个人破产诉讼服务中心的构建研究——机构改革背景下化解执行难的进路探索

贡 政

上海市嘉定区人民法院，上海 200000

2019年6月22日，国家发展改革委、最高人民法院等部门联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》，提出建立全面的个人破产制度。个人破产制度的出台和落实，不仅需要法律制度的规范与监督，更需要机构和结构的组织与保障。为此，本文从现实必要性入手，提出构建个人破产诉讼服务中心的方案框架，探索适合我国国情的个人破产司法实践之路，以期在司法体制改革进程中，以机构改革创新为抓手，全面提升审判质效。

一、现实图景——目前企业破产人案矛盾的突出困境噩需解决

2018年度，样本法院共受理申请强制破产清算案件和执转破案件共89件，结案74件。破产团队审判人员人均结案数22.5件。破产审判团队总体呈现结案率不高、结案时间长的特点。企业破产案件尚且存在人案矛盾突出的司法现状。个人破产制度一旦设立，大量的案件将会涌入法院，必定会出现案件积压无以应对的情况。因此，设置必要的案件分流程序是个人破产立法和法院内设机构改革所需要解决的重要因素。

二、问题的提出——个人破产诉讼服务中心设立的必要性思考

（一）个人破产机制的差异化催生机构革新

2019年，个人破产制度在Z省先行先试，参照《企业破产法》引入个人债务清理机制。笔者认为试点的效果存在一定局限性，主要原因有二：第一，个人破产法律制度尚未建立，缺少司法裁判适用依据。裁判依据均参照《企业破产法》的相关规定，缺乏对个人破产特殊性的考量。第二，个人破产制度与强制执行制度适用难厘清。部分终结个人破产程序的案件，因债务人未能如实申报债权，不符合债务清理要求，故交由执行部门恢复对债务人的执行措施，容易导致重复执行率高的情况出现；部分因债务人没有可供分配财产而终结个人破产的案件，未能交待是否可另行或再次申请强制执行，导致权利救济边界模糊，也未能充分考虑到自然人与法人“人格丧失”方面的差别，无法体现个人破产的核心制度“合理债务免责”。

个人破产与企业破产的本质区别是破产主体不同，企业法人是虚拟人格，企业可以通过破产制度退出市场，注销法人资格。然而自然人则不同，破产制度可以限制自然人诸多权益，却不能消灭自然人，自然人会继续存续，无论如何分配债务人的既有财产和未来收益，只要未全额偿还债务，债权人感受到的公平有限。因此为了平衡债权人的不公平感，债务免责审查需要借助更为专业化的财产审查手段、结合社会信用体系来度量债务人的行为是否诚信，判断债务人是否因“诚实而不幸”可以获得债务免责，从而保障债权人不会因为债务人的欺诈行为而失去收回债权的可能性。审查程序的严苛也必然意味着破产案件的工作量大幅增加，如何利用有限的司法资源最大化的保障当事人的公平感亦是亟待解决的问题。

（二）诉讼服务中心为个人破产机制提供保障

首先，个人破产诉讼服务中心的设立具有必要性。个人破产诉讼服务中心的设立，一方面可以实现个人破产案件的繁简分流，有效配置司法资源；另一方面有利于提升个人破产诉讼服务的扁平化设置，完善诉讼服务的一门式受理与指引，提升司法获得感；其次，个人破产诉讼相对专业，需要有专业的机构，对案件进行综合研判，统一裁判标准，提升司法效能。再次，个人破产诉讼服务中心的设立具有可行性。我国在司法体制改革领域中一项非常重要的改革目标和成果，就是通过机构的改革与创新，提升司法效率。一方面，各级法院可以依托已经设立运行的诉讼服务中心作为平台，通过职能划拨、分类、整合，节约重建、再建成本，实现司法机构设立的“节能减排”；最后，从司法实践来讲，法律制度的施行往往需要配以与其匹配的运营机构，才能充分调动司法能动性。

三、进路探寻——个人破产诉讼服务中心的构建设想

（一）职能定位

宏观上，首先，在新修订的《个人破产法》中确立机构的职能，从立法层面上确认机构设立的合法性和必要性。其次，由最高人民法院出台司法解释和指导意见，确立司法实务中的操作规范，并指定试点法院。最后，由试点法院先行先试，总结建设经验，从“东→中→西”的区域发展方向，实现个人破产诉讼服务中心渐进性标准化建设。

微观上，个人破产诉讼咨询服务中心作为一种特殊的公共服务，具备对内辅助破产审判、对外为当事人提供破产咨询两个角度的功能。在基本功能的基础上也应注重破产审判职能的延伸，即机构的社会职能。

（二）人员权责

服务中心的人员组成应当以破产案件的专业化角度考量，除在法院内部破产审判业务庭调任有破产审判经验的办案法官和法官助理外，还应当从法院外部选任律师、会计师、公证人，以此保障服务中心的专业高效运行。

服务中心所涉外部人员的选任制度可参照《企业破产法》关于破产管理人的选任制度，并在此基础上结合服务中心的职能特点进行优化。另外，笔者认为，可以将人民陪审员纳入外部人员选任的范畴，此外，对上述专业人员的履职要求应当规定为“勤勉尽责”。根据专业人员的职责和业务流程，服务中心所属法院应当将专业人员的工作职责细化为绩效考核指标，并设定各项考核指标的合格线。

（三）工作流程

个人破产服务中心的服务项目贯穿破产的全部诉讼环节，为当事人提供全方位、多角度、一站式的连通服务，分为财产审查、咨询调解、执破衔接三大模块。

在财产审查模块中，服务中心对有破产申请意向的当事人提供法律咨询、诉讼引导服务，接收当事人的破产申请材料。对于债务人申请破产的，要求其提供或补正个人财产状况说明、债务账册、债权人名册等材料。对于债权人申请破产的，不对其资产证明材料要求过于严苛，仅需初步审核申请材料，证明债务人无法清偿到期债务即可。对于通过审核的债权人申请，服务中心应通过电子送达等方式告知债务人该破产申请，并要求债务人补充提交资产证明材料。当事人提交材料齐全后，服务中心对案件进行初步财产审查。服务中心应与法院执行局共享“总对总”网络查控系统，与中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、民政部、自然资源部、交通运输部、公安部等16家单位和3900多家银行业金融机构联网，确保查询全国范围内自然人存款、车辆、不动产、证券、金融理财产品、网络资金、股权等信息。此外，随着个人征信系统和个人财产登记制度发展，服务中心在与中国人民银行征信中心等传统征信体系联动的同时，也应积极推动以互联网金融为代表的大数据征信系统，查询个人消费记录、社交记录、电商交易记录等信息。

在咨询调解模块中，服务中心对经过财产审查的案件进行分流。对符合破产申请的案件，由公证员对调查的财产状况进行公证后，与当事人提交的材料一并移交相应的破产审判团队。随着个人破产案件繁简分流制度的推行，服务中心在移交案件时应根据债务人的财产状况、偿债能力、债权数额等初步判断案件适用的审理程序。对于申请破产清算的案件，服务中心在财产审查中发现债务人有清理债务的意愿、有固定薪资或持续性收入可能的，可向当事人释明个人破产重整制度，为当事人提交重整计划提供专业咨询。对经财产审查认为不符合破产申请条件的当事人提供债务清理建议，引导当事人厘清债务，评估收入和支出预算，同债权人就利率、偿还期限、偿还额等问题进行协商，并促进债务人和债权人达成债务管理计划。

在执破衔接模块中，对于进入执行程序的债务人，执行法官在办案中穷尽一切执行措施后认定被执行人全部资产不足以清偿执行所涉的和其他无争议债务总额时，中止案件执行程序，将案件移交破产法院的个人破产诉讼服务中心，移交的材料中应当包含债务情况和查控财产的线索。服务中心人员经初步审核后认为符合破产申请条件的，约谈当事人进行释明。对于申请个人破产的，服务中心负责进行补充财产审查，并对财产线索进行保全公证，将相关破产申请和查控财产一并移交破产审判庭，并通知执行部门中止执行、解除查封、冻结措施、以终结本次执行程序结案。对于不符合破产申请条件和当事人不申请的案件，退回执行部门，恢复执行程序。