家庭教育立法反思

向蓉

摘要：家庭教育是现代教育体系的三大组成部分之一，家庭教育立法是家庭教育实施的制度保障。已有6省（市）相继出台《家庭教育促进条例》，对家庭教育内容、工作机制、法律责任、事后救济等方面进行了明确规定，同时也存在家庭教育采用广义界定还是狭义界定、家庭教育谁来管理、家庭教育指导如何实施的难点问题。为此，在今后的家庭教育立法中，要把握好家庭教育干预的“度”，应兼具“事先预防”与“事后救济”的观点，以家庭生命周期理论为依据来设计家庭教育的实施项目，以提升家庭教育能力为重心。

关键词：家庭教育;家庭教育立法;家庭教育指导;家庭教育能力

中图分类号：G78 文献标志码：A 文章编号：1673-9094（2020）10A-0034-06

一、问题提出

家庭是社会的基本单元，注重家庭教育是中华民族优秀品质的传承。2015年2月，习近平总书记提出，“要注重家庭、注重家教、注重家风”，为新时期开展家庭教育指明了方向。现代教育体系是由家庭教育、学校教育与社会教育三大板块组成，它们共同构成完整教育体系，而家庭教育则是至关重要的一个部分。推进家庭教育，对于国家发展、民族进步、社会和谐具有十分重要的意义。新中国成立以来，党和国家十分重视家庭教育工作。1978年，改革开放使我国家庭教育工作进入了一个新的历史时期。尤其是20世纪90年代以后，在党中央、国务院和各级党委政府的重视领导下，经过各地区各部门以及社会各界的共同努力，形成了“政府领导、妇联和教委主抓、相关部门履职、社会各方参与”的家庭教育工作体制机制，建立了相对完备的家庭教育工作制度，也为家庭教育立法打下了坚实的工作基础。

近年来各级政府高度重视家庭教育发展，扎实推进家庭教育指导与服务工作，取得了新的成效。然而，新时期我国家庭教育仍然面临诸多挑战与问题：一是家庭教育的主体责任未落實到家长，家长的家庭教育观念、家庭教育意识、家庭教育能力与时代发展要求有一定差距，重智轻德、重知轻能、重管教轻养成现象十分突出;二是家庭教育工作体制机制有待完善，家庭教育指导服务体系不够规范和健全，城乡社区（村）家长学校主阵地和主渠道作用发挥不够，家庭教育指导服务质量有待提高;三是社会参与不够，社区、志愿者参与不够。从政策层面出发均无法解决这些问题，因此出台地方性法规，规范和推进家庭教育事业健康发展显得尤为迫切。从立法层面来看，学校与社会教育方面的立法工作已获得了长足进展，但作为构成现代教育体系三大组成部分之一的家庭教育，没有相关立法对管理体制、组织形式、具体实施、保障措施等方面进行规范[1]，这已成为我国家庭教育科学发展的阻碍因素。除此之外，现行法律法规中关于家庭教育的条目大多是倡导性的，执行缺乏刚性，且散见于多部法律之中，系统性低、重复度较高，严重影响着家庭教育的发展。

通过立法促进家庭教育已成为全社会的共识，对家庭教育进行规范是中国数千年来的立法传统，家庭教育立法是建设中国特色社会主义法律体系的要求[2]。2004年以来，全国妇联、教育部等7部委先后发布了10多个关于家庭教育工作的规范性文件，分别对家庭教育工作、家庭教育规划实施评估、家长教育行为规范、家长学校、家庭教育指导、家长素质提升等方面作出了明确规定。2015年10月发布的《教育部关于加强家庭教育工作的指导意见》指出，要充分发挥家庭的积极作用，形成家庭教育社会支撑网络;2016年11月发布的《关于指导推进家庭教育的五年规划》（2016-2020年），要求加快家庭教育事业的法制化、专业化、网络化、社会化建设，建立健全适应城乡发展、满足家长和儿童需求的家庭教育指导服务体系。本文运用内容分析的方法对已出台的家庭教育立法进行梳理，以期为各级政府部门出台家庭教育法提供参考依据，为学者深入研究家庭教育提供思考方向。

二、家庭教育立法的内容分析

根据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国未成年人保护法》等法律法规，近几年地方性家庭教育立法加大了力度并取得了突破性进展。重庆市、贵州省、山西省、江西省、江苏省、浙江省先后出台了《家庭教育促进条例》，加快了家庭教育事业的法制化、专业化、网络化、社会化建设，推动了国家层面家庭教育立法的进程（见表1）。

（一）家庭教育内容多样，以促进未成年人全面发展为目标

总体来看，已出台《家庭教育促进条例》的6个省（市）逐渐克服过去不重视道德教育、能力发展、社会行为的现象，更加注重学生的全面发展，强调多样化与具体化的家庭教育内容。6省（市）《家庭教育促进条例》中对家庭教育内容的规定，均涉及“行为习惯”和“身心健康”两个方面，“社会公德”“家庭美德”“个人品德”“生活技能”“理想信念”“法律法规知识”分别有5省（市）分别提及，4省（市）强调“爱国主义教育”，3省强调“劳动教育”，2省提及“中华优秀传统文化”。还有部分省份与时俱进地提出了当下教育较为关注的内容，比如山西省提出的“创新精神”，江苏省强调的“礼仪修养”。

家庭教育立法的根本出发点是为每一个儿童成长营造一个安全有序的家庭成长环境，为家庭教育提供指导和服务，为实现儿童的全面发展和家庭的利益最大化提供法律保障。“人的全面发展”是实现人格、能力和知识协调发展的理想面貌，是实现自然素质、社会素质和精神素质共同提高的过程，是政治权利、经济权利、社会权利充分发挥的状态[3]。在制定家庭教育法的过程中，各地严格遵循《中华人民共和国教育法》关于“培养什么人”的规定，将教育必须培养德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人贯穿家庭教育法的始终，致力于构建德智体美劳全面培养的教育体系。

（二）致力于形成家庭、学校、政府、社会齐抓共管的家庭教育工作机制

家庭教育工作的开展需要家庭、学校、社会、政府的共同努力。

第一，父母是实施家庭教育的主体，6省（市）《家庭教育促进条例》均对父母的自身修养、监护职责和家庭教育义务提出了要求，其中“注意言传身教”和“参加公益性家庭教育指导活动”是最基本的两项内容。儿童的教育需要家长和学校互相支持和配合，有5省（市）对“家校合作”进行了关注。家庭教育的主要实施场所在家庭，但只有3省（市）提及了“家庭文化”和“家庭教育环境”的营造。

第二，学校是家庭教育实施的指导者。6省（市）《家庭教育促进条例》均提出应当“建立健全家庭教育指导工作制度”。在教师培训方面，5省（市）提出要将“家庭教育指导工作”或“家庭教育课程”纳入师资培训内容。在父母培训方面，建立“家长学校”和“家长委员会”进行家校合作和沟通是其首选。在学生方面，有2省（市）特别提出了对“残疾、单亲、情绪行为障碍、经历重大变故、遭受侵害以及有其他特殊情况”学生的关注，指出家庭教育工作需要与父母或监护人共同研究开展。

第三，社会是家庭教育实施的参与者。6省（市）《家庭教育促进条例》对不同社会组织或团体提出的家庭教育参与要求有所差异。4省（市）提出“国家机关”“人民团体”“企业事业单位”“社会组织”应当将家风建设纳入单位文化建设，并对参与家庭教育指导的职工予以支持;5省（市）提出了“婚姻登記机构”“医疗卫生服务机构”“儿童社会福利机构”或“救助保护机构”的家庭教育服务指导职责;还有4省（市）认为应当将“文化礼堂”“名人旧居”“公共图书馆”“博物馆”“文化馆”“纪念馆”等公共文化设施管理单位作为定期开展公益性家庭教育指导工作的地点。此外，为支持家庭教育事业的发展，另有江西省和重庆市鼓励依法设立家庭教育基金会。

第四，政府是家庭教育实施的保障。有3省（市）提出家庭教育事业是国民经济和社会发展的重要内容，应纳入国民经济和社会发展规划，6省（市）将家庭教育工作纳入教育督导事项，并提出可以通过政府购买服务的方式提供家庭教育公共服务。针对不同家庭教育服务对象，6省（市）《家庭教育促进条例》专门提出要对寄养、助养、离异、留守等儿童提供家庭教育帮扶、救助和指导，以确保所有未成年儿童都能接受到家庭教育服务。随着信息化不断迅速发展，有5省（市）以此为契机，采取了多种媒体手段普及家庭教育知识，如广播、电视、报刊、互联网等。

（三）不同主体负有不同责任，法律责任逐渐明确

在法律责任方面，追责对象主要有三类：一是有履行家庭教育能力而不履行家庭教育责任的父母或者其他监护人;二是家庭教育服务机构和组织;三是担负家庭教育工作职责的机构、组织、部门。针对父母或监护人，贵州省、江西省对不履责的父母或监护人进行劝诫、批评教育，处罚较轻。重庆市和山西省根据父母或监护人不履责的程度，进行不同层次的批评教育以及处罚。江苏省、浙江省不仅根据父母或监护人不履责的程度进行不同层次的批评教育以及处罚，在依法处理后还要责令其接受家庭教育辅导，尤其是江苏省特别规定“父母或者其他监护人被有关机关责令接受家庭教育辅导无正当理由拒不参加的，作出决定的机关可以依法对其进行训诫，并可记入其个人信用信息”[4]。这种做法逐渐从“治标”走向“治本”，不仅对父母或监护人不履责行为进行训诫处罚，同时将父母或监护人接受家庭教育指导的情况与个人信用结合，是确保父母或监护人接受家庭教育指导的有效办法。

针对家庭教育服务机构和组织，重庆市规定“家庭教育服务机构未依法登记，或者在教育活动中违反法律、法规和规章规定的，由有关主管部门依法进行处理”[5]，但具体什么样的活动属于违反法律、法规和规章规定，本条例未进行明确规定。贵州省、山西省、江苏省、江西省则对家庭教育服务机构和组织要承担法律责任的行为做了明确规定，尤其是《江西省家庭教育促进条例》做了较为详细的规定，包括“未依法登记，擅自从事家庭教育活动的;违反有关规定收取家庭教育服务费用的;宣传封建迷信、邪教、暴力、色情等非法内容的;泄露未成年人及其家庭成员隐私的;唆使、引诱未成年人违法犯罪的;其他违反相关法律法规的行为”[6]六个方面。浙江省虽未明确规定家庭教育服务机构和组织应该承担的法律责任，但是明确了学校应该承担的法律责任，教育部门应责令改正学校未设立家长学校、乱收家庭教育指导费用、不履行家庭教育指导工作职责的行为。这表明，浙江省将学校作为家庭教育服务的主要机构。

针对负有家庭教育工作职责的机构、组织、部门，除山西省外，其余5省（市）均对具体的处分行为进行了明确规定，主要包括以下四方面：一是未履行家庭教育工作职责，二是截留、挤占、挪用或者虚报、冒领家庭教育工作经费，三是滥用职权、玩忽职守或者徇私舞弊的情形;四是未成年人依法向有关单位或者组织求助，有关单位或者组织怠于行使职权或者互相推诿，造成严重后果的行为。

（四）条例有针对特殊家庭的事后救济，保障未成年人的家庭教育

各省（市）提出的特殊家庭主要包括三类：一是父母未与未成年人共同生活的家庭;二是未成年人父母离异的家庭;三是未成年人的父母死亡或者无监护能力的家庭。在制定特殊家庭的事后救济条例时也颇具地方特色。例如，《贵州省未成年人家庭教育促进条例》专设一章对农村留守儿童和流动人口家庭，提供关爱保护措施和家庭教育指导服务，这可能与贵州省为人口流动大省有关。数据显示，2018年贵州省有农村留守儿童56.3万人，占全国农村留守儿童的8.1%[7]，建立针对农村留守儿童的家庭教育指导服务体系是实现乡村振兴的重要举措。重庆市、江西省、江苏省均提出优先向孤残、遗弃、流浪、单亲或者父母服刑、强制戒毒等未成年人家庭，提供家庭教育的救助和指导服务。《山西省家庭教育促进条例》重点关注留守、流动、贫困、重病、重度残疾等特殊困境儿童的父母或者其他监护人的家庭教育指导服务。

三、当前家庭教育立法的难点

（一）家庭教育的界定：广义还是狭义？

如何界定家庭教育是家庭教育立法必须首先明确的议题，它决定着家庭教育立法的目的、家庭教育主体、家庭教育内容和干预范围。自家庭教育进入学术视野以来，就存在广义与狭义之争。狭义的家庭教育主要是指父母或者监护人对未成年人的教育或影响，这是目前家庭教育立法中普遍采用的界定方式。在狭义的家庭教育界定下，未成年子女主要受到父母或者监护人的影响，促进子女健康成长是家庭教育的主要责任。虽然贵州省和浙江省的地方性立法对家庭教育实施主体做了“父母或者其他有监护能力的家庭成员”“父母以及其他成年家庭成员”的限定，家庭教育主体仍为“父母或者监护人”。

广义的家庭教育是指家庭对家庭成员产生的一切教育和影响活动，这是现在学术界在界定家庭教育时所用最多的定义。换言之，在家庭里，年长的对年幼的教导，子代对父代的影响，都是家庭教育的一种形式。台湾家庭教育法中规定家庭教育指包括亲职教育、子职教育、两性教育、家庭资源管理教育等在内的增进家人关系与家庭功能的教育活动[8]。在广义的家庭教育界定下，家庭教育的主体不仅包括父母或者监护人，还包括家庭中其他所有成员，家庭教育不仅是一种由长辈向晚辈传授知识的“前喻文化”，也是同辈群体相互影响的“并喻文化”，更是一种文化反哺的“后喻文化”。家庭教育立法的目的在于促进家庭发展，提升家长监护能力和家长教育能力。

相较而言，狭义的家庭教育以未成年人发展为主要目的，而广义的家庭教育以家庭发展为终极目标。在家庭教育立法中究竟采用狭义说还是广义说，不仅要考虑法律的操作性，包括行为边界的界定、执法的可行性、法律的适用性以及资源的充足性，还要考虑规定的必要性。家庭教育界定广义说不仅符合我国建设学习型社会和加强家庭建设的宏观政策方向，也是顺应国际发展的最新趋势。但是，如果采用广义的定义，则会使家庭教育立法的范围和内容更加庞杂，会增加家庭教育执法的成本和难度，使得法律难以执行，难以实现立法的初衷。因此，暂时采取狭义的家庭教育界定更为符合我国家庭教育工作实际情况[9]。但是从长期来看，应该扩大家庭教育的界定范围，从教育主体来看，不仅是父母对未成年子女的教育，更是家庭成员之间的相互教育;从教育形式上看，既强调自觉地、有意识地教育行为，也强调无意识地、间接地通过言传身教产生的潜移默化影响。

（二）家庭教育的管理：谁管理？

目前没有独立、明确的机构来管理家庭教育工作，导致家庭教育管理工作中出现多头管理、相互推诿、重复建设、制度真空等管理混乱的现象[10]。虽然政府在我国家庭教育的管理中一直发挥着主导作用，但具体的管理工作分别由妇联、教育部门、卫计部门、民政部门等共同承担，各部门职责不同，关注重点和所占有的资源有所不同，对于家庭教育的切入角度也不同，导致家庭教育工作很难形成规范体系。如妇联主要关注的是妇女儿童，缺少教育资源与专业指导者，妇联并非政府行政机构，对学校、社区、社会教育机构等不具备约束力[11];教育部门具有丰富的专业师资力量和资源，但并不是主导部门;而民政部门更多关注的是社会弱势群体和民生问题，对家庭教育的关注还有待增强。

关于谁来管理家庭教育，目前由三种选择：一是借鉴日本和台湾的经验，由教育行政部门主管;二是由妇联组织来主管，这也是我国家庭教育管理的方式;三是由妇女儿童工作委员会领导协调，妇联和教育部门主管，民政部门、卫计部门、关工委等部门共同支持。第三种方式提高了家庭教育工作的管理层级，又可以解决主管部门过多难以形成合力的问题，同时还能充分利用学校和妇联的工作基础，实现优势互补，应是未来家庭教育管理的趋势。

（三）家庭教育指导的实施：如何实施？

家庭教育法的作用在很多时候并不在于阻止某些行为，重点在于通过法律来提升家长的家庭教育能力。换言之，家庭教育法的关键在于保证家庭教育指导的有效实施。家庭教育指导的实施一靠經费，二靠人员。就保障家庭教育指导的实施经费来说，可以从以下两方面着手：一是政府财政的充分投入，保障家庭教育工作经费充足，一方面各级政府加大对家庭教育事业财政投入力度以及政府购买服务的力度，另一方面加大、规范和完善财政转移支付制度，加大对家庭教育指导服务的经费倾斜;二是建立专项补助制度，以补助的形式对家庭教育指导活动提供经费支持。就保障家庭教育指导的专业人员来说，在家庭教育法中，应该明确家庭教育指导队伍的选拔、培训、考核、奖励机制，形成专业的家庭教育指导者队伍。尤其鼓励师范类高等院校设置家庭教育专业、开设家庭教育课程、培养家庭教育相关人才、开展家庭教育研究，编写不同年龄阶段的家庭教育读本。

四、家庭教育立法内容的改进建议

（一）要把握好家庭教育干预的“度”

家庭教育一直没有立法进行干预，主要在于大家认为家庭教育属于私人领域，不宜采用立法的形式对这种具有隐私性的活动进行干预，而应该对这一私人领域进行尊重和保护。但是，现代社会并不存在完全不受任何法律干预的私人领域，通过立法保护也是干预的一种形式[12]。某一社会问题是否需要立法，取决于该社会问题的重要性以及该问题的公共性，如果该领域对于社会发展、对于国家利益至关重要，则认为对该领域进行立法干预具有必要性。家庭教育不仅与个体层面的儿童发展息息相关，与家庭层面的幸福美满相关，更关系着社会的和谐发展，家庭教育具有较强的外部性与公共性，家庭教育已经从“家庭私事”转变为“社会公事”。基于此，家庭教育法应以适度干预为原则，以儿童发展为本、社会发展为纽带，形成调节家庭内外关系的法律机制。事实上，家庭教育立法的难点不在于是否应该对家庭教育进行干预，而在于如何把握好立法干预的“度”。比如，当父母出现不管子女教育的情况时，父母应该承担怎样的法律责任，可能受到怎样的处罚，政府、社会、学校应该如何进行适度的干预，这都是在家庭教育立法中要把握好的“度”。

（二）家庭教育立法应兼具“事先预防”与“事后救济”的观点

发展型家庭政策认为任何家庭都是有需要的家庭，家庭政策的对象不仅包括问题家庭，也包括普通家庭;家庭政策不仅提供应急或修补性的帮助，更重视预防和支持性的帮助[13]。这就要求家庭教育法要有明确措施预防家庭破裂、家庭矛盾、儿童虐待等现象的出现，也要有明确的措施能在家庭教育问题出现的初期阶段就进行干预。比如台湾地区《家庭教育法》以“事先预防”为着力点来界定家庭教育、规划家庭教育管理、明确管理机构的权责与业务范围。但中国正处于社会转型时期，在经济改革和文化变迁的大潮中家庭的结构功能也发生了变化，单亲家庭、重组家庭、隔代教养家庭、城市低收入家庭、流动家庭等新的家庭形式开始出现[14]，这些家庭教育往往处于一种缺失、无序和混乱的状态，如何保障这类儿童的家庭教育正常进行显得尤为重要。因此，家庭教育立法要以推进家庭教育可持续发展为目标，要以“事先预防”与“倡导促进”为价值导向。然而，现实生活中仍有很多贫困家庭、特殊家庭没有条件和能力为其子女提供最基本的家庭教育，针对这些困境家庭的立法应具有“救济保障”的功能，以帮助他们得到必要的外部支持，从而确保所有未成年子女均可获得最低标准的家庭教育。

（三）以家庭生命周期理论为依据来设计家庭教育的实施项目

德国社会学家瓦尔纳把西方的核心家庭划分为四个阶段：准备和建设阶段、抚养和教育阶段、分离阶段和老年阶段[15]。在家庭生命周期的每一個阶段，家庭结构、家庭功能、决定家庭发展的因素不同，也决定了每一阶段的家庭教育重心存在差异，家庭教育的实施项目也呈现出一定的阶段性特征。在准备和建设阶段，婚姻登记机构应当对结婚申请人进行家庭教育宣传指导;在抚养和教育阶段，这也是影响青少年发展最重要的阶段，家庭教育服务机构应为家长提供系统化、科学化、体系化的家庭教育指导。台湾地区的《家庭教育法》是以家庭生命周期理论作为理论依据来设计家庭教育实施项目的，其中提到高中以下学校每学年至少实施4小时以上的家庭教育课程，地方政府要为适婚男女提供至少4小时的婚姻家庭课程[16]。

（四）家庭教育立法应该重在提升家庭教育能力

1959年发布的《联合国儿童权利宣言》指出，“家庭作为家庭所有成员，特别是儿童的成长和幸福的自然环境，应获得必要的保护和协助”“有责任教育及指导儿童者，应以儿童之最佳权益为其指导原则，此责任首先应属家长”，但并不是每一个家长都有教育子女的能力。有的家长没有正确的家庭教育价值观念，认为家庭的责任在“养”不在“育”;有的家长认识到家庭教育的重要性，但是由于家庭教育知识的缺乏，不知道如何教育孩子。家庭教育法不仅要强化家庭教育责任，更要通过有效干预提升家庭教育能力，通过完善的家庭教育指导提升家长教育素养。因此，在家庭教育法中，要明确家庭教育指导的供给主体、数量、结构、内容、质量，明确家庭教育指导实施机构与管理机构、家庭教育指导的经费保障机制和人员保障机制、家庭教育指导行业的规范标准，以及家长参与家庭教育指导的责任。

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责任编辑：李韦