论涉法涉诉信访案件公开听证制度的完善——以控告申诉检察工作为视角

王晓岚 宋珊珊

涉法涉诉信访案件公开听证，是指司法机关在对人民群众提出的信访事项作出处理决定前，运用公开化的方式，充分听取其诉请、依据、理由以及案件其他相关人员、社会第三方意见的活动，是一种具有从属性、监督性、公开性和准司法性的程序。近年来，公开听证制度的程序正义、人权保障等价值功能逐步凸显，全国各级检察机关不断探索实践公开听证工作，取得了一定的成效。2019年，最高人民检察院举办了8 场公开听证会，全国各地检察机关先后召开了1200 多次听证会。张军检察长在2020年6月2日全国检察机关学习贯彻全国“两会”精神电视电话会议上对公开听证工作提出明确要求，要求全国各级检察机关、每个检察院都要有公开听证的案子，最高人民检察院将对这项工作进行大力督导并确保取得预期效果。新时代推进检察工作，为何对案件公开听证工作如此强调，公开听证对于体现检察工作的人民性、化解社会矛盾又有哪些效果，如何进一步规范检察听证的程序，将是今后一段时期检察机关需要研究的重要课题。本文试论之。

一、深化涉法涉诉信访案件公开听证的功能价值

（一）公开听证是涉法涉诉信访事项处置的题中之义

涉法涉诉信访改革主旨是通过法治化的机制和公正规范程序，将涉法涉诉信访纳入法律程序和法治轨道，推动涉法涉诉信访依法终结。涉法涉诉信访通过导入法律程序或以信访事项案件化办理等方式在法律框架内予以推动解决，具有信访事项处置过程司法化的特点。正是基于涉法涉诉信访案件这一特点，结合涉法涉诉信访案件类型及性质，信访案件的公开听证具有解决争议、化解矛盾、监督调查、法制宣传、检务公开等多元化价值。

价值决定目的，目的决定构造及程序设置。一方面，涉法涉诉信访案件公开听证构造上，改变了传统的双方构造，形成了包括信访事项决定作出方、决定相对方及听证员三方要素，参与听证的各方在听证主持人的主持下依照事实和法律陈述各自意见、出示证据、进行辩论，听证员作为第三方居中发表评议意见，体现了听证活动中立性、平等性、公正性等司法特点。另一方面，在听证程序上具有准诉讼化特征。如刑事申诉案件公开听证中，承办人出示证据、就事实和证据辩论、评议、合议等。因此，公开听证程序的司法化进一步增强了涉法涉诉信访事项处置的法律属性，弥补了信访机制与司法机制衔接的缺失与不足。尤其是对信访终结案件，公开听证有利于确保该类案件办理质量，畅通退出、终结“出口”，对于推动涉法涉诉信访改革的意义深刻。

（二）公开听证是创新市域社会治理的着力点

党的十九届四中全会为推进我国治理体系和治理能力现代化规划了蓝图，意味着我国国家治理能力从“主体单一”“路径单向”“自上而下”的治理方式，转而强调“理性、多元、民主、法治”的现代化治理理念。国家治理体系和治理能力现代化是一项系统工程，需要全社会各方参与，检察机关更是责无旁贷。听证程序本身是对司法权的制衡机制，充分利用听证权的讨论、分工、参与等功能可以对司法自由裁量权进行一定的制约。同时，听证程序通过公开、透明、参与的方式，让司法职能用看得见的形式保障实现公平公正，让人民群众直接参与到程序中来，增强息诉化解工作的社会公信力和法治宣传效果，缓和社会矛盾、减少司法成本、降低矛盾风险，是检察机关切实提升信访事项处置法治化水平，延伸参与市域社会治理触角的重要方面。

（三）公开听证是人民群众有序参与司法的主渠道

“检察听证以其客观现实的诉讼示范，以公开透明的方式，使刑事检察职能以看得见的方式兑现程序公正，为公民直接参与检察程序，做出公共选择创造更多的机会，充分顺应了公民参与司法的时代发展要求和发展趋势。”〔1〕刘国媛：《刑事检察听证制度的“理”与“法”》，载《法学评论》2015年第1期，第177页。党的十八大报告《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》中指出：“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，……让权力在阳光下运行。”党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“推进审判公开、检务公开，拓宽人民群众有序参与司法渠道。”党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“保障人民群众参与司法……构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。”人民当家作主是中国特色社会主义的本质特征，检察机关作为国家机器的重要组成部分，理应体现人民性。检察机关长期以来运行的是在承办人主导下以书面审查为主的办案模式，因其处于诉讼的中间环节而相对封闭，不为人所知，带有神秘的色彩。一些不服检察机关处理决定的当事人因猜疑检察机关存在暗箱操作而引发频频信访，成为社会的不稳定因素。通过将案件审查以听证的形式予以公开化，使当事人对办案的依据、程序和结果等有充分感知，既减少了不必要的猜疑，又能使人民群众更好地履行对检察办案的监督。

（四）公开听证是信访矛盾实质性化解的助推器

伴随新时代我国社会主要矛盾发生变化，司法公正与人权保障越来越成为依法治国的政治需求和人民群众的法治期待，由此程序公正的独立价值随之显现。涉法涉诉信访案件公开听证，通过改变封闭的办理模式，将办案过程置于阳光之下，满足人民群众司法参与、诉求表达、权利救济的要求和愿望，凸显了程序参与、民主、平等、尊严等价值功能，提供了多方参与、平等对话的平台，有助于消减因司法的专业语言和程序瑕疵带来的不满情绪。〔2〕马修道、王展：《涉法涉诉信访听证的功能价值与制度完善》，载《中国刑事法杂志》2012年第5期，第85页。从而使得信访人的参与权、知情权、辩论权等权利得到充分尊重和保障，更加深层次地理解案件办理过程和做出处理决定的法律依据，依法理性表达诉求。尤其是在听证中，邀请社会第三方以担任听证员身份参与，可以在信访人与检察机关之间架起一座沟通的桥梁，借以缓和信访人和检察机关之间的紧张关系和对立情绪。听证员从社会群体中产生，通常具有与信访人“同阶层”性，或者具有良好的信誉和一定的社会公信力，易于被信访人心理上接受。

二、涉法涉诉信访案件公开听证现状分析

（一）从案件适用范围看，适用案件类型不断扩大

现行《人民检察院信访工作规定》规定，“对重大、复杂、疑难信访事项可以举行公开听证。”最高人民法院公布的《关于加强人民法院审判公开工作的意见》规定，“对办案过程中涉及当事人或案外人重大合法权益的事项，法律没有规定办理程序的，各级人民法院应当根据实际情况，建立灵活、方便的听证机制，举行听证。”中央政法委出台的《关于建立涉法涉诉信访听证工作制度的指导意见》中明确了涉法涉诉信访听证的原则、主体、受案范围和程序。可以说，涉法涉诉信访案件的公开听证具有制度依据，但是就具体适用的案件范围与案件类型并未作出明确规定。在近年来的司法实践中，公开听证在涉法涉诉信访案件办理中的适用比例和范围都在逐步提高或者扩大。例如，2015年至今，S 市X 区检察院控申检察部门运用公开听证方式办理了70 件案件。其中，刑事申诉20 件、控告办案违法19 件、普通涉法涉诉信访16 件、国家司法救助13 件、控告阻碍律师行使诉讼权利和申请国家赔偿案件各1 件，基本覆盖了控告申诉检察部门办案职权范围内的各种案件类型，其中刑事申诉案件公开听证率实现了100%。

（二）从听证主体上看，听证员选任机制逐步规范

检察权的运行是否具有信用资格或条件，是具有司法公信力的重要因素，“而司法公信力的评价最终要靠公众的判断来得以实现，它也是司法公信力的核心内涵”。〔3〕王伟、肖辉：《中国检察听证制度探究》，载《犯罪学论坛》（第二卷·下），中国法制出版社2015年版，第830页。多年来，对于个案中听证员选任标准与程序的质疑一直存在，尽管听证员的选择上信访人可以申请回避，但是依然是检察机关的预先设定，致使部分群众认为听证程序形式化与泛民主化。笔者认为，在统一规范听证员遴选机制的前提下，应注重听证员身份的广泛性，兼顾审核监督、回避等制度的准确适用。例如，S 市X 区检察院通过加强与区人大、区司法局等衔接配合，组建了人大代表参与案件公开审查成员库、律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件成员库，对于个案公开听证中听证员的选任通过区人大、区司法局等其他单位指定筛选，从而增强听证员发表评议意见的公正与独立性。2019年8月最高人民检察院印发了《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》后，进一步统一规范了人民监督员作为听证员的遴选机制、选任规则及外部监督机制。

（三）从听证方式演进上看，运用网络信息技术手段的频率越来越高

随着信息技术的不断发展，区块链、AI 等信息技术的快速更新，充分运用网络信息技术优势，创新开展公开听证的方式方法，从而减轻信访人诉累，让“数据多跑路，群众少跑腿”，是新时代检察工作的现实要求，也是贯彻“司法为民”理念的具体体现。例如，S市X 区检察院在办理艾某申请国家司法救助案件中，考虑到申请人远居新疆、来沪不便等客观情况，为减少其往返两地的讼累和不必要的经济支出，通过远程视频方式进行公开听证，并邀请3 名人民监督员担任该案听证员，实现了万里之外的同步公开听证。

（四）从听证效果上看，解决争议事项、化解信访矛盾效果较好

解决信访争议事项，促进息诉止访、维护社会和谐稳定，是涉法涉诉信访案件中嵌入公开听证制度的重要目的。在S 市X 区检察院办理的70 件公开听证信访案件中，68 件已彻底息诉息访，息访率达97%。目前仅有2 件信访老户（信访长达2年以上）案件仍出现以来信或来访的形式继续表达诉求的情况，但信访频次明显降低。

三、公开听证信访案件亟待厘清的若干问题

（一）公开听证信访案件的范围与限制问题

首先，涉法涉诉信访公开听证案件范围的选择。目前，最高人民检察院发布《关于进一步加强新形势下涉法涉诉信访工作的意见》《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》《人民检察院办理群众来信工作规定》等规范性文件，明确了涉法涉诉信访案件可以公开听证，在一定程度上具体化了听证原则和程序，但仍零散的分布于各个规范性文件中，相较于立法听证、行政听证均有相关法律规制，尚未有整体性、系统化的法律依据，因此，隶属于检察听证的涉法涉诉信访案件听证依据法律位阶相对较低。根据前述相关规定，可以明确涉法涉诉信访案件主要是指涉检信访案件和诉讼监督案件，具体包括刑事申诉、民事行政申诉、国家赔偿、国家司法救助、控告违法、控告阻碍行使诉讼权利、刑事立案监督、指定居所监视居住类控告申诉以及其他立案办理的信访案件。虽然在案件类型上基本囊括了所有的信访案件，但并非所有的涉法涉诉信访案件均“宜听证”。笔者结合实践认为，可以主要从两个方面来廓清“宜听证”的案件范围：一是根据听证的目的确定适用的案件情形。适合听证的案件情形主要包括以下几类：①案件事实、适用法律存在较大争议的案件，通过听证减少或者解决分歧；②有较大社会影响的案件，通过听证回应社会关切；③当事人对案件处理程序和结果存在误解的案件，通过听证释明法理；④需要加强外部监督的重点案件，如国家司法救助案件中涉及救助金的合理使用、国家赔偿案件中赔与不赔的问题等，通过听证自觉接受外部监督；⑤已经检察机关依法处理，信访人对检察机关维持原处理决定或不支持其诉求的决定不服，长期缠访且法律既定的程序已经穷尽的案件，通过听证启动终结退出程序。二是出于保护秘密和私隐的目的，设置负面清单。具有下列情形之一的信访案件，不宜公开：①案件涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的；②案件涉及未成年人违法犯罪或被违法犯罪侵害的；③需征得信访人同意的案件，信访人不同意公开听证并提出合理理由的。

其次，涉法涉诉信访案件的公开程度问题。笔者认为，检察机关即使对案件决定召开听证会，但听证时对案件的公开程度仍应当尽可能遵循必要性原则，即公开的范围应当使外界对当事人隐私的损害最小，当封闭一部分程序信息可以实现对特殊利益的保护，尽可能的公开其他部分。〔4〕高一飞：《美国刑事审前听证程序公开及对我国的借鉴意义》，载《比较法研究》2017年第1期，第62页。因此，根据个案基本情况、性质，针对性的对部分信息予以隐蔽、虚化或不公开等，从而既达到公开听证释法说理、监督办案等效果，回应信访人的诉求，又保护了信访人的基本权利、保守了案件情况。

最后，对于应当或可以公开听证但信访人不同意公开听证，且不提出合理理由的，笔者认为根据个案情况确有必要公开的应当予以公开。基于信访案件特殊性，当事人的意志应具有决定性，但对于信访事项涉及的原案案情重大复杂、社会关注度高等情形，在信访人不能提出合理理由且具有继续缠诉缠访可能的情形下，应当进行公开听证，促进信访案件的公开、公正、高效解决，回应社会关切。尤其是对拟启动终结退出程序的信访案件，由于听证是启动信访终结的必经程序，故在信访人不能提出合理理由的情况下，检察机关仍应当在听证程序启动中发挥主导作用。

（二）听证评议意见的公开及效力问题

其一，关于听证评议意见是否公开问题。关于公开听证会程序的设计，特别是关于评议意见是否当场发表的问题，存在两种观点：一种观点认为评议意见主要服务于为检察机关出具信访案件办理意见提供参考，当场发表特别是发表与检察机关相左的意见会影响矛盾的化解，甚而激化矛盾；另一种观点认为，评议意见应当当场发表，有助于做通信访人思想工作，促进矛盾化解。针对上述分歧，通过比较和借鉴了人民检察院刑事申诉案件公开审查程序以及上海、安徽、江苏、吉林、重庆等地区信访听证规定，发现公开听证会程序设计不尽相同，有的规定评议意见当场发表，有的规定评议意见仅作为案件处置的参考意见不对外公开。

笔者认为，听证评议意见应当以当场发表为常态，不当场发表为例外。一是当场发表评议意见符合信访人意愿，体现了程序的完整性。只有让听证员讲话，才能增强公众参与感，才能让信访人通过聆听评议意见获得启发和感悟。不当场发表评议意见，会让信访人感觉到程序上存在缺陷，从而质疑检察机关在走形式，会对检察机关其后作出的信访案件处理意见产生不信任感。二是邀请社会第三方担任听证员，本身就是对检察机关办理信访案件引入外部监督，检察机关作为法律监督机关，应当具有接受批评意见和负面评价的胸襟和气量。让听证员当场发表评议意见，尤其是发表了与检察机关拟处理意见相左的观点，更能使信访人一方感受到听证的公平公正，有助于矛盾化解。

其二，公开听证评议意见的效力问题。司法独立是司法机关在证据采信、事实认定和法律适用等方面保持独立性，不受来自任何社会组织、人员的干预、阻碍或不当影响。基于此，公开听证评议意见应作为重要的办案参考，但不应具有决定性效力。举行听证不是让公众判案，公开听证亦不是司法机关之外的“第二法庭”。若存在案件事实、法律适用争议较大等情形发生，公开听证评议意见与承办人意见不一致时，应尊重承办人意见。但应当为信访人、听证员提供权利救济渠道，如发现意见不一致时，承办人应提交部门负责人审核，激活部门负责人的监督管理职责。部门负责人不同意承办人意见的，可以主持召开检察官联席会议讨论，也可以直接报请检察长决定，以最大限度保障信访人、听证员的权利，体现听证的监督约束力。

四、信访案件公开听证程序的路径构建与完善

（一）适当扩大信访案件公开听证范围

基于公开听证的功能价值和现实意义，应提高公开听证在各类涉法涉诉信访案件中的适用比率，并扩大对案件各种类型的覆盖，具体体现在公开的程度和范围方面。一是在案件类型的选择上，应注重最大限度拓宽信访事项覆盖面。针对刑事申诉、控告办案违法、国家司法救助、控告阻碍行使诉讼权利、国家赔偿、刑事立案监督、普通涉法涉诉信访等控告申诉检察部门办案职权范围内的各种案件类型，应当秉持“宜公开、尽公开”原则，以公开促公正、赢公信。二是在听证人员的范围上，应注重邀请社会各界参与听证旁听，增强案件处理的法律效果和社会效果。举行案件公开听证前，通过检察官网、微信公众号、宣传屏等公告听证事项，对符合条件的社会公众，准许进入听证会旁听。特别是对不予支持诉求的信访案件，为推动落实案件办结后的属地稳控和化解工作，应当邀请信访人居住地社区干部、单位相关负责人等参加。三是在听证主体的选择上，应注重代表身份的广泛性，既要有具有较高社会公信力的人大代表，又有对检察工作承担监督职能的人民监督员、特约检察员等；既有善于做群众工作的基层干部，又有具有较深厚法学背景和法律功底的法学专家、律师等。

（二）科学规范设置听证流程

听证本身就是一种程序制度，而非实体规范，应当设计明确的工作流程来理顺听证程序。相较于立法听证、行政听证对利害关系人、当事人实体权利、义务的处分，作为司法听证程序的涉法涉诉信访案件公开听证，其程序性处置特点更加明显，并不对实体性权利、义务进行处置，目标任务更多体现在听取意见、权力公开、释法说理和化解矛盾上。因此，在具体的设置理念上更加注重流程设计的公平、公正、透明，遵循平等抗辩原则和程序参与理念，最大限度的保障检察机关以及信访人双方地位、作用的平衡，提升信访人对听证程序的信赖。在具体实践中，检察机关在召开听证会前的责任义务履行尤为重要。例如，听证事项的通知义务，即及时将听证会召开的时间、地点等情况以书面形式告知当事人、听证员，为听证参加人员参加公开听证提供便利。又如，拟制听证提纲，预先归纳争议焦点，并综合案件复杂程度、信访人信访经历等进行风险评估，制定听证预案。对案情疑难、复杂、敏感又应当公开听证的，进行听证模拟预演，研究应对听证会上可能出现的各种复杂情况。

（三）拓宽听证方式与手段

在涉法涉诉信访案件公开听证制度框架与程序基本设定的前提下，如何达到公开听证解决信访争议、实现矛盾化解、提升检察公信力等多元价值功能，需要深化对公开听证的理解与运用，扩展丰富听证程序中的手段运用。一是公开审查方式的单独或组合使用。如对案件事实和证据存在重大误解的，可以公开示证，以多维度展示与听证争议焦点密切相关的证据，制作PPT 进行现场演示播放，或者通过法警向信访人、听证员传递实物证据，使听证员对案件处理形成更为直观、生动的判断；对适用法律有争议的，可以在听证过程中进行论证，解决相关争议，正确适用法律。二是借助刑事诉讼中“专家辅助人”制度。探索邀请有专门知识的人出席听证会。针对具有专业性、特殊性问题存在争议的，可以邀请专家辅助人等具有专门知识的人出席听证会，就鉴定意见的形成进行详细解释说明。三是充分发挥律师在涉法涉诉信访案件中的功能作用。律师参与涉法涉诉信访矛盾化解是当前多元化解社会矛盾机制中的重要举措，已在实践中充分运用。在信访案件听证中，邀请律师以独立第三方的身份发表核查意见，能够起到较好的说服力。如在信访案件听证中，针对案情复杂、信访人持续上访数年的信访积案，承办人发表的拟处理意见与信访人诉求相左的情况，为使听证员对案情有全面、清晰的了解，可以邀请无利害关系律师在会前对原案进行全面核查，并在听证会上发表核查意见。四是邀请原案承办人参与听证会。在信访人对原案办理存在重大误解或者原案办理确有瑕疵的案件听证中，邀请原案承办人出席听证，能够促进信访人消释误解和增进理解，对化解矛盾具有实效。

（四）深化公开听证结果运用

听证的结果应当成为检察机关作出涉法涉诉信访案件处理决定的重要依据。听证员根据听证的事实、证据、相关法律规定以及社会情理、生活经验，多角度、客观中立地发表对案件处理的意见，较之检察机关的释法说理更为全面、立体、生动，增强了信服力。听证员站在社会第三方角度上为检察机关化解矛盾建言献策，突破了检察机关从司法工作本身出发研究矛盾化解之策的思维局限性。听证程序结束后，检察机关应当对各方意见综合分析，综合案件审查和听证评议意见，作出处理决定，并将处理决定及时告知参加公开听证的信访人。因此，有必要对听证会全程同步录音录像，如实记录听证情况和听证评议意见并附卷备查。此外，在涉法涉诉信访案件公开听证中，除针对个案的评议意见以外，听证员对检察机关整体办案工作以及听证活动等提出的合理化可行性建议，也应当及时研究采纳。