以医用口罩为例探讨新型冠状病毒肺炎疫情中政府应急卫生资源保障对策

张丽娜 峗怡

2019年12月以来，湖北省武汉市陆续发现多例新型冠状病毒感染的肺炎患者，随着疫情的蔓延，全国大部分地区及境外均发现了此类病例[1]。2020年2月8日，国家卫生健康委员会将其命名为新型冠状病毒肺炎(Novel Coronavirus Pneumonia, NPC)[2]，后世界卫生组织将其命名为COVID-19[3]。新冠肺炎带来的民众恐慌、政府信任问题、经济发展风险意味着它的爆发已经不单纯是医学问题，还涉及到政治、经济及社会各个方面的一场复合性危机。

在新冠肺炎传染性强、波及范围大的情况下，一时间医用口罩、防护服等医疗资源出现紧缺，并由此衍生出一系列问题。我们以此次危机中的应急卫生资源医用口罩 （以下简称口罩）为观测点，搜集相关公开报道的新闻、评论，对其引发的政府监管、信息公开等问题，提出相应建议。本文所指的口罩参照国家卫生健康委员会发布的《预防新型冠状病毒感染的肺炎口罩使用指南》中推荐的口罩类型，包括一次性使用医用口罩、医用外科口罩、KN95/N95及以上颗粒物防护口罩、医用防护口罩等。

1 疫情蔓延早期口罩的现状与存在的问题

1.1 供不应求致价格暴涨

伴随着春运，新冠肺炎由武汉局部地区快速发展至全国大部分地区。口罩是预防呼吸道传染病的重要防线，可以降低新型冠状病毒感染风险，一时之间成为紧俏物品[4]，出现了各大药店和网络店铺的民众抢购。口罩的供不应求迅速体现在价格上，有的一次性口罩翻倍涨价。群众面临价格不实的上涨，但处于预防心理需求，还是选择购买。

1.2 口罩质量良莠不齐

随着政府对商家哄抬口罩价格的打击，高价口罩的问题得到控制，但新的问题又随之出现，即假冒伪劣医用口罩现象屡屡发生，一些不具备飞沫传播防御功能的口罩也在“滥竽充数”。媒体报道的查获假冒伪劣口罩新闻和网民自发曝光的劣质口罩在网络上交织出现，在引发群众愤怒之余，更引发了民众对已购买口罩的担忧和怀疑，造成民众的不安全感随之升温。

1.3 保障不足与分配失衡

随着疫情发展，口罩供不应求的问题更加严峻。一方面媒体网络都在宣传“口罩工厂复工，连夜赶工制作口罩”，“捐赠口罩物资”等正面新闻，但另一方面“武汉及湖北各地的医疗物资告急”[5]、“医护人员自制防护面罩”[6]等新闻报道也不胜枚举。疫情前线医务人员和群众的口罩需求似乎并没有得到缓解，依然紧缺严峻，群众中不免产生“那么多物资哪里去了”的质疑声音。而此时“武汉仁爱医院并非发热门诊定点单位，所获捐赠1.6万个口罩”、“大理征用重庆口罩”等消息又进一步暴露出应急资源分配失衡的问题。

2 应急卫生资源的供应不足和分配失衡带来治理挑战

“口罩”问题实际上反映了应急卫生资源的供应不足和分配失衡[7]，它给此次危机治理带来了巨大的挑战和困难。

2.1 不利于疫情防控尽早结束

应对突发公共卫生事件，少不了医疗卫生应急物资[8]，必须保障一线医务人员的物资供给，才能更好地救治病人。但是截止2020年2月8日，我国各省、市的医疗物资都存在不同程度的紧缺。特别是武汉作为疫情的集中爆发区域，面临的物资压力更大，在此情况下，若不能很好地解决医疗物资供应，则会降低救治效率。

2.2 增加民众脆弱性

公众是突发性危机事件直接威胁的对象，也可称他们为直接的“受灾体”[9]。面对来势凶猛且充满高度不确定性和传染性的病毒传播，人们本能的会产生紧张、焦虑甚至是恐慌情绪[10]。一般而言，民众脆弱性主要表现在自身脆弱性和外部脆弱性两个方面，而导致外部脆弱性的一个因素就是物资匮乏，尤其是必要防护应对物资。面对新冠肺炎，公众能做的本就十分有限，而危机中的医疗卫生资源不足，不仅不利于病毒传播的控制，而且从根本上制约了民众的危机应对能力，增加民众的恐慌心理。

2.3 引发民众信任危机

公共危机事件造成的社会信任损害会影响甚至破坏公众对社会和政府的信赖，社会性越高的危机对公众心理的影响越大[11]。面对如此大规模的公共卫生突发事件，应急卫生资源的持续供应不足，也会引发公众对政府能力的质疑，物资分配使用的不明朗和不透明引发的民众质疑反应则会直接影响对政府的信任程度，信任水平越低，对经济和社会造成的损害就越大[12]。

3 口罩问题引发的政府危机治理问题及对策建议

3.1 加强应急卫生资源供应与协调

在2003年我国发生SARS疫情时，曾出现过因为部分医疗物资短缺而造成群众买药难、买药贵等问题[13]。时隔17年，新冠肺炎来袭，医疗物资短缺的情况依旧存在，尤其是医务人员的医疗物资供给不足。防疫物资的不足主要是有关政府之前对此次疫情的危险程度判断不足，未能较好地对疫情所需物资进行储备和调节，也反映出政府的危机应对能力还有待提高。

因此，必须健全危机发生前应急物资储备机制，建立以省级储备为主，各区储备为辅的储备机制[14]，促进社会力量在筹集物资方面的作用，召集物资生产。此外，政府要发挥协调功能，促进政府间合作，使政府之间的物资储备管理成为“紧密型”。此次危机所必需的医疗物资，应按照疫情严重程度，对各地区间、各医疗机构、各私人企业所储备的必备资源进行统一协调和调动，保障前线医务人员的医疗需求和普通群众的基本生活需要。

3.2 完善政府监管与市场秩序

突发公共安全事件中，公众对某类产品需求的急剧增加以及商家的哄抬价格等会导致供求关系严重失衡，价格严重背离正常范围[15]。在此次危机中，口罩等应急卫生物资因其在疫情中发挥的防护作用成为不可或缺的资源，因此由完全的“商品”变为带有公共性的“公共产品”。在“价高者得”的条件下，无疑会损害大多数民众的利益，从而加剧民众对灾害的恐慌。

在市场不能很好调节价格的时候，必须发挥政府在市场中的调控作用，才能将公共安全和公共利益置于首位。对口罩等应急物资加强市场监管，可实行特殊价格管制措施，维护防御用品市场价格。对于“囤积居奇”、“哄抬物价”、“制假售假”等行为应及时予以严厉打击，加大惩处力度，制裁不法商家的暴利赚取行为。发挥群众在监督方面的作用，畅通举报途径，保障危机中的应急资源供给质量。

3.3 加快推进信息公开与政务公开

相对于2003年的SARS疫情，我国政府对信息公开程度、时限和范围已经有了很大的飞跃，及时让民众了解到了新冠肺炎的发展动态和严重程度，极大地保障了公民的知情权。但在互联网的普及与社会化媒体的崛起、社会转型、民主意识加强的多重作用下，民众已经不仅限满足于了解疫情的发展，而是将目光更多的聚焦于政府部门和公职人员的一举一动，关注政府职责的履行和自身权利的维护。民众对口罩等应急物资的需求和持续关注，除了出于防范考虑，也是对政府治理的一个考验。武汉市和湖北省的响应速度和处置力度问题、红十字会物资分配问题、大理市政府征用重庆口罩等消息的出现都会不可避免地造成民众滋生情绪，而一个爆破点往往会激起民众对同一类事件的回忆，从而将同类事件聚集到一起，引发对政府的信任危机。

在疫情时期，对应急卫生资源的处理十分重要。政府应该加大信息公开力度和透明度，建立与媒体之间的畅通交流渠道，对于公民特别关心的应急物资，要将捐赠情况和使用情况及时披露，对物资使用产生的疑惑要及时予以解答。完善官员问责制度，坚决遏制对应急资源分配失衡的行为。

3.4 加强健康宣教与信息科学传播

此次疫情中口罩等应急卫生物资的紧缺，还有很重要的一个原因是来自民众自身。在疫情防控的关键时期，稍微多购买一些无可厚非。但有的民众过于紧张，一次性大量购买，从众心理和恐慌心理支配下，便引起越来越多的民众抢货囤货，使市场短缺现象加剧。除此之外，民众并未对口罩进行科学的了解和使用，产生了“只有N95口罩才能更好的预防”、“口罩用一次就要丢”等片面的认知和误解，加剧了口罩的短缺和不必要的浪费，反而使医护人员的卫生资源变得更加紧张。

因此，加强对民众的正确健康宣教，引导其科学使用口罩，不仅能有效缓解应急医疗卫生物资压力，也能帮助他们更好的防范。应该充分利用电视、新媒体等媒介，促进健康知识的传播，发挥医学专家、公共卫生管理专家及危机管理专家的重要引导作用，向民众及时宣传正确、科学的防范知识，帮助民众切实树立防范的主动精神和相应的社会责任感。

除了上述的应急卫生资源管理不足以外，在此次的突发公共卫生事件应对中，还暴露出一个很大的问题，即信息传播内容的科学性有所欠缺。新媒体的出现和发展使政府的信息管理面临着一个崭新的环境，尤其是社会化媒体具有更强的时效性和交互性，能在短时间内实现大范围的信息覆盖[16]。在使公众及时了解新冠肺炎的同时，也带来了一些不实的信息和负面反应等问题。疫情特殊时期，大众传媒传播的信息能否经得起反复验证，能否不引起民众的对立反应至关重要。此外，作为普通民众，本身的信息辨别能力有异，信息与信息之间存在冲突的时候，民众容易会在大量的信息中无所适从，从而对信息的信任度大打折扣[17]。因此，必须规范危机事件中的信息传播，主流媒体应该承担起更重要的责任，秉承科学和负责任的态度，引导民众，对存在矛盾的消息，主动解释，以减少公众的疑惑和混乱。