我国人才补贴的法律规制研究——以15个新一线城市大学生落户政策为例

■刘睿文

（安徽大学法学院，安徽 合肥 230601）

自2017年以来，各大城市相继推出了大学生落户政策，其中包括人才补贴政策，以期吸引高学历、高素质人才定居，提高城市的人才竞争力。但是各地的人才补贴政策出台时间较短，国家也没有对人才补贴政策作出统一规定，因而各大城市的政策在具体内容和法律监督方面都存在较大的问题和差距。因此，本文以15个新一线城市的大学生落户政策为例，探究我国人才补贴的现状及问题，并对我国人才补贴进行法律规制提出建议。

一、我国人才补贴的现状

（一）15个新一线城市人才补贴措施

近几年，高校毕业生规模不断扩大，使得各大城市对大学生的争取成为人才争夺不可或缺的一环。15个新一线城市也同样将关注点放在大学生身上，为了吸引大学生人才，不仅放宽大学生的落户门槛，还给予一定的人才补贴，包括生活补贴、租房和住房补贴等。

（二）我国人才补贴措施的现状

15个新一线城市中绝大部分城市出台了人才补贴措施，从附表1可以得出以下几个结论：（1）补贴类型多样，包括生活补贴（或资助）、租房补贴和购房补贴；（2）各地补贴的方式不一，包括按月补贴和一次性补贴；（3）各地补贴的标准不一，数额不等。

（三）人才补贴措施的重要性

近年来，我国产业结构不断升级，人口老龄化趋势不断加强，城市未来劳动力短缺严重，人才对城市竞争力十分重要。而人才补贴措施的出台，增加了新一线城市的人才吸引力。《2019年中国大学生就业报告（就业蓝皮书）》的数据显示，“北上广深”就业比例持续下降，从2014届的25%下降到了2018届的21%，“新一线”城市吸引力不断增强，从2014届的22%上升到了2018届的26%。

此外，人才补贴措施对一个城市的发展也产生了非常大的作用。以西安为例，从2017年西安开始“人才新政”以来，大力引进的各类人才为西安市科技进步增添了新的力量，西安市的科技发展水平有较大提升。据《西安市2018年国民经济和社会发展统计公报》西安市全年实施市级科技计划项目178项;国家级高新技术企业数2139家，比上年增加300家;全年技术市场合同交易额1028.33亿元;全年专利申请量71250件，其中发明专利申请量26625件[1]。

由此可见，人才住房政策的存在确实会促进城市科技创新的提高，地方政府颁发人才住房政策的数量越多，代表其对于地方人才发展和安居环境的重视度越高，能够促进城市的科技创新和创业发展[2]。因此，人才补贴具有其存在的必要性。

二、我国人才补贴存在的问题

各地人才补贴的推出，提高了各大城市对人才的吸引力，人们对住房、对安定性的追求，成为各地政府大力推行人才购房和租房财政补贴的重要原因。但是，目前人才补贴政策在法律规范、具体内容以及监督机制方面仍存在许多问题。

（一）缺乏法律依据

人才补贴是各地政府推出的新举措，但是国务院以及各部委并未对人才补贴作出统一的规定。国务院办公厅发布的《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》虽然提到了在城镇稳定就业的外来务工人员、新就业大学生和青年医生、青年教师等专业技术人员，凡符合当地城镇居民公租房准入条件的，应纳入公租房保障范围，但保障范围较窄，而且要符合公租房准入条件，才纳入公租房保障范围，且未表明是否可以对高素质人才购房和租房进行财政补贴，也未对人才补贴的审批主体作出规定。同时，人才补贴政策的出台更多的体现自由裁量权，欠缺必要的行政程序，其出台的正当性容易受到公众的质疑。

目前的人才补贴政策大多由省市一级政府的规范性法律文件作出，比如说北京的《关于优化住房支持政策服务保障人才发展的意见》是北京住房城乡建设委发布的规范性法律文件，深圳的《关于完善人才住房制度的若干措施》是深圳市住房和建设局发布的规范性法律文件，因此各地的人才补贴政策的法律效力位阶普遍低下。

（二）具体措施不合理

由于缺乏统一的法律规制，很多地方的人才补贴的标准不合理，而且各地补贴的具体措施差距较大。

1.人才认定标准的问题

各地的人才认定标准不一，一些城市仅仅从年龄和学历两个方面进行规定，某些城市甚至取消了对年龄的限制，认定标准较为宽泛。比如说，郑州和昆明的认定标准最为宽松，没有年龄方面的限制，仅根据学历作简单的分类。相对而言，杭州、南京、西安等地的人才认定标准较为具体，一般分为 A、B、C、D、E、F 六类，每一层级下面又具体细化，分类标准十分精细。

同时，某些城市未对人才认定标准进行规定，而是将权利下放至各区或园区。比如说，北京《关于优化住房支持政策服务保障人才发展的意见》中提出，具体申请条件，由各区人民政府或园区管理机构结合区域功能定位和发展方向等因素确定。深圳《关于完善人才住房制度的若干措施》中提出各区政府在市人力资源保障部门的指导下，可根据自身发展需要，在执行上述基本条件的基础上，制定差异化的人才认定政策。

2.人才补贴标准的问题

由于各地的经济水平和发展程度不同，各地政府推出的人才补贴标准各不相同，比如说杭州对应届毕业生一次性发放生活补贴，本科1万元、硕士3万元、博士5万元；有的还包括住房和租房补贴，长沙规定，博士、硕士和本科生，两年内分别发放每年1.5万、1万、0.6万的租房和生活补贴，博士和硕士在长沙工作并首次购房的，给予6万、3万购房补贴。

但是有些政府为吸引更多的高素质人才，纷纷推出高额补贴，以期解决地方人才“引得进，留不住”的难题，比如说温州的人才补贴最高可达500万。高额补贴下的“人才”是否真正给各地带来相同水平的收益还未可知，是否真正达到政策目标还有待商榷。所以说，不少地方的人才补贴标准缺少一定的合理性和公平性。

3.补贴资金来源的问题

人才住房补贴属于财政补贴，其补贴资金来自于地方财政，但是从各地发布的人才住房补贴的规范性文件来看，各地补贴的资金来源各不相同。有的根据人才的所属单位，由市级财政和各区县级财政分别承担，比如南京市根据不同层级的人才由市政府和区政府对购房补贴和租赁补贴按不同比例进行补贴；有的在市本级设立高层次人才住房保障专项资金，比如杭州在5年时间（2015至2019年）内，由市本级财政统筹安排8亿元专项资金，用于保证高层次人才购房补贴和租赁补贴的资金需要。由此可见，各地的财政补贴资金来源不一。

（三）监督机制不健全

人才补贴作为财政补贴的一种新的类型，与社会公众的利益密切相关，该政策的出台应当遵循公开、民主原则，正如中国人民大学教授刘俊海所说，财政资金是公共财产，每一分都是纳税人的血汗钱，财政资金的运用应该是公开公平公正的；同时，该政策出台后，应当建立完善的事后监督机制，严格规制人才住房补贴的发放和运行。

1.缺乏事前监督机制

当前人才补贴政策的制定在一定程度上体现了政府补贴的灵活性要求，保证了补贴政策与经济政策及时挂钩，但政策性文件毕竟效力层次较低且缺乏稳定性，其制定过程缺乏有效监督[3]。各地政府为促进经济发展以及吸引高素质人才，相关部门公布的人才补贴政策大多以规范性法律文件的类型发布，这些政策出台之前，未经同级人民代表大会的审议和批准，没有经过社会听证，也未广泛征求社会公众和专家的意见，缺乏社会公众的监督，违背了财政民主和公开的原则，有可能产生滥用政府补贴的状况。

2.事后监督机制不完善

不少地方的人才补贴政策缺乏事后监督机制，有些事后监督机制较为单一，一般仅规定年审制度。比如说，杭州规定每年对申领购房补贴、租用人才租赁住房、申领人才租赁补贴人才的在岗工作情况等进行收集分析，加强资格条件的检查核实，避免弄虚作假违规现象的发生。南京规定人社、房产部门每年分别对政策享受期内的人才劳动关系及住房情况进行核对。西安也规定了市保障中心负责对享受安居政策的各类人才的家庭情况、配租情况、补贴发放情况、住房变动情况进行年审。甚至某些地方的人才住房补贴的政策性文件中并未对补贴的事后监督机制进行规定。总的来说，缺少事后跟踪等一系列事后监督机制。

三、人才补贴法律规制的必要性

虽然我国目前的人才补贴存在许多问题，但是，通过人才补贴等一系列人才住房政策吸引高素质人才落户，是各地政府提高人才竞争力的重要趋势。因此，十分有必要对我国人才补贴进行法律规制，提高人才补贴在增强城市竞争力和促进经济发展方面所发挥的作用。

（一）规范人才补贴政策的需要

从上文可以看出，目前人才补贴政策存在着许多问题，包括缺乏较高位阶的法律规范，缺乏法律依据，事前和事后监督不到位，具体措施不完善等等。因此，十分有必要对人才补贴进行法律规制，对人才补贴政策从出台到实施的各个环节进行严格的规制。同时，对人才补贴进行统一的规制，有助于规范地方政府出台的各项措施，使其对补贴标准的权利限制在一定范围之内。在将部分标准的制定下发到各个地方的同时，对某些重要的标准加以统一明确的规定，从而对人才补贴进行规范，减少不合理补贴的存在。

（二）遵循财政法定原则的需要

财政法定原则要求有关财政领域的基本事项应当由立法机关通过法定程序制定的法律加以规制。目前地方政府出台的人才补贴措施是地方政府自行为之，没有相关法律的授权，故高学历人才补贴有悖于财政权力法定主义。同时，高学历人才补贴以地方政府的政策和部门规章为表现形式，该形式具有较大的不稳定性和零散性。更重要的是，不遵循财政法定原则，不可避免地增加人才补贴政策的随意性和不稳定性，同时也减少人才补贴资金的利用效率。因此，有必要对人才补贴进行严格的法律规制，如此才有利于实现社会公共利益的最大化。

四、人才补贴的法律规制

正是因为我国的人才补贴政策存在许多问题，对该政策又有其规制的必要性，笔者认为，可以从制定人才补贴的行政法规、严格规制人才补贴的具体措施以及健全人才补贴的监督机制三个方面对人才补贴进行法律规制。

（一）制定人才补贴行政法规

目前的人才住房补贴政策大多由市一级政府的规范性法律文件作出，更重要的是这些文件的出台，不仅缺少各级权力机关的授权，严重违背了财政法定原则，而且缺少一个统一的法律法规对其进行规制和引导，导致各地的人才住房补贴政策差距较大且存在许多不合理的现象。因此，笔者认为在权利机关授权的情况下，有必要制定人才住房补贴行政法规，对各地政府出台的政策性文件进行严格的法律规制，在将人才补贴依法纳入财政预算的同时，完善人才补贴政策出台程序，规制人才补贴的内容。

（二）规范人才补贴的具体措施

1.统一人才认定标准

正如上文所言，各地的人才认定标准不一，一些城市仅仅从年龄和学历两个方面进行规定，某些城市甚至取消了对年龄的限制，认定标准较为宽泛；而有的地区的人才认定标准较为具体，每一层级下面又具体细化，分类标准十分精；还有的未对人才认定标准进行规定，而是将权利下放至各区或园区。各个地方政府可根据自身发展需要，在国家制定的基本条件的基础上，因地制宜制定差异化的适宜各地区的人才认定政策。

因此，在规范人才住房补贴时，可以在行政法规中对人才认定的基本标准加以规范，在此基础上允许各地区根据自身的情况和人才需要，制定差异化的人才认定政策。因为各地区发展的产业、行业不同，发展的重点不同，各地区所需的人才类型以及人才层次也不同，差异化的人才认定标准更有利于各地区吸收真正需要的人才，比如说，一些发达国家，对技工、家勤人员需求缺口很大，就会从其他国家引进，北京为了留住这部分人群，就可以把他们认定为人才[4]。同时，要求各地的人才制定标准精细化、可操作性，针对不同层次的人才提供不同程度的住房保障，减少人为确认的情形，严格按照已经确定的标准提供住房保障，避免人才住房保障福利化[5]。

2.规范人才补贴标准

由于各地的经济水平和发展程度不同，各地政府推出的人才补贴标准各不相同，但是过高的财政补贴就显得十分不合理了。

因此，在规范人才补贴时，可以在行政法规中对人才补贴基本数额标准加以规范，虽然允许各地政府有一定的自由制定权，但应限定在一定范围之内，使财政补贴的运用合理化、公正化。

3.明确人才补贴体系定位

从各地发布的人才补贴的规范性文件来看，各地补贴的体系各不相同。有的是将人才补贴纳入保障性住房的管理运营模式；有的是建立独立的人才住房保障体系或者设立高层次人才住房保障专项资金。

这些政策均有一定的可操作性，但是笔者认为建立独立的人才财政补贴体系更为恰当，人才住房并不是传统意义上的保障性住房，高素质人才也不是传统上需要保障的弱势群体，人才住房更多的是促发展，而非保基本。因此，不能将人才住房补贴与保障性住房补贴相提并论，要将人才住房保障体系从保障性住房体系中独立出来，发挥其“促发展”而非“保基本”的效益。

（三）健全人才补贴的监督机制

任何制度的实施都离不开监督机制，因此，人才住房补贴政策的出台和实施同样需要严格的事前监督和事后监督机制。

1.健全事前监督机制

健全听证制度。在人才住房补贴政策出台方面，我国欠缺听证程序，也未广泛征求社会公众和专家的意见，缺乏社会公众的监督，因此，我国应健全完善的听证程序，保障人才住房补贴政策出台的公正性、公开性和民主性。真正将信息公开原则贯穿于人才补贴政策制定、完善、实施的全过程。

2.完善事后监督机制

（1）完善信息公开制度

完善人才住房信息共享机制。可以建立全市统一的人才住房基础信息管理平台，将人才住房建设筹集、供应分配、运营管理等信息实时共享。一方面，让社会公众充分了解人才补贴政策的实施；另一方面，信息的全面公开，将享受补贴政策的人才置于社会公众的监督之下，有利于遏制重复享受人才住房以及骗租骗购、违规转租转卖等现象[6]。

（2）建立事后评估机制

完善年审制度，对补贴资金的效率性、真实性以及有效性进行事后评估。及时审查出弄虚作假违规行为，并根据实践状况及时调整补贴方式、补贴数额等措施，使人才补贴措施更加规范，提高补贴资金使用效率，更好地完成政策目标。

附表1 15个新一线城市人才补贴措施