醉驾附条件相对不起诉之探讨——以“瑞安模式”为蓝本的分析

浙江省瑞安市人民检察院课题组

一、醉驾入刑后带来的司法窘境

2011年通过的《刑法修正案（八）》将醉酒驾驶机动车的行为纳入到危险驾驶罪的规制范围内，以期通过刑法的威慑力来预防和减少酒驾行为。据统计，2011年5月1日至11月30日，醉驾入刑7 个月来，全国共查处酒后驾驶机动车201153 起，较2010年同期下降44.5%。〔1〕参见《醉驾入刑七个月全国查获酒驾20 万起》，载中华人民共和国公安部网站，http://www.mps.gov.cn/n2254098/n2254143/n2254145/c4157613/content.html，2018年8月2日访问。相应地，因酒后驾驶和醉酒驾驶造成交通事故所引发的死亡人数也在同步减少。2011年5月1日至12月31日，全国因酒后驾驶造成交通事故死亡人数下降22.3%；2012年1月1日至4月20日，上述指标同比降幅为28%。〔2〕参见《醉驾入刑一年，五大难题待解》，载人民网，http://legal.people.com.cn/GB/17784645.html，2019年8月2日访问。不可否认，醉驾入刑后，酒后驾车行为得到了一定程度的遏制。

但是，醉驾入刑所带来的犯罪率上升也成为不争的事实。课题组以“刑事案由”“危险驾驶罪”和“醉酒”为关键词在中国裁判文书网上进行检索，最终检索得到577716 份裁判文书。其中，从2011年的865 份到2017年的12808 份，醉驾案件的数量呈井喷式增长状态，而2017年刑事案件的裁判文书共有1024288 份，醉驾案件的裁判文书占当年全部公布案件裁判文书的12.5%。从这些数据可以看出，急剧增长的醉驾案件数量极大增加了公、检、法三机关的办案压力，占用了大量的司法资源，使得办案人员本就有限的精力耗费在大量醉驾案件中，而难以应付层出不穷的各类新型和复杂的犯罪案件。另一方面，在我国，“罪犯”的标签将对行为人及其家人产生根本性影响。例如，公职人员一旦被处以危险驾驶罪，将陷入失去工作的境地，这样的代价无疑是极其昂贵的。同时，由于危险驾驶罪所带动的犯罪率呈现出攀升的趋势，这样既不利于社会的和谐稳定，也对我国的国际声誉产生了一定的影响。因此，无论是理论界还是实务界，都在为醉驾“出罪”“免刑”探讨各种具有可行性的方案。

2017年5月1日《最高人民法院关于常见犯罪的量刑指导意见（二）》（以下简称《指导意见（二）》）开始试行，醉驾不必一律入刑随之成为共识。根据《指导意见（二）》的规定，对于醉酒驾驶机动车的被告人，应当综合考虑被告人的醉酒程度、机动车类型、车辆行驶道路、行车速度、是否造成实际损害以及认罪悔罪等情况，准确定罪量刑。对于情节显著轻微危害不大的，不予定罪处罚；犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免于刑事处罚。这样一来，对于醉酒驾驶机动车的被告人，我们既可以对其进行出罪，也可以在入罪的基础上，免于刑事处罚，即通过出罪和免刑两种方式彰显对于醉酒驾驶人的宽宥处理。但与此同时，《指导意见（二）》只是为醉驾出罪和醉驾免刑提供了司法解释上的范本，欲论证出罪免刑的合理性，还应当进一步寻找法律上的根基。

二、醉驾出罪和免刑的理论探索

如前所述，理论界和实务界都在通过各种方式应对醉驾入刑后引发的理论冲击和实务分歧。从我国的《刑法》和《刑事诉讼法》中，也不难找出对于醉驾出罪和醉驾免刑的理论根据。综合观之，主要包括“但书出罪”以及“定罪免刑”模式。

（一）“但书”出罪模式的尝试

根据我国《刑法》第13 条的规定，“情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪”，此规定一直是我国出罪制度中的典型路径，但是“但书”规定能否适用于具体案件一直存在争议。肯定的观点认为，该“但书”规定是从不认为是犯罪的例外情况说明什么是犯罪，进一步划清了罪与非罪的界限。通过该规定当然能够排除某些“情节显著轻微危害不大的”行为，醉驾无疑是其适例。〔3〕参见谢望原、何龙：《“醉驾型”危险驾驶罪若干问题研究》，载《法商研究》2013年第4期，第105—116页。否定的观点则认为，“但书”的规定仅是“宣誓性条文”，不能适用于刑法分则的条文，而是刑法分则条文精神的体现。〔4〕参见殷磊：《论刑法第13 条的功能定位——兼论（醉酒型）危险驾驶罪应一律入刑》，载《政治与法律》2012年第2期，第132—139页。

抛开能否以“但书”规定出罪之争，即便认为“但书”规定可以作为刑法分则罪名的出罪方式，对于该方式能否具体适用于醉驾案件，又产生了较大争议。《指导意见（二）》以列举的形式对可不予定罪处罚的相关考量情节进行了明确，为醉驾案件单独适用“但书”出罪的路径提供了依据和可能。据此，有学者认为，该意见确立了将“但书”的规定和允许抽象危险犯反证作为醉驾出罪依据的基本构架。但同时，允许抽象危险犯反证，将导致抽象危险犯与具体危险犯无法区分。〔5〕杨柳：《醉驾出罪依据论——以〈关于常见犯罪的量刑指导意见（二）〉为分析对象》，载《法商研究》2018年第1期，第51页。从法理角度分析，危险驾驶罪属于抽象的危险犯，这种危险并非具体存在，而是法律拟制的，就像有论者所言，“对于危险犯而言，特定的行为方式出现，危险状态即伴随而生；具体个案即使不生危险，亦不许反证推翻”。〔6〕林东茂：《刑法综览》，中国人民大学出版社2009年版，第51页。从法律条文角度分析，适用刑法但书规定的前提，在于满足“情节显著轻微”和“危害不大”两个要件，但是醉驾案件以行为人血液酒精浓度为最主要的定罪依据，而血液酒精浓度是绝对客观的测量数字，只要测量准确，即构成危险驾驶罪，而无任何可供裁量的情节轻微与否的空间。

具体到司法实践的操作中，如果经过案件审查，确认该案为“情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪”，则在刑事诉讼程序中，立案侦查阶段应当撤销案件或者不予立案；审查起诉阶段应当不起诉；审判阶段应当终止审理或宣告无罪。由此，根据适用主体的不同，“但书”出罪模式可分为“法院判决无罪”“检察院法定不起诉”以及“侦查机关撤销案件（或不予立案）”三种模式。

第一种是法院判决无罪模式。在法院宣判无罪的案件中，目前鲜有因为情节显著轻微而判决无罪的案例，而多数是因为证据方面的原因而宣判无罪。例如，抽血取样、送检、鉴定程序不合法而导致无罪的情形、〔7〕例如“陈建华危险驾驶案”[（2019）宁0104 刑初119 号]、“陈思危险驾驶二审案”[（2018）川07 刑终346 号]。不能认定醉酒是在开车时还是开车后的情形〔8〕例如“赵波危险驾驶案”[（2018）粤1973 刑初230 号]、“孙亚强危险驾驶案”[（2017）黑0203 刑初208 号]。等。究其原因，在于醉酒型危险驾驶罪这一抽象危险犯的实务操作界限不明，除去酒精浓度之外的其他情节，仅能作为刑罚上的考虑，而难以撼动罪名本身的成立。

第二种是检察院法定不起诉模式。法定不起诉适用的法律依据来源于《刑事诉讼法》第15 条的规定。《指导意见（二）》也规定了对于情节显著轻微危害不大的案件，不予定罪处罚的情形。但是，如何准确认定《指导意见（二）》所列举的醉酒程度、行车速度等情节，司法实践依然很难给出清晰明确的标准。面对同样的醉驾行为，司法机关也很难在其中划定一条罪与非罪的界限，因此，司法实践中也很难直接将醉驾案件认定为无罪，从而适用法定不诉的情形。在面对醉驾案件时，检察院同样可以酌定考量是否通过“但书”这一情节决定免于起诉。但与法院宣判无罪的案件一样，检察院不起诉的理由也都集中在证据方面，与我们所研究的依据情节出罪的法定不起诉方式并非同种性质。

第三种是侦查机关撤销案件（或不予立案）模式。根据《公安机关办理醉酒驾驶刑事案件程序规定（试行）》第49 条的规定，对已经立案的醉酒驾驶刑事案件，有以下情形的应当撤销案件：（一）检验鉴定结论确定犯罪嫌疑人血液酒精含量未达到醉酒标准；（二）无法证明当事人在道路上驾驶机动车的；（三）其他依法不追究刑事责任的。由此可见，侦查机关在面对醉驾案件时，是否撤销案件着重考察的内容集中于是否存在醉酒驾驶的事实，而非酒精浓度、行驶速度等情节，这也造成了实务中醉驾案件一般均予以侦办的现状。

此外，公安部、最高人民检察院所持的“醉驾一律入罪”的立场和最高人民法院所持的“醉驾不必一律入罪”的观念也存在较大差异，虽然两种理念各有其道理，〔9〕参见王志祥：《醉驾犯罪司法争议问题新论》，载《河北法学》2020年第1期，第6页。但却造成了司法适用上的不统一。无论是主张在具体个案中考量醉驾是否具有危及公共安全的“抽象危险”的做法，〔10〕参见杨柳：《醉驾出罪依据论——以〈关于常见犯罪的量刑指导意见（二）〉为分析对象》，载《法商研究》2018年第1期，第51—59页。还是实务中鲜有直接通过“但书”规定出罪的案例，均表明仅通过单独适用《刑法》第13 条的“但书”规定难以对醉驾案件进行有效的出罪。

（二）定罪免刑模式的探索

除了运用《刑法》第13 条“但书”规定探索从轻处理醉驾的路径外，还可以通过定罪免刑的方式来从轻处理部分醉驾行为。《刑法》第37 条规定，对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚。根据我国当前的司法架构和法律规定，只有人民法院在行使审判权以及人民检察院在行使审查起诉权时，才需要判断行为人的行为是否轻微，进而成为《刑法》第37 条的适用主体。具体来说，包括法院宣告定罪免刑和检察院相对不起诉这两种方式。

第一种方式是法院宣告定罪免刑。在我国“有罪必罚”的传统刑法观下，罪与刑往往不可分离，相伴相随。但是，随着刑法圈的不断扩大，罪名不断增加，刑法调整范围的增加导致监狱人满为患。对于醉驾型危险驾驶罪来说，由于入罪门槛规定的较为清晰，在此种情形下出罪将变得极为困难。因此，定罪免刑无疑可以在保证刑法治理效果的前提下，促进刑罚方式的多元化。但是，理论上的优越性并非全部能够转换为实践上的可操作性。有学者就统计了醉驾案件与其他案件在免刑率上的差异。某省的全部刑事案件免刑率平均在1.24%-1.78%之间，而醉驾案件免刑率大概仅为0.82%，甚至部分年份只有0.2%。〔11〕参见莫红、范玉：《对“醉驾”免刑实践的检视和理性证立——以某省五年判决为样本》，载《社会科学研究》2017年第5期，第119页。在本课题组看来，之所以导致这种情形的出现，在于犯罪情节的复杂性。虽然《量刑意见（二）》将被告人的醉酒程度、机动车类型、车辆行驶道路、行车速度、是否造成实际损害以及认罪悔罪等情节作为定罪免刑的依据，但是这种规定依然为法官留下了较大的自由裁量权，特别是在多重情节交织错杂、高低有别的情况下，是否应当作出免刑的判罚几乎完全取决于法官的自由裁量。此外，在我国当前的刑事诉讼模式下，免刑判罚几乎意味着法院否定了检察院所作的“努力”，这也导致了免刑率较低的情况。

第二种方式是检察院相对不起诉。与法定不起诉难以操作不同，自醉驾入刑以来，各地检察机关多以相对不起诉制度对醉驾案件进行免刑。但是，相对不起诉制度适用条件严格，在《指导意见（二）》出台前，检察院在考量是否对醉驾案件的行为人作出相对不起诉的决定时，往往会因为不起诉标准的模糊性而予以否定。因此，在《指导意见（二）》出台之前，相对不起诉难以成为醉驾案件出罪的有效路径，但最高法院《指导意见（二）》的出台为醉驾案件适用相对不起诉制度提供了明确的法律依据，为醉驾案件出罪和分流开辟了一条高效、实质和可推广的路径。

实践中，亦有论者对相对不起诉制度的适用存在不同意见：首先，相对不起诉决定是一种“一次性行为”，决定一旦作出就无法约束被不起诉人，进而无法督促被不起诉人积极悔改，不利于发挥刑罚的特别预防功能；〔12〕李辞：《论附条件不起诉与酌定不起诉的关系》，载《法学论坛》2014年第4期，第117页。其次，同法院作出定罪免刑判决一样，检察机关在进行不起诉审查时，对于“犯罪情节轻微”的认定也缺乏明确的认定标准。正如论者所言，“对于相对不起诉的把握参考意义不大，裁量权完全由承办检察官掌握，不同检察机关之间、不同检察官之间把握的尺度不一致，导致相同情形在不同检察机关的处理结果不一样”。〔13〕俞永梅、周耀凤、王晶：《相对不起诉制度的运行与完善——以浙江省宁波市855 份相对不起诉文书为分析样本》，载《人民检察》2018年第6期，第34页。

应当说，为醉驾案件探索出罪免刑路径，不仅是为了节约司法成本，减少司法机关办案量，更是以保障醉驾人的权益和减少并预防醉驾案件为根本目的。但是，当前的出罪模式和定罪免刑模式都因其固有的缺陷而导致适用范围的缩减，对此，有必要在当前制度的基础上探索新的出罪免刑路径。

三、“瑞安模式”的引入及其合法性证成

2017年10月，瑞安市检察院联合瑞安市公安局、瑞安市司法局、瑞安市“爱心顺风车”公益组织，共同出台了《关于“醉驾”案件实行购买公益服务落实不起诉的意见（试行）》（以下简称《试行意见》），让符合相对不起诉条件的犯罪嫌疑人参加社会公益服务，接受法治教育，最后检察院以其综合表现为参考决定是否作不起诉处理。

2017年11月1日凌晨，张某酒后开车回家，途中撞上一辆停在路边的人力三轮车，致三轮车主擦伤，两车不同程度受损。事发后，经血样检验，张某血液中的酒精含量为139毫克/100 毫升，属于醉酒驾驶，负事故全部责任，且应当承担刑事责任。但瑞安市人民检察院认真审查案件后，认为张某犯罪情节轻微，且在肇事后及时将三轮车主送往医院治疗，并主动赔偿三轮车主经济损失8000 元，认罪悔罪态度较好。根据中央、浙江省有关单位的文件精神以及《试行意见》的规定在张某自愿完成30 小时社会服务后，瑞安市检察院对其作出了不起诉决定。这种醉驾附条件不起诉的模式也被称为“瑞安模式”。

“瑞安模式”本质上是在相对不起诉制度出罪路径基础上进行的创新，该案一出，便受到媒体和公众的一致好评，并得到了学界的积极肯定。中国政法大学的冯蒋华教授即认为：“借助社会公益组织落实危险驾驶案件不起诉帮教制定诸多比较严苛的条件，但这些条件符合上位法和上级相关的规范性文件的规定。这既体现了法律威严的刚性一面，又凸显了温情的柔性一面。法不能只给人冷冰冰的感觉，也应该体现人文关怀，这一举措达到了法理和情理的统一。”〔14〕黄君君：《市检察院详细解读“醉驾不起诉”打击醉驾危险驾驶行为绝不松懈》，载浙江新闻网，https://zj.zjol.com.cn/news/822961.html，2018年10月1日访问。但与此同时，这一做法也引发了一定的质疑：其一，适用相对不起诉制度前附加条件的合法性依据何在？其二，附加公益服务这个条件的合理性何在？因此，有必要对目前醉驾出罪路径进行梳理，并在对比中更深入地研究“瑞安模式”的合法性和合理性，最终为醉驾案件出罪开辟一条高效、实质、可推广的路径。

（一）醉驾附条件相对不起诉的理论定位

“瑞安模式”本质上属于相对不起诉的范畴，相较以往适用相对不起诉制度的程序，瑞安检察院在对符合条件的醉驾行为人作出相对不起诉前，在行为人自愿的前提下要求其完成一定的公益服务，并根据公益服务的完成情况最终决定是否对其作出不起诉的决定。与之相配套的还有宣告方式。例如在行为人的社区、工作单位进行宣告。瑞安的这一做法可以有效解决前述适用相对不起诉制度固有的矛盾。一方面，附加公益服务本身对行为人就是一种惩戒，通过公益服务完成的情况最终决定是否起诉的做法，改变了相对不起诉所具有的“一次性行为”的弊端，有利于督促行为人以实际可量化评估、可外部考察的行动积极悔改，从而发挥刑法的特别预防功能；另一方面，“瑞安模式”以充分考虑行为人、被害人的意见为前提，并且在行为人完全自愿的条件下方可适用。如此一来，检察机关便不会因为附条件不起诉而引发被不起诉人的不满，进而增强了司法的公信力。这是因为，尽管该模式可以有效解决前述矛盾，但在作出相对不起诉决定前，附加一定条件的做法毕竟给行为人增加了负担。而且，在行为人身陷囹圄的情形下，如何认定他主观方面的“自愿性”，也将成为问题。因此，从教义学的角度，对醉驾附条件不诉的合法性和合理性依据进行证成将显得尤为重要，以防止其成为推广“瑞安模式”的障碍。

（二）醉驾附条件相对不起诉的合法性证成

在对醉驾附条件不起诉进行推广之前，最重要的就是对这一模式合法性的质疑予以平息，即全方位论证检察院作出不起诉决定前附条件的合法性依据。

1.司法文件对“瑞安模式”的支撑

如前所述，《指导意见（二）》中明确提到了“认罪悔罪的情况”。而且，《人民检察院刑事诉讼规则》第373 条第1 款规定：“人民检察院决定不起诉的案件，可以根据案件的不同情况，对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。”可见，人民检察院决定不起诉的案件，可以根据案件的不同情况，对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。对于行为人认罪悔罪的情节，即使不能认为属于醉驾独立的出罪依据，也完全可以将其视作最终决定是否作出相对不起诉决定的考量因素。认罪悔罪态度不仅是行为人口头的悔过，更应从行为人事后的行为中得以体现，其考量方式和我国《刑事诉讼法》所规定的未成年人附条件不起诉制度如出一辙。通过附加一定的条件，检察院在对醉驾案件作出相对不起诉决定之前，能够更准确地判断行为人认罪悔罪的态度。因此，从立法和司法解释来看，“瑞安模式”有法可依。

2.扩大“相对不起诉”的适用范围与我国当前刑事诉讼法律体系并不违背

从学理上看，如何找准“瑞安模式”的理论定位，也是一道难题。如前所述，“瑞安模式”采用的是相对不起诉模式，即根据《刑事诉讼法》第177 条的规定，人民检察院可以作出不起诉决定。只是与以往不同的是，检察院在作出相对不起诉决定的同时附加了条件，即行为人只有在完成了公益服务之后，才可以对其不起诉。这就引发了附条件不起诉与相对不起诉之间的竞合问题。

按照刑事诉讼法的规定，我国的附条件不起诉只能适用于未成年人。虽然学界一直呼吁扩大附条件不起诉的适用范围，〔15〕参见田兴洪、杜文俊：《轻罪刑事政策指导下不起诉的制度转变》，载《法学》2012年第1期，第155—159页。但至少从法律层面而言，这一点一直未能实现。但是，在课题组看来，在相对不起诉中并未排除适用附条件的情形。因为《刑事诉讼法》第177条第2 款规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”

从法条的角度来说，相对不起诉中并非不能附加条件，附加条件也不会造成相对不起诉与附条件不起诉之间法条上的冲突。因为我国的附条件不起诉规定于《刑事诉讼法》第282 条，其成立条件是非常严苛的。从适用主体上来说，只有对未成年人才能适用；从适用范围上来说，只有违反刑法分则第四、五、六章规定的犯罪的才可能适用。此外，附条件不起诉适用的前提条件是可能判处1年有期徒刑以下刑罚的；从行为人主观方面来讲，也应当具有悔罪表现。因此，我国的附条件不起诉的成立范围是非常狭窄的。真正会产生附条件不起诉与相对不起诉之间的冲突或者说法条竞合的范围，只存在于违反刑法分则第四、五、六章，预计刑期在1年以下，且具有悔罪表现的未成年人。对于此类未成年人，如果同时符合相对不起诉和附条件不起诉的，应当优先适用相对不起诉。〔16〕程红、吴荣富：《量刑原理参照下附条件不起诉的适用——从其与相对不起诉的关系出发》，载《河南警察学院学报》2016年第2期，第90页。因为虽然相对不起诉可以附条件，但相较于均会附条件的附条件不起诉而言，对被不起诉人施加的义务明显要少，故而，同时满足附条件不起诉与相对不起诉的未成年人，应当优先适用相对不起诉。然而，这一竞合情况的出现几率是少之又少的。

可见，在相对不起诉中附加条件并不违反当前我国的刑事诉讼法体系，由此所引发的法条交叉关系出现频率较小，且即便出现，也能通过优先适用相对不诉而予以解决。因此，相较于通过立法增加附条件不起诉的适用情形，在当前刑事诉讼体系中扩大适用相对不起诉的模式，似乎更能够解决燃眉之急，也能够体现一定的社会效果。

3.各国和地区的微罪不起诉经验的借鉴

同其他国家和地区相比，我国大陆地区的微罪不起诉制度起步较晚，且发展并不完善。对此，我们有必要借鉴域外微罪不起诉的实践经验。微罪不起诉的刑事法理论涉及检察机关的自由裁量权。自由裁量权是20世纪西方法学家提出的重要理论。《布莱克法律词典》对其所作的解释为：法官自由裁量亦称司法自由裁量，是指法官或者法庭自由斟酌的行为，意味着法官或者法庭对法律规则或原则的界限予以厘定。〔17〕转引自李继华：《不起诉的实体根据研究》，中国检察出版社2013年版，第302—303页。

在德国，检察官的不起诉裁量权随着时代的发展不断扩大，这一扩大趋势在德国《刑事诉讼法》修改过程中得到了清晰的呈现。1964年，德国议会通过法律赋予检察官以不起诉的裁量权。当时修订的《德国刑事诉讼法》第153 条的规定，如果行为人的犯罪行为轻微，且追究其刑事责任对于公共利益又无实际意义，检察机关可以决定终止诉讼，但是原则上应征得法院同意。1975年，《德国刑事诉讼法》修订增加了第153 条a，根据该条规定，在处理轻罪案件时，在征得管辖法院同意的前提下，检察院在作出不起诉决定的同时，可以对被不起诉人处以惩罚性措施，包括缴纳罚款、提供社区服务、赔偿被害人的损失、遵守赡养令或抚养令。而对于小额财产案件，1975年法律修正案规定，检察官作出不起诉决定终止诉讼程序时，无须再征得法院同意。1993年，为了实现大幅降低追究刑事责任的费用和减少刑事司法机关开支的目的，《减轻司法负担法》予以颁布。该法再一次扩大了检察官不起诉裁量权的适用范围，检察机关决定不起诉权限范围由原来的轻微犯罪扩大到中等严重程度的犯罪。由此可见，在德国，微罪不起诉的适用是可以附加条件的。〔18〕参见《德国刑事诉讼法典》，李昌坷译，中国政法大学出版社1995年版，第73页。

这一点在美国则体现的更加明显，在美国国内称附条件不起诉制度为延缓起诉制度，该项制度设立之初是为了实现对未成年犯罪嫌疑人的有效矫正，因而一般只适用于未成年人。但是，随着之后不断进行的法律修改，延缓起诉制度的适用主体逐步扩大到了吸食毒品的人和营利性法人。延缓起诉制度的被适用人将会被进行监管改造，并由检察官根据改造效果来决定是否恢复起诉程序。这里的考察情况也因人而异，例如吸毒者需要接受国家提供的戒毒治疗，治疗效果将成为他们是否被重新起诉的重要标准。由此可见，较之于我国当前的附条件不起诉制度，美国延缓起诉制度的适用领域更广。

在我国台湾地区，检察官在决定适用缓起诉制度后，被告人也将面临大量的法律义务：一是犯罪嫌疑人需要积极主动向被害者致歉并尽量争取获得被害人的原谅；二是写一份悔过书；三是要在自己力所能及的情况之下对被害人所遭受的损失给予最大限度的赔偿；四是缴纳一定数额的资金用于修复被破坏的社会关系；五是到指定的团体义务劳动一定期限；六是接受政府提供的相应的精神或者心理治疗；七是由其承担被害人特定时间内的人身安全。犯罪嫌疑人的具体考察期限则由其案件情节的严重程度决定，在规定的考察期内由负责本案的检察官对其进行定期的考察直至期满为止。若考察对象安全度过了考察期则作出不起诉的决定，使其回归于社会，反之则继续追诉。〔19〕参见潘金贵：《我国台湾地区的“缓起诉”制度及其借鉴意义》，载《西南政法大学学报》2006年第2期，第89—94页。

综合可见，虽然具体制度的称呼不同，但无论是英美法系还是大陆法系，对微罪不起诉中的相对人附加一定的义务或者条件已经成为通行做法。而在“瑞安模式”之前，我国却鲜有微罪不起诉附加条件的实践尝试。而这种缺陷的根源就在于附条件不起诉制度的适用范围较小，难以实现我国不起诉制度在保障人权和修复社会关系方面应当起到的作用。对此，其他国家和地区不起诉制度不断扩大发展的趋势，将为我国大陆地区的微罪不起诉制度提供合理借鉴。

（三）醉驾附条件相对不起诉的合理性证成

除了合法性的证成，附条件相对不起诉所带来的经济效益也可以作为其推广适用的重要依据。合理性主要指的是附加公益服务这个条件的合理性。作为相对不起诉中所附的条件，提供公益劳动可以说是一种最佳方案：从经济角度考虑，提供公益劳动作为不起诉的前置条件有利于节约司法资源，降低司法成本。公益服务既不需要专门的监狱，也不需要每天有专门的警察看守，费用消耗要低得多。同时，公益服务让行为人在社会中服务，还可以创造社会财富，这与消极的将行为人关押的监禁刑相比，其增加的隐性财富更多；从效率角度考虑，公益服务作为不起诉的前置条件，将一大批原本应当被起诉判刑的醉驾行为人分流出去，省去了检察院起诉、法院开庭审理判决以及之后的执行环节，大大提高了案件处理的效率；从刑罚目的角度考虑，该制度通过公益活动警醒潜在行为人或者法律意识淡薄的行为人，促进群众的习惯性守法。给犯罪行为人一次改过自新的机会，帮助行为人通过公益服务树立自尊心、自信心以及社会责任感。通过公益活动还可以在一定程度上表明行为人对自己罪过的忏悔，获得社会的谅解。从社会效益角度考虑，可以帮助行为人通过公益活动向社会提供一定的补偿，获得与社会和解的机会，同时有利于推动我国公益事业的进一步发展，可谓一举多得。

这一点也得到了实践数据的支撑，醉驾案件附加公益服务条件相对不起诉制度经过几个月的实践，已在瑞安形成较为成熟的模式。根据瑞安市人民检察院提供的数据，自2017年10月至2019年3月，瑞安检察院共对132 名醉酒驾车人适用附条件不诉，其中126 名醉驾案件犯罪嫌疑人在考察合格后被作出不起诉决定，有1 人最终被决定起诉，还有5 人目前正处于考察期内。另外，90%的醉驾案件行为人在完成规定的公益服务后都会主动要求加入志愿者协会，继续参加志愿服务。由此可见，附加公益服务条件对行为人思想改造和教育的效果更加显著，而该模式对司法资源的节约更是显而易见。值得注意的是，早在2001年我国就已有对未成年人破例缓诉的实践，后来该司法实践为刑事诉讼法中的附条件不起诉制度所借鉴。时至今日，以教育、感化、挽救涉罪未成年人为目的的未成年附条件不诉制度获得了各界的充分肯定，而2001年的破例不诉亦成为实践推动立法的典范。这和“瑞安模式”附加公益服务的初衷不谋而合。

我国强调宽严相济的司法政策，一方面，给予行为人不起诉处理的机会凸显其宽，不起诉制度的适用将使得行为人免于承担刑事责任；另一方面，附加公益服务的条件彰显其严，行为人必须在规定的时间内以规定的形式完成规定的任务，这相对于“一放了之”的相对不起诉制度来说，对行为人本身就是一种惩罚。同时“枫桥经验”所蕴含的法治精神要求司法机关坚持运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，该制度的适用一是在审查起诉阶段即可达到案结事了的目的，对行为人的权益起到了根本性保护；二是行为人在完成公益服务的过程中不仅受到了惩罚、教育，而且在做公益的过程中能够深刻感受到社会责任和公民意识，并将这种社会正气通过自身的行为向社会传递，社会群众不仅能够监督、考核行为人公益服务的完成情况，而且能从行为人身上感受到法律和制度的温情，因此该模式通过将群众路线与法治方式的巧妙结合，将行为人和司法机关的矛盾、行为人和社会公共利益的矛盾、公权力和私权利的矛盾有效化解，是一项通过精巧的制度设计激发人性的善，从而根本上减少和预防醉驾案件发生、维护社会和谐的制度创新。

四、对“瑞安模式”的审视

究竟通过何种模式来对行为人进行考察,是构建轻微醉驾不起诉制度的核心和关键。就制度落实的主体选择、通过何种方式对行为人进行考察、按照何种标准进行考察等内容而言，都需要进一步细化和斟酌，通过积极探讨和研究不起诉所附条件的构建模式，完善长效机制，促进资源的合理分配和利用，达到教育与惩戒的双重目的。

2017年10月出台的《试行意见》根据行为人参加社会公益服务的方式审查行为人的悔罪表现，并以其综合表现为参考决定是否作不起诉处理。通过公益服务效果决定是否起诉的“瑞安模式”，为轻微醉驾不起诉制度构建的探索迈出了重要的一步。当前，“瑞安模式”仅在小范围内试点运行，根据目前的反馈情况来看，该模式确实达到了一定的效果，但仍需要我们以更加谨慎的态度对该项制度进行全面的审视。

（一）对醉驾附条件不起诉适用条件之审视

浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院、浙江省公安厅颁布的《关于办理“醉驾”案件的会议纪要》（以下简称《纪要》）规定：“酒精含量在140mg/100ml 以下，且无上述从重情节的，可以不起诉”。这里的“从重情节”包括：（1）造成他人轻伤及以上后果的；（2）在高速公路上醉酒驾驶的；（3）醉酒驾驶营运车、公交车、危险品运输车、校车、单位员工接送车、中（重）型货车、工程运输车等机动车的；（4）无驾驶汽车资格的；（5）明知是不符合安检标准或者已报废的汽车而驾驶的；（6）在被查出时有逃跑、抗拒检查、让人顶替等行为，情节严重的；（7）在诉讼期间拒不到案或者逃跑的；（8）曾因酒后驾驶三年内、醉酒驾驶五年内被追究的。

瑞安检察院在与相关部门制定文件时，也基本沿用了《纪要》中的规定。由此可见，无论是中央层面，还是瑞安检察院本身，对于附条件不起诉的适用都以“消极成立条件”作为成立标准。在本课题组看来，此种“排除式”认定标准固然可以扩大醉驾附条件不起诉的适用范围，但是也容易造成司法机关对其他严重情节的忽略。例如《量刑指导意见（二）》中规定了驾驶的车辆种类、行驶道路、行车速度、实际损害后果，以及被告人的认罪悔罪态度、之前受处罚的情况等考量因素，这些因素的社会危害性都可能达到与上述八种从重情节相当的程度。因此，这样的规定难免挂一漏万。实际上，检察机关在决定是否适用附条件不起诉的时候，也难以做到只考虑上述八种情形。因此，这样的适用条件可能难以涵盖所有醉驾不起诉的案件。

（二）对公益组织职能定位之审视

瑞安市检察院联合瑞安当地的爱心顺风车志愿者协会以“合法性与自愿性相结合”“实效性和专业性相结合”为定位，拟定了“醉驾不入刑，落实不起诉”相关文件，创设了众多较为新颖的制度，并在制度设置层面创设具体细化规则。自愿性贯彻于整个制度实施的始终。服务的形式而言包括三种形式：在公共道路上进行车辆合法行驶的劝导、同行人遵守交通规范的劝导以及在瑞安市公共交通客运中心的车站安检服务。爱心顺风车公益组织在具体考察犯罪行为人服务态度与服务质量时，建立了菜单式管理模式，具体表现为一个积分惩戒表，里面包括三个必修项、三个加分项、两个扣分项。爱心顺风车志愿者协会负责帮教对象的积分考核与监督指导。为了对此项制度进行有效的监督和制约，瑞安市检察院与瑞安市爱心顺风车志愿者协会联合制定了相关监督制度，通过手机APP 签到、监控录像、工作人员不定时查岗三位一体的监督形式，有效地打消了帮教对象投机取巧的侥幸心理，较好地保证了公益服务的质量，在劝导行人、车辆遵守法律法规、指挥与疏散交通方面发挥了积极效应，体现了惩罚与教育相结合的制度要求。

在轻微醉驾案件中，行为人以完成公益服务换取不起诉这一检务创新制度，由瑞安市检察院牵头提出,并在制度设置层面创设了具体的细化规则。与此相对应，爱心顺风车志愿者协会作为公益服务的提供者而存在，在整个体系中属于辅助者的地位，配合检察院完成具体帮教考核。但实际上，在具体的落实过程中，公益组织却是以执行者的姿态出现的。犯罪嫌疑人帮教服务内容由公益组织提出，服务方式、服务标准也由公益组织具体拟定。此外公益组织还会对犯罪嫌疑人的服务情况以及服务态度进行考核作出评定。由此可见，公益组织的意见成为检察院是否对犯罪嫌疑人进行起诉的重要依据甚至是唯一依据。如此一来，在清单化管理模式之下，公益组织对犯罪嫌疑人的考核结果将对检察系统是否对行为人提起公诉起到决定性作用，对公益组织的考核权是否需要进行限制，以及如何限制，尚需要检察机关作进一步探索。

五、“瑞安模式”的完善

（一）综合考虑醉驾附条件不起诉的情节

如前所述，司法解释并没有考虑到醉驾不起诉的各类情节，对此，本课题组认为可以增加以下几类综合考量情节：

1.区分车水马龙和荒无人烟的道路

由于危险驾驶罪本身所具有的抽象危险犯的性质，司法机关在进行入罪时一般不考虑案件的具体情节，只要出现了《刑法》第133 条之一所列的四种情形，无论是否情节严重，都应当入罪，其中的情节仅在量刑时考虑。其中，在荒无人烟的道路和车水马龙的闹市醉酒驾驶，对公道路安全所带来的法益侵害存在程度上的区别。对于前者来说，应当尽可能地不予起诉。

2.醉酒驾驶者是否存在紧急事由

很多情况下，醉酒驾驶并非驾驶人本人所愿，而是存在着紧急事由。例如，有病人危在旦夕，为了及时将病人送诊而醉驾的，基于一般社会公众的看法，应当期待醉酒驾车者能够采取安全、稳妥的解决方法，例如打车、打120 等，因此一般不会作为出罪事由。但是在这种情况下，可以通过附条件不起诉来进行免刑，从而达到良好的社会效果。例如，杭州就发生过一起类似案件，一位老人在村里新人的婚庆上突发疾病，作为村里唯一有车的陈某，应村主任和病人家属请求，酒后驾车送病人至卫生院，后被交警查获。检察机关考虑到其救人情况，社会危害性较小，做出相对不起诉决定。〔20〕参见《村民着急送人就医无奈酒驾 检察官选择相对不起诉》，载《青年时报》2016年7月26日，第A13 版。此外，醉酒人由于遭受不法侵害，被迫驾车逃离的，也可以适用不起诉制度。

（二）对公益组织的完善

公益组织在整个制度体系中逐渐反客为主，这不仅有悖于制度设立的初衷，也为徇私枉法、权力寻租埋下了隐患，对此不得不防范于未然。鉴于此，及时完善对公益组织方的监管制度变得尤为重要。我们不能依赖“贤人之治”，而应当以完善的制度设置防止不良因素的出现，或者说在其出现的早期及时抑制，将风险保持在可控的范围内。

1.设立申诉制度

犯罪嫌疑人与公益组织进行的公益服务帮教活动完全是犯罪嫌疑人自愿为之，从法律层面来讲，公益组织（爱心顺风车协会）虽然是红头文件的制定者之一，但其并不具备行政主体资格，其对犯罪嫌疑人的帮教管理也是普遍意义上的组织管理。公益组织若手中权力急剧膨胀，就会导致权力滥用的风险。个别公益组织基于检察院部分权力的下放，缺乏相关培训指导，法律意识淡薄，在实践中可能会存在对帮教对象颐指气使、粗暴管理的现象，这无疑是不合理的。同时如果公益组织在执行“菜单式”管理时蓄意克扣帮教对象积分、或以克扣积分相威胁致使行为人再次面临被检察院起诉的风险时，由于缺乏对帮教对象的救济途径，这对于行为人而言是不公正的。

为此，本课题组建议设立不合理帮教申诉制度，醉驾人如果认为考察组织强迫其提供规定以外的服务项目，刻意刁难克扣积分，或提供虚假的评估报告和抽查情况报告，可以向检察院提供相关线索或材料，提出申诉。同时人民检察院应当及时要求考察组织补正或作出合理解释，否则相关机关、组织出具的意见将不能作为评定的依据，同时犯罪嫌疑人在原定公益考察额度内减半重新考察。公益组织违规操作的，记过一次。

2.利害关系人回避制度的构建

中国自古以来就是一个熟人社会，这与讲究“和为贵”、和谐共处的传统文化相暗合。中国长期的农耕社会，强调的是亲亲相隐，强调的是人伦关系优先于法律和道德。因此，人情关系这把双刃剑经常使人们陷入情与理的两难困惑之中，儒家思想中三纲五常和重伦常轻法律的思想依旧冲击着人们的理智和对自我的约束，这不得不说是一种隐患。所有人概莫能外，公益组织参与者亦不能免俗。

公益组织对犯罪嫌疑人所享有的考察权源自检察院部分权力的下放。事实上，这种考察管理权或多或少地带有司法权的基因。而司法中立是法律制度的一项基本原则，司法公正要求人员具有独立性和中立性。一旦公益组织参与到司法活动中，就必须遵循这个领域的活动原则，否则公益组织人员可能会因为利害关系的远近亲疏，而对不同犯罪嫌疑人进行或过分严苛或过于宽纵的区别对待。

对此，本课题组提出利害关系人回避制度的构建。犯罪嫌疑人在被检察机关移交公益组织后，如果认为具体帮教管理人员与自己存在对立的利害关系，可能影响到帮教活动正常进行的，可以向公益组织提出回避申请，公益组织核查属实的，应更换相关人员；公益服务组织人员如果与行为人存在利害关系的，亦应自行申请回避；在具体帮教活动中如果发现帮教人员与犯罪嫌疑人存在正向利害关系且帮教活动中存在明显宽纵行为的，经公益组织负责人指出应当回避。

3.公益组织撤换制度的构建

瑞安市检察院与爱心顺风车志愿者协会本质上为民事合同关系，或称广义的政府采购行为。在这一制度中，检察院每年向公益组织划拨一定的经费，作为对价，爱心顺风车协会须完成帮教人员的培训、管理、监督等工作。这本质是一种市场行为，只是由于我国公益组织发展起步较晚，各地的发展程度、规模、规范程度、业务范围各不相同，因此未能形成充分的市场竞争关系。但这并不代表检察院与特定公益组织是恒久、稳定的合作关系。

为保证这一制度的有效落实并保持市场的充分竞争，应当构建合作公益组织的撤换制度。这也有助于维持公益组织的警惕感，倒逼其完善管理、规范行为。具体而言，在公益组织对犯罪行为人进行积分考察的同时，检察系统也对公益组织进行考察监督。如前所述，本课题组认为可以进行的制度构建是，犯罪嫌疑人向检察机关申诉并成功的，对违规操作的公益组织记过一次。一个月内记过三次以上的，检察机关予以警告。如果记过次数占到帮教次数的10%或者一个月内记过5 次以上的，检察系统有权对合作公益组织予以撤换。

六、微罪不起诉的建构——“瑞安模式”的拓展

轻微醉驾不起诉制度倾向于非刑事化处理，并区别于非犯罪化的处遇模式。后者着眼于实体法意义上的不认定犯罪，而前者则是在作出有罪认定之前的阶段，将实体法意义上的轻微醉驾案件处理从通常的刑事司法程序中脱离出来，从而避免由于刑事诉讼程序的进行而给对象带来不利，同时减轻刑事司法机关的负担。将轻微刑事案件从刑事程序中脱离以后，可以采取其他更加有效的措施，可谓一举两得。但是“瑞安模式”当前存在着非刑事化处理方式单一以及适用范围较窄的缺陷。如何构建其他轻微犯罪的不起诉制度，同时满足功能最大化发挥以及可操作、可复制、可推广的条件，还需要进行全方位地探索。

（一）非刑事化处理方式的多样化

从当前瑞安检察院对醉驾案件附条件不起诉的适用来看，能够换来附条件不起诉的只有公益服务，与瑞安检察院合作的社会组织也只有瑞安市爱心顺风车志愿者协会。因此，这样的非刑事化处理方式就显得较为单一，难以对不同类型的醉驾者“对症下药”。

对此，瑞安检察院应当探索更为广阔的社会处遇模式。例如，对于酒精成瘾的人来说，要求他们进行公益服务可能难以实现特殊预防的目的，他们之所以自愿接受检察机关的建议进行公益服务，可能更多地还是考虑到希望避免一场“牢狱之灾”。对于此类醉驾者，公益服务可能并不能达到最佳的改造效果。如果能够与医疗机构合作，对“酒精成瘾”型醉驾者进行酒精康复治疗，从根本上改掉他们“嗜酒如命”的习惯，更能起到避免犯罪的作用。

除此之外，对于不熟悉交通法规的醉酒驾驶人来说，可以将“学习交规”作为换取不诉的条件。在行为人被认定为醉酒驾驶之后，如果认为其是由于法律意识淡薄而导致的违法犯罪，检察机关可以与交通管理部门合作，令罪犯在交管部门的引导下进行学习，并接受考核。考试成绩合格的，对其不予起诉。

（二）附条件不起诉制度适用范围的拓展

关于附条件不起诉制度的适用范围，传统观点认为仅限于未成年人，但近年来理论界要求扩大其适用范围的呼声越来越高，司法实践中也在进行各种各样的探索。事实上，附条件不起诉制度在试行过程中并没有仅限于未成年人主体。例如，在附条件不起诉制度试点过程中，北京市海淀区检察院就对15 人适用了附条件不起诉，其中11 人为未成年人，4人为未成年人。〔21〕参见北京市海淀区人民检察院公诉课题组：《附条件不起诉制度实证研究》，载《国家检察官学院学报》2009年第6期，第74页。由此可见，我国并不缺乏成年人附条件不起诉制度适用的土壤。

附条件不起诉制度起源于国外。如前所述，域外的附条件不起诉制度已经从未成年人扩大到各种构成微罪的成年人，但是我国刑事诉讼法的规定依然较为保守，限制了附条件不起诉制度的适用。因此，出于人权保障的考虑，我国有必要扩大附条件不起诉的适用范围。具体来说，对于可能被判处1年有期徒刑以下的犯罪人，都可以适用附条件不起诉。在具体适用过程中，可先将怀孕的妇女、已满75 周岁的老年人纳入进来，进而再逐步拓展到所有主体。当然，诸如累犯等社会危险性较大的罪犯，也应当禁止使用附条件不起诉制度。

伴随着犯罪类型的拓展，相应的处遇措施也应当多样化。例如，对于污染环境罪、非法捕捞修复生态环境、破坏林木、占用农用地等罪犯，在决定对其适用附条件不起诉的同时，应当对他们附加一定的义务，恢复所破坏的环境或种植林木等，使得遭受破坏的法益能够得到一定程度的修复。

七、结语

对醉驾案件附加公益服务条件从而相对不起诉的“瑞安模式”是醉驾案件出罪的创新路径，该模式有效地解决了相对不起诉制度固有的矛盾，其合法性和合理性均可以得到法律和实践的证成，其高效、实质的出罪路径使得该模式具有极大的生命力。尽管在具体操作过程中，对公益组织的定位和监督还需要配套制度加以明确和保障，从而防止因公益组织权力过大而产生徇私枉法、权力寻租等违背初衷的制度异化问题。但无论是从对行为人权益的根本性保护上看，还是从对司法资源的节约上看，抑或是从舆论评价上看，“瑞安模式”都是一套极具推广价值的醉驾案件出罪方案。