黔南少数民族地区乡村社会治理机制研究

（中共三都水族自治县委党校 贵州 三都 558103）

2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”，要求“建立健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。“乡村治理”是乡村振兴之基石，是巩固发展脱贫攻坚成果的机制保障，是实现乡村振兴与城乡融合之路。

一、黔南少数民族地区社会发展历程

春秋、战国至初汉，中原社会经济发展迅速，西南边疆处于相对封闭落后的状态。司马迁《史记·西南夷列传》记载：“夜郎族群、靡莫之属及邛都已经进入‘耕田、有邑聚’阶段，出现部落及部落联盟”；两汉时期，西南少数民族地区社会得到进一步发展；魏晋南北朝时，中原王朝无力顾及西南边疆，“南中大姓”崛起；唐、宋沿袭羁縻制度，境内设立了多个羁縻府、州、县、峒、卫、所；元代，把西南地区纳入统治范围，并设立土司；明代设立土司、军屯等政策；清代又加快了“开辟新疆”的步伐，通过改土归流和建置“苗疆六厅”，把王权制度嵌入基层社会。清朝中后期，依靠有功名与威望的士绅来管理，士绅的地位变得重要起来，成为连接政府与乡村基层的桥梁，他们制定乡规民约，维护乡村基层社会秩序。

二、乡村治理现状及问题

近年来，随着工业化和城镇化加速发展，少数民族地区年轻人流入城市，出现了农村“空心化”“不良风气”“三留守”等现象，维护少数民族地区的社会治理机制的乡规民约形同虚设、实施和运用难题等现状，阻碍了黔南少数民族地区的乡村社会治理。黔南少数民族地区乡村社会治理机制存在的问题较多，其问题和原因分析如下：

第一，农村社会结构性发生变化，乡规民约逐渐消亡。农村社会结构发生巨大变化，过去封闭社会、熟人社会产生的乡规民约不再适合现代社会，乡规民约的作用不再明显。

第二，国家行政法规完善，导致乡规民约乏力。目前农村制定的乡规民约，深受国家行政权力的影响，千篇一律的乡规民约，内容形式化，内涵繁杂。有时候基层政府和村级组织为了完成某一项任务，借用其他村寨的村规民约制定本村的村规民约。如推行治理环境卫生的乡规民约受阻，有以下三点原因：首先，群众没有意识到环境卫生的重要性，思想上不重视。其次，制定的主体发生变化。乡规民约制定的主体本来是人民群众，政府在制定过程中，忽视了人民群众的主体地位，制定出来的乡规民约没有得到群众认可。最后，缺少寨老这一主体的监督和实施作用。

第三，乡规民约性质不明，难以实施运用。传统村规民约字数少，条款明了，针对性强。现存的乡规民约很多继承过去的规约，制定与实施过程中保留传统的方式，处罚不合理，不适应现实需求，运用难度增大。

第四，乡规民约范围较小，发挥作用有限。乡规民约产生于封闭的、熟人的社会，影响范围有限，发挥的作用有限，面对如今复杂的农村社会，村规解决不了大的纠纷。

三、构建多维的社会治理机制

由于农村社会问题复杂，农村社会结构发生变化，要想使乡规民约发挥出应有的作用，就需要构建多维的、创新型的村规民约。

1.夯实民主基础，构建多维的运行机制

发挥乡规民约制定主体民主化。乡规民约规制定的主体包括：寨老、族长、村委会、村民组长、村民议事、政府工作人员等，除了政府工作人员是外来者，其他主体都是本村寨里产生。乡规民约制定者在不同时期、不同村寨，各个主体发挥的作用不同。过去寨老和族长地位比较高，对乡规民约的影响较大，随着社会发展，寨老和族长在乡规民约的作用和影响力逐渐下降。寨老作用主要有：一是处理村寨群众间矛盾，调解家族内部矛盾，若村寨里的矛盾无法调解时，请寨老们出来调解；二是组织村里活动，负责村里聚会议事。房族是以血缘亲疏关系为核心的组织，是连接家庭与家族间的组织，对过去“村规民约”影响比较大。

村委会在村规民约制定和执行过程中起到主导性作用。一般村民发生纠纷在家族内无法解决的时候，会寻求村委会帮助。村委会是村规民约制定重要主体之一，兴旺村老支书潘光初讲述到：“我们板南寨在1984年定村规民约，主要针对当时的偷盗行为，全村制定村规民约后，寨子再没有偷盗事件发生。”村委会大部分都是口头调解，只有少部分且影响比较大的事件采用书面调解。

村民议事和村民组长影响力逐渐增强。中华人民共和国成立前，村寨权力集中于寨老、村干、组长，村民会议制形同虚设。如今村民议事越来越重要，村寨道路硬化、饮水工程、水井文化、篮球场等公共设施建设，都通过村民议事完成，越来越多的年轻人参与其中。

村民组长是家族和村委会的中坚力量，在调解“家族”无法处理纠纷矛盾和执行村规民约发挥着积极作用。村民组长的产生有两种形式，一是通过选举产生，二是村民轮流当组长。选举产生的组长一般个人能力较强，家庭条件很好，长年在村里，做事公平公正，热心为群众办事，得到群众认可。村民组长职责，一是宣传和贯彻党的路线、方针、政策和国家法律、法令；二是负责本村民小组活动，及时向村委会汇报，并落实乡镇、村委会交给各项任务；三是执行本组村规民约，推进文明建设，对村委会各项事务提供意见，并履行监督任务；四是向村委会反映村民的需求和意见。

村规民约制定要尊重村民意愿。在制定村规民约过程中，要反复征求村民意愿，不能以偏概全，更不能包办代办。如三都县兴旺村达善组在制定该组卫生公约时，反复征求村民意见，组长和村民经过多次商榷，才制定出适合该寨子的村规民约。在具体执行中，还要听取村民建议，通过选举产生3位卫生监督员，负责管理和监督本寨卫生，实现自我管理，推动村民自觉遵守和执行村规民约。村规民约制定得好不好，涉及规范制定程序，规范修订机制，完善政府报备机制，健全执行过程中监督机制。村规民约的制定先由村支两委提议，村民小组讨论，形成初稿，然后通过小组会、片区会、全村村民代表大会征求意见，经过多次修改形成定稿，然后交由党员大会审议，通过村民会议决议通过，经公示无异议后，印发到村民手中，然后向政府报备，待法院审查合法性，最后公示执行。

发展内生动力，提高村民素质。在制定村规民约过程中，第一，要注意提高村民素质。领导干部要加强法律知识学习，与村民打交道时要宣传法律知识，提高村民法律素养。第二，要培养榜样。村寨举办寻找最美教师、医生、村干部、乡贤等活动，挖掘先进典型人员，塑造先进道德模范，带动全村村民参与。第三，广泛开展宣传社会主义核心价值观教育。扎根本土文化，加强宣传社会公德，培育乡村治理的内生动力。

2.发挥政府的组织引导作用

加强基层党组织建设，服务于人民群众。村级党员干部做好示范带头作用，支部成员之间要团结协作。只有有战斗力、号召力、向心力，才能提高村级党组织的权威性。

坚持党建引领，扎实推进党建促乡村振兴。推选出优秀青年人才担任党组书记，形成模范带头作用，发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用，带动基层和引导农村党员发挥先锋模范作用，通过乡贤、寨老和党员同志一起参与制定、执行村规民约。党员同志和村民为制定村规民约提意见建议，共同参与讨论。村支两委开展“三会一课”，定期开展主题党日活动和双向组织生活会，重温入党誓词，支部书记上党课等形式，助推村级党组织的规范化、科学化。

强化宗旨意识，服务乡村治理。中国共产党人的初心就是为人民谋幸福，为民族谋复兴。农村基层党组织要时刻坚持全心全意为人民服务，修改村规时，要通过民主会议，尊重民意，做到把党的正确主张与村民对美好生活的愿望结合起来，村规民约的具体内容由村民共同商讨决定，避免村规民约流于形式，让村规民约失去实际意义。

3.完善矛盾纠纷机制

村规民约是依据国家的方针政策、法律法规，结合本地实际，全体村民讨论制定的行为规范，具有具体性、自发性、补充性、综合性和约束性等特点，是所有村民必须遵守的行为规范和准则，在很大程度上弥补了国家法的不足。

国家制定的法律具有普遍、概括、严谨的特点，是国家所有公民必须遵守的普遍的、一般的行为规范。村规民约更具体和细微，它严格规范了村民的行为要求。因此，相比较于国家法，村规民约具有更强的约束性。

村规民约形成处罚机制是乡村社会治理的保障。目前很多村规民约千篇一律，甚至有些村寨直接借用其他村寨的村规民约，这种做法没有根据村民意愿，村规民约就可能失效。如2015年水根村卫生公约内容，虽然比较完善，但是缺乏处罚机制，执行力度不高，该村没有收齐垃圾运输费，村里垃圾箱充满垃圾，村里无法承受运输费用，导致环境越来越差。

四、乡村社会治理机制创新与实践探索

1.卫生管理制度

三都水族自治县兴旺村在2019年精准扶贫过程中，推进乡村环境卫生整治困难重重，普遍存在“干部干、群众看”现象，群众对干部扶贫工作不关心、不理解、不支持，群众持着“我们世代都这样脏过来了，日子还不是照旧”的消极态度。为切实解决三洞水族地区“脏乱差”问题，驻村工作队采取做给群众看、带着群众干的方式，加大思想扶贫工作，基本建立了村寨环境卫生管理长效机制。

兴旺村订立好村规民约，公共场所严禁堆积物品，2019年兴旺村村规民约制定时，反复征求村民意见，召开村民会议，推选出卫生监督员，交垃圾运输费，把环境卫生公约发到群众手中。考虑到卫生运输的困难，动员村民缴纳运输清理费；不交费者，视为不参与本寨子公益事业，该户在办婚丧大事时，全寨不协助。在健全的村规民约和强有力的村支两委及村民小组组长执行下，环境卫生治理工作取得了很好的效果。

2.“红、白九条”制度

三都水族自治县合心村是苗族村寨。2014年以前，村里违规办酒、乱办酒席现象繁多，凡有红白喜事，争相攀比，村民为了挣个“面子”，四处借钱或贷款，成了合心村村民“致贫返贫”的主要原因。因此，该村退休的老干部王兴亮引领村民改掉陋习，移风易俗，调查走访，咨询寨老，制定村规民约，先后制定出合心村村规民约、酒席操办规定、合心村先锋后进榜等规约。推进移风易俗过程中，坚定不移，迎难而上，最后改掉了陋习。2015年，向县扶贫局申请得合心村办酒公共场所项目，方便人们办酒；同时，规范办酒流程，减轻村民的经济压力。

合心村村规民约推行成功之处在于构建多维主体共同制定健全的村规民约，日积月累，循序渐进，只有在基层党组织和政府，以及村寨精英的科学引导下，村支两委、寨老、村民组长互相配合，广大村民群众积极参与，才能更好地推进移风易俗。

3.“红八条”管理制度

罗甸县麻怀村有400多户村民世代居住在山区，“新时代愚公”邓迎香，从1999年初积极参与筹款并组织当地村民用人工凿洞的土办法，在广山坡山腰里挖掘隧道。2011年夏天，邓迎香和当地村民挖出一条216米长、5—6米高、3.5—5米宽的隧道，解决了麻怀村和邻近几个村寨的行路难问题。该村在村寨管理中创新地运用“红八条”管理制度。

“红八条”管理制度的作用，一是鼓励村民踊跃参加本村公共事业建设，尤其在挖掘隧道中，这条规约起到很大作用。二是凝聚全村人的力量，共同建设村寨项目，统一规划全村布局，促进旅游业的发展，实现乡村振兴。三是制约乱办酒席的陋俗，提倡勤俭节约优良风气。四是提倡诚实守信，杜绝人们因贷款建房子致贫或返贫。

“红八条”管理制度的制定过程中，村民参与度比较高，村支两委的执行力度比较强，有相应的处罚制度，保证村规民约的执行力。

五、结语

黔南地区乡村社会要建立健全乡村社会管理机制，制定新型的村规民约。塑造乡村新面貌，增强村落社会的凝聚力，构建和谐美丽的乡村社会环境，吸引年轻劳动力回乡发展，将乡村建设成为每个人向往的美丽家乡。