为“公共卫生紧急事件”，并称其为“一场严重的危机”，这反映了其管控毒品问题的决心。(38)The White House, Remarks by President Trump on Combatting the Opioid Crisis, March 19, 2018, available at: https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-combatting-opioid-crisis/.中国国家主席习近平就禁毒工作作出重要指示，强调要“走中国特色的毒品问题治理之路，坚决打赢新时代禁毒人民战争”。(39)中国禁毒网，《2017年中国毒品形势报告》，2018年，http://www.nncc626.com/2018-06/25/c_129900461.htm。因此，中美两国在毒品滥用、跨国犯罪以及抑制毒品的蔓延与传播有着共同的利益，在情报交流、联合执法、联合办案乃至全球毒品治理等方面存在较大的合作空间。

(1)完善情报交流机制

自2003年中美建立禁毒合作情报交流会机制以来，共举办了九届交流会。第九届中美禁毒情报交流会于2018年11月在美国召开，两国就芬太尼列管、新精神活性物质管制等方面的合作进行了深入的探讨，就易制毒化学品管制、新精神活性物质案件侦查合作等议题进行了深入交流。2019年9月，美国白宫国家禁毒政策办公室主任对中国进行访问，与中方就毒品溯源分析技术、防范寄递物流涉毒犯罪以及芬太尼类物质管控等问题深入交换了意见，两国在情报交流与数据共享方面的合作进一步加强。

(2)加强联合执法与联合办案

中美两国承诺加强联合执法和办案力度，共同承诺打击非法芬太尼类物质。2017年10月，首轮中美执法及网络安全对话在华盛顿举行，双方表示要加强在反恐、禁毒、司法协助等领域的合作，解决好两国在执法领域的重要关切。2018年2月1日，中方对可用于制造非法药物的两种芬太尼前体化学品(NPP和4ANPP)进行调度控制的决议正式生效，两国就芬太尼物质的威胁进行合作和数据共享。(40)U.S. Drug Enforcement Administration, China Announces Scheduling Controls On Two Fentanyl Precursor Chemicals, January 05, 2018, available at: https://www.dea.gov/press-releases/2018/01/05/china-announces-scheduling-controls-two-fentanyl-precursor-chemicals.包括科学数据、贩运趋势和样本交换的数据共享对双方联合执法打击跨国毒品犯罪提供了重要支撑。2019年11月，中美两国联合成功破获首起走私芬太尼案件，中国公安部禁毒局与美国国土安全部移民海关执法局共享情报信息与交换证据材料，全链条摧毁了一个非法加工、贩卖、走私芬太尼等毒品的犯罪团伙，中美在联合执法、联合办案等方面取得初步成效。

(3)共同致力于全球毒品治理

除了关乎中美自身切身利益的禁毒合作以外，两国在全球毒品治理方面有着巨大的合作空间。作为世界上最发达的国家和世界上最大的发展中国家，中美两国可在联合国框架范围内，重点打击芬太尼等阿片类药物的滥用，共同致力于全球毒品治理工作。类阿片吸毒存在致命和非致命过量的危险，它的危害是许多国家的一个问题。美国涉毒死亡人数约占全世界的四分之一，其中主要来自类阿片的过量使用。美国的类阿片市场有各种国际管制物，包括从合法市场转用的和作为假冒药品大规模生产的处方药，而这些假冒药里面实际上含有芬太尼和芬太尼类似物。(41)联合国，《2017年世界毒品问题报告》，2017年，http://www.unodc.org/wdr2017/field/WDR_Booklet1_Exsum_Chinese.pdf.随着世界范围内芬太尼类阿片药物等新型精神活性物质的处方药的出现，类阿片吸毒者的过量人数不断增加。类阿片的非法制造对公众健康构成了严重威胁，尤其是不同阿片类与其他精神活性物质的结合使用，造成了大量涉阿片类药物的死亡。因此，中美两国应与国际社会一道，在联合国框架内加强对芬太尼等类阿片药物滥用的控制，强化区域禁毒合作，共同推动联合国《2030年可持续发展议程》工作目标的实现。

五、结论

美国政府对芬太尼的管制做出了巨大的努力，加强了国内外合作打击非法芬太尼产业链，然而芬太尼在美国仍然很容易获得。芬太尼仍将继续对美国公共卫生安全构成挑战和风险，并导致越来越多的过量死亡。此外，美国寻求国际协助以及加强对芬太尼的管制可能会在短期内减少芬太尼的滥用，不过很难解决根本问题。未来随着芬太尼的传播简化、新颖合成方法的出现以及电子商务的发展很可能会导致芬太尼类阿片药物进一步激增，美国政府的芬太尼管制政策很难扭转这一趋势。作为处方类镇痛剂的芬太尼类物质，对瘾君子而言相对廉价高效，性价比较高。考虑到巨大的市场和利润，毒品“贩子”将继续试验新的芬太尼衍生物以规避监管。