西方发达国家农业转型的经验及对湖北的启示

丁建军 余海鹏

摘要：西方发达国家经过上百年的探索，完成了传统农业向现代农业的转型，本文在对其主要做法和经验进行了深入分析，认为完善的法律法规政策支持体系，规模化、专业化、商品化的生产体系，强大的科技教育支撑以及高效的社会化的农民合作组织等是其农业成功转型的关键。湖北作为农业大省，农业转型升级较慢，结构性矛盾突出，尤其是体制机制改革滞后，制约着现代农业发展。因此，十分有必要因地制宜，既发挥自身的优势，也借鉴发达国家的成功经验，推进湖北农业转型。

关键词：农业转型;国际经验;湖北问题;借鉴与启示

中图分类号 ：F323.3 文献标志码：A 文章编号：1672-0768（2020）03-0040-05

对于农业转型的内涵及路径，学者们进行了深入的研究，彭新宇（2004）认为，农业转型就是指农业由低发展阶段向高发展阶段的转变过程[1]。赵石明（2010）认为，农业转型是指对传统农业进行改造，实现和发展现代农业的过程，即实现传统农业向现代农业的转型[2]。对于农业转型的路径，美国学者西奥多·舒尔茨（1999）认为，要改造传统农业，必须引进新的生产要素以促进经济增长，并提出引进新生产要素三大途径：①进行人力资本投资;②为引进新生产要素创造条件;③建立传统农业改造的相关的配套制度[3]。我国学者张智强（2012）认为，实现农业转型，需要通过政府制定以引导和扶持为主的政策制度，利用市场经济调节，培养农民意识和技能，采用先进生产工具、利用科学技术生产，依靠科学的管理方式进行管理和经营，以期使农业生产方式升级，达到较高生产水平的一个过程[4]。笔者认同上述观点，但同时认为，欠发达国家或地区的农业转型需要借鉴发达国家的经验，以少走弯路。湖北作为农业大省，但不是农业强省，相比而言，存在农业转型缓慢，结构性矛盾突出，体制机制改革滞后等等问题，在乡村振兴背景下，实现农业转型迫在眉睫。

一、发达国家农业转型的主要做法及经验

发达国家是指農业发达国家，主要是指美国、日本、欧盟等主要农业发达国家。这些国家代表世界上主要三种农业模式，湖北的地形地貌及气候条件与这些国家有相似之处，有较强的借鉴意义。

（一）建立完善的法律体系

发达国家十分注重法律与制度建设，通过完善的法律制度体系，规范了市场主体的行为，大幅减少了对农业生产和农产品市场的直接干预，将政府的各类扶持政策落到了实处，为农业转型奠定良好基础。如美国自建国以来，一直在不断完善农业法律法规体系。1933年，美国通过了《农业调整法》，此法确立了农业在美国的基础地位。上世纪80年代以后，农业法成为美国一个独立的法律部门。2007年，美国出台了《新农业法案》，从而形成了以农业法为基础、100多部重要法律为配套的相互衔接的农业法律体系，内容涵盖从土地开发利用及转让—教育科研推广—农业投入—农业生产及环境保护—农产品贸易及价格保护—农村发展等等。这些覆盖农业领域方方面面的法律法规得到联邦政府和州政府很好的贯彻执行，为农业转型奠定了坚实的基础。法国为了推动法国农业转型升级，自1960 年起政府出台了《农业指导法》《农业指导法补充法》《农业灾害救助法》《农业保险法》等法律法规，涉及税收、信贷、农业补贴以及农业保险等惠农政策。

（二）促进农业的规模化、集约化经营

规模化经营是发展现代农业的前提，没有规模化，农业机械化、专业化生产无法进行，农业的效益无法提升。西方发达国家在推进农业现代化的过程中，十分重视推进农业规模化经营。如美国政府除了通过立法手段、行政干预、经济手段、政策激励等措施以外，还出台灾害补贴、休耕补贴以及差异化的农业信贷等支持政策，以及发展农村水利、交通运输、电力供应以及仓储、冷链物流等基础设施，为农业规模化经营提供保障，刺激家庭农场扩大规模，而且鼓励农场主之间的兼并重组与强强联合，实现更大的规模化。据统计，1982年，美国农场的中点（1）面积仅为600英亩，而2011年则为1 100英亩，即一半耕地是在面积低于1 100 英亩的农场，另一半耕地在面积高于1 100英亩的农场[5]。经过多年的努力，美国从一个由小规模分散粗放的家庭经营发展到现代化大农场规模化经营，成就了美国的大农业模式。再如日本政府通过修改并颁布《农地法》《农地利用增进法》等多部法律，鼓励农户通过买卖、租让和委托等形式，促进农地转让和规模经营。还鼓励土地向认定农业者集中，采用了以自然村落为单位的集落营农方式，同时支持农地规模化经营的农业服务事业体[6]。同时，政府和民间合作设立基金，农业法人组织提供资金支持，给予大量的政策扶持，扩大了农户的经营规模。目前，家庭农场拥有的农地中，面积在5hm2以上的家庭农场占比45%，面积在10hm2以上 的家庭农场占比35%，面积在20hm2以上的家庭农场占比26%[7]。

（三）实施专业化、商品化生产

发达国家为了充分利用不同地区的自然条件和自然资源，集中推广现代农业技术，提高农业生产效率和商品率，提升农业规模化效益。如美国政府根据地形、气候以及土壤等自然条件，将全国划分为10个农业生产区域，进行区域化经营。如北部种植小麦，中部种植玉米，南部和西部则饲养牲畜，大湖地区发展乳制品，太平洋地区盛产水果和蔬菜[5]。法国政府针对法国地形地貌等特点，因地制宜，调整农业区域生产布局及产业结构，“平地种粮、山丘养畜、坡岗葡萄加果菜”，重点发展畜牧业以及与之相关的玉米、甜菜、小麦等高产饲料作物，从而使种植结构适应畜牧业发展。同时，根据传统习惯、自然条件以及技术水平，科学谋划各具特色高度专业化的区域，将全国划分22个大农业区470个小区，实现专业化、商品化生产。日本农业专业化生产十分明确，“一区一品”“一户一业”十分普及，农户没有“小而全”，只有“大而专”;不为自给自足，而是商品化生产、专业化分工。这些做法不仅获得了规模效益，而且繁荣了农产品市场，农产品的商品化率达到95%以上。

（四）推进农民合作组织建设

发达国家农业合作组织的发展历史悠久，理论与实践经验十分丰富，随着法律法规的不断完善，合作组织的运行也越来越规范。如欧盟国家的法国、瑞典、荷兰等国的农民合作社十分发达。法国自上世纪80年代，农业合作社开始不断拓展其服务功能，为社员提供产前、产中和产后等全方位服务，法国90%以上的农户加入了农业合作社，其年营业额达1 650亿欧元，农户经营效益得到大幅提升。而合作社也不断发展壮大，形成了完整的农业产业链体系，不少合作社发展成为世界知名的大型农业公司及食品企业集团。瑞典的农业合作社有600多家，分为近20个类型，有90%的农民加入了合作社，一个农民通常加入几个合作社，瑞典市场约75%的农产品由合作社提供。再如日本，日本农协是世界上最成功的农业合作组织之一，经过数十年的发展和完善，成为全方位服务日本农民的民间组织，不仅帮助农民购买生产、生活资料，而且还负责组织农业生产、提供技术服务，还负责帮助农产品销售等，以及通过农村金融机构，对农户资产进行资本化运作，所获取得高额利润返还给农协股东等等。农协各个方面细致入微的服务，使农户离不开农协，形成了关系紧密的合作组织体系。

（五）重视农业科技成果的研发与应用

为了推进农业转型，发达国家十分注重农业技术的升级与更新换代，农业科技始终贯穿于农业发展的全过程。如美国拥有130多所农学院，60多所林学院，27所兽医学院，为美国培养了大量现代化的农业人才;在科研方面，美国共有4大研究中心及遍布56个州的1 200家服务农业的科研机构，9 600名农业科学家;在推广方面，美国有推广机构3 300多个，农技推广人员1.7万人。教育、科研、推广“三位一体”，紧密衔接，形成一个完整的人才培养、科技研发及成果转化的体系。法国政府则十分注重发展农业教育，法国拥有6所农业大学和38所高等农校，其中，高等农学院是法国十大名校之一，入学者均是同龄人中的佼佼者，法国还有近千所中等农业技校，为法国培养了大量的农业人才。日本十分重视农业科技成果的转化应用，通过国立和公立大学、科研机构以及民间科研院所（含企业）等3大系统组成完整的农业科技研发体系，推动农业科技成果的转化运用。以无人机为例，日本现在是世界上使用农用无人机喷药第一大国，其无人机数量从1995年的307架增加到现在的2 400多架，操作人员达到14 000多人[8]。

（六）不断提高农业补贴

发达国家财力雄厚，不断扩展农业补贴的范围，加大农业补贴的力度。以美国的投入的政策为例，美国从1933年开始实施农业补贴政策，80多年来农业补贴政策不断演化，但总体来看，美国农业补贴政策主要分为五大类，即贷款差额补贴、直接收入补贴、反周期补贴、资源保育补贴和农产品贸易补贴。美国农业补贴不仅范围广，而且力度大，极大地提高了美国农业的竞争力，增加了农民的收入，有力地推进了美国农业的转型。再如法国，法国政府二战以后一直致力于不断增加农业补贴，至1975年，用于农业的财政支出达 339.79亿法郎，用于农业投资的新增贷款达150亿法郎，农业财政投资占当年农业投资总额51.3%[9]。进入80年代以后，法国政府对农业的投入逐年增加，每年都保持在1 000億法郎以上，占财政预算13%左右。以2004年为例，法国政府对农业补贴的金额是25 亿欧元，并且从欧盟获得农业补贴100亿欧元，合计农业补贴125亿欧元，且当年法国农户的农业生产收入的65%来自各种农业补贴[10]。法国的农业补贴政策，加速了法国从传统农业向现代农业的转型，使法国从一个粮食净进口国，一个长期受吃饭问题困扰的国家，一跃而成为世界上第二大农产品出口国。

二、湖北农业转型面临的主要问题及障碍

近年来，湖北一直致力于推进农业转型，但由于各种原因，在农业转型发展过程中面临一些问题和障碍，主要表现在农业发展扶持资金短缺，农业科技支撑不够，新型农业经营主体不强，规模经营困难以及高素质劳动力缺乏等等。

（一）农业政策资金扶持不够

湖北省农业法规及扶持政策体系不够完善，对农业支持的部门多，种类多，小而分散，且行政干预比较强，真正长期投入或扶持的力度小，农业补贴后劲不足，缺乏制度约束，严重影响了农业转型及结构调整。以农村基础设施建设为例，当前湖北省的政策经费支持不是普惠性的，而是通过竞争性的项目立项来争取，往往还需要地方政府大量的资金配套，地方政府由于财力有限，争取的意愿并不强，即便能争取到，但未必有配套资金。再如粮食奖补，中央财政拨付的产粮大县奖励资金，要求地方政府安排不低于30%的资金用于支持粮食生产和流通，但由于粮食主产县（市）大多为穷县，此项政策很难落实到位。此外，尽管湖北省农业切块资金每年都在增加，但从投入的方式上看，是多头管理、多管分流的分散式投入，难以发挥资金整合使用的“拳头”效应[11]。

（二）农业发展科技支撑不足

湖北省系我国的高教大省，共有高等院校120多所，其中涉农科研院所70多家、农业科研人员5 000多名，院士10多名，但农科教企结合不够紧密，科研院所的作用并没有得到充分的发挥。以农业大市荆门为例，该市农业研发基础薄弱，创新人才匮乏，仅有国家农业科技创新园区1个，省级及以上农业高新技术创新企业3家，省级工程技术研究中心2家、农业星创天地2家，2019年农业发明专利7项，成果转化推广4项。农业科技研发与成果推广脱节，全产业链科技创新服务不足，农产品从田间到餐桌、从生产到消费、从研发到市场等环节融合不够。在农技推广方面，湖北省经过“以钱养事”的改革以后，出现“网破、线断、人散”的局面，农业公益性服务短缺，农技人员断档，农业实用技术推广“最后一公里”难以畅通。

（三）新型农业经营主体发展不够

湖北新型农业经营主体数量众多，据调研统计，截止2019年，达到22万家，其中，农民专业合作社9.2家，空壳合作社占1/3，另有1/3的合作社处于为此状态，表现为组织松散，市场竞争力不强，服务能力较弱，只有近3万家合作社运行比较规范;家庭农场近4万家，但运行规范的仅1.1万家，而且家庭农场普遍经营规模普遍不大，大多在50亩左右。而且由于土地流转费用越来越高，有的甚至占到经营收入的50%，再扣除生产资料及雇工等费用，农业生产收益很难提高，新型农业经营主体难以做大做强。