绿色石化产业建设背景下的岱山县“飞地经济”研究

曹泱

摘  要： 以国家12个海岛县之一的舟山市岱山县为例，探讨绿色石化产业建设背景下，岱山县舟山绿色石化基地的“飞地工业”状况及“飞地经济”模式对推动岱山县经济建设的作用，并就“飞地工业”与当地经济的融合给出建议。

关键词： “飞地”; “飞地经济”; 舟山绿色石化; 岱山县

中图分类号： F127          文献标志码： A          文章编号： 1671-2153（2020）05-0098-05

石化产业是浙江省重点发展的支柱产业之一。随着经济一体化进程的加快，在以环杭州湾经济区为核心的浙江省石化产业集群内，一些土地、环境资源已经非常紧张的企业，突破行政边界寻求产业链重新布局和迁移的动力与压力越来越大。舟山绿色石化基地位于岱山县鱼山岛，是浙江省规划的国际石化产业基地，地理上与杭州、宁波、嘉兴、绍兴等石化产业先发地区接近，产业关系上与上述地区的化纤制造、化学品生产等企业关联紧密，“飞地”特征较明显。对接环杭州湾地区石化产业转移，推进宁波-舟山绿色石化集群区域协同融合发展，以及服务地方经济社会将是舟山绿色石化基地未来较长一段时期内的主要目标任务。因此，本文试图在分析舟山绿色石化基地“飞地工业”的基础上，对“飞地经济”模式及其对岱山县当地县域经济建设的影响进行探讨，并就“飞地工业”与当地经济的融合给出建议。

一、“飞地经济”概述

（一）“飞地经济”概念及发展情况

“飞地”意指位于其他国家境内、或被其他国家领土所隔开而不与该国主体相毗邻的一部分领土;一国内， 位于某一行政区域包围之中而归属另一行政区域管辖的土地[1]。“飞地经济”是在产业转移背景下借用“飞地”概念，结合增长极、产业转移、区域比较优势和互利共生等理论发展起来的跨区域协同发展的“嵌入式”合作机制。两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，由产业转移方提供资金、技术和先进的管理理念，承接方提供土地等自然资源，进行产业和相关要素的整体性转移，以此优化区域空间结构并增强区域竞争力。我国沿海经济发达地区的“飞地工业”和“飞地经济”发展较早，典型如福州市永泰县建立的马洋工业集中区、江苏省的江阴经济开发区靖江园区、辽宁省长海县与皮口镇的“飞地工业”模式[2]。2017年5月，国家发展改革委员会等部门发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》后，“飞地经济”的发展进入了新时期，由地方实践上升为国家战略，在地域范围上已基本覆盖全国，武汉大都市区、粤港澳、京津冀、长三角、皖江城市带等多个地区都对“飞地经济”进行了积极探索。

（二）“飞地经济”的运行机制

“飞地经济”的前提是不同行政区间的成本落差，基础是互利共赢利益分享机制，它主要由政府通过行政手段统筹组织，将产业园区作为载体，打破空间限制，将“飞出地”与“飞入地”的经济利益捆绑发展，实现产业梯度发展和资源优势互补，提高“飞出地”与“飞入地”双方的产业竞争力。[3]“飞地经济”的关键是增长极的培育。根据增长极理论，“飞入地”培育“飞地工业”成为当地经济新的“增长极”，使“飞地经济”与当地产业实现契合，释放乘数效应，带动区域经济发展。如果“飞入地”技术力量、市场、交通等基础条件及产业体系严重滞后，新的增长极难以在当地实现产业关联，那么有可能使“飞地工业”成为“飞入地”经济中的“孤岛”，与促进区域经济发展的初衷背道而驰。

（三）“飞地经济”的重要影响

“飞地经济”发展至今已经证明了它对区域经济建设有着巨大影响。（1）“飞入地”通过引进具有竞争力的产业，能够有效提升当地经济水平，并带动产业发展，推动城市化进程。（2）“飞地经济”推动先进地区产业腾笼换鸟，拓宽工业项目布局空间，有利于突破工业用地瓶颈，提高土地利用率。（3）“飞出地”的产业转移和“飞入地”的产业承接有利于完善区域产业链，提高区域内整体产业聚集能力，形成产业转移的乘数效应。（4）“飞出地”和“飞入地”打破地理上的限制，共享生产要素，实现合理配置资源和可持续发展，有利于节约工业发展成本，避免重复建设。

二、舟山绿色石化基地的“飞地”研究

（一）岱山县概况及经济发展现状

岱山位于舟山群岛新区中部，是全国12个海岛县之一，由379个岛屿组成。县域总面积5242平方公里，其中陆域面积326.5平方公里，是典型的“陆域小县、海洋大县”。[4]海洋经济是岱山縣经济发展的重要特征，其海洋产业体系由绿色石化、船舶工业、汽配制造、港口物流、海洋旅游、水产等组成。岱山县统计公报显示，2019年，全年地区生产总值增长22.7%，第一、第二、第三产业占比分别为15.9%、48.5%、35.6%;全县规模以上工业总产值288.21亿元，比上年增长126.0%，规模以上工业增加值 115.47亿元，比上年增长 165.0%。[5]但是，海岛地区市场经济发育滞后、社会生产力落后、资源环境承载力脆弱的问题依旧存在，当地产业结构还需完善。截至2019年，岱山县第一产业增加值占生产总值比重仍然较高，第二产业增加值和规上工业亩均税收与周边地区差距明显，离工业化真正实现的要求相距甚远。船舶工业、汽配制造等传统制造业附加值不高，结构单一，由于发展动力断层、产品竞争优势缺乏等因素，导致转型发展艰难;新引入的绿色石化产业一家独大，配套产业链还需要时间进行培育，短时间内对区域经济的带动作用有限;对外贸易、港口物流和海洋旅游等第三产业有待进一步发展。

（二）舟山绿色石化基地概况

舟山绿色石化基地由岱山县大鱼山、小鱼山及附近众多小岛围成一体，围垦后陆域面积约41平方公里。根据《浙江省石油和化学工业“十三五”发展规划》，舟山绿色石化基地的定位是“国际一流 、绿色生态”的炼化生产基地。其炼化一体化项目在“十三五”期间分期建设，生产技术工艺对标国际先进水平。项目一期在2020年初已经顺利投产;二期建成后实现炼油 4 000万吨/年产能，远期将形成世界级大型、综合、现代的石化产业基地。[5]舟山绿色石化基地不仅是宁波-舟山石化产业集群和宁波-舟山港港航物流一体化体系构建的重要环节，还与岱山县的黄泽山岛、双子山岛、衢山岛等组成岱山自贸区，是浙江舟山自贸区的重要组成部分，通过进一步加强跨区域物料互供，实现区域间差异化协同发展，对于推动浙江省石化产业集群的提升和区域经济发展都具有很强的现实意义。

（三）舟山绿色石化基地的“飞地”特征

舟山绿色石化基地是离岛型石化工业园区。从空间层面上看，不同于宁波大榭岛、大连长兴岛等国内临港石化园区，鱼山岛更为远离大陆，地理位置较封闭，位于岱山本岛西北偏西方向8公里，距离舟山本岛12公里，距岱山县人口密集地区高亭镇24公里，距舟山市定海城区32公里。距长江口98公里，距宁波甬江口59公里。離岛型工业区和石化产业的双重特殊性，也给舟山绿色石化基地带来了双重“飞地”的特征。不仅杭州、宁波、嘉兴、绍兴等地在内的环杭州湾地区作为“飞出地”，舟山市岱山县作为承接石化产业转移的“飞入地”，而且岱山县和舟山绿色石化基地所在的鱼山岛之间也存在本行政区内岛内外的“飞出地”和“飞入地”关系。一般“飞地经济”主要表现为前一种情况。因此，舟山绿色石化基地的“飞地”问题，要比一般“飞地经济”复杂。而且舟山绿色石化基地的“飞地”问题，最迫切需要面对的不是与环杭州湾地区的石化产业集群之间，而是与岱山县之间。

（四）岱山县对接舟山绿色石化基地的举措

岱山县既是承接石化产业转移的“飞入地”，也是本地产业融入绿色石化的“飞出地”。一方面，承接石化产业转移能充分发挥岱山县港口资源优势，大幅度扩充经济规模总量，是提升岱山在区域发展中地位和影响力的有效途径。另一方面，把企业转移到舟山绿色石化基地附近，推动临港工业产业集聚，有助于破解海岛地区土地紧张、资源短缺的局限，促进生产要素在县域范围内的优化配置，拓展岱山县域经济的工业发展空间。岱山县对接舟山绿色石化基地的工作举措主要有：

1. 发挥岱山本岛离舟山绿色石化基地空间距离较近的优势，在距绿色石化基地8公里的岱西建设岱山经济开发区新材料园区，与石化基地通过鱼山大桥连接，依托石化基地生产出来的大量成品原料，发展石化下游制品、化工机械设备制造、化工仓储物流和运输业、环保治污和生产服务等产业，拉伸石化产业链。一方面，吸引国内外化工企业和研究机构集聚，另一方面，鼓励当地相关企业适时入驻园区，推动本地临港工业转型升级。

2. 发挥绿色石化基地“增长极”的作用，引导本地企业融入绿色石化基地的项目集群建设。通过政府牵线以及搭建各种平台，支持当地企业与绿色石化项目开展合作，本地企业可以办到的衍生产品生产交给本地企业完成，实现要素资源本地化，也为岱山当地企业带来经济效益。如岱山当地混凝土等建材企业参与绿色石化基地的项目土建，技术服务企业和单位对接绿色石化培训、研发等工作。

3. 完善绿色石化基地的相关配套服务和支持。一是结合岱山县东沙古镇的特色小城镇建设，布局石化基地员工生活园区，发展现代服务业，推动三产发展。二是积极引进紧缺石化专业人才，通过与专业中介服务机构合作，建立包括专业研发人才、专家学者等在内的石化产业智囊团。三是盘活本土人才，加强石化产业人才储备。如设立浙江国际海运职业技术学院岱山校区，并成立石油化工学院和产学研基地，以及依托岱山县职教园区建设海岛石化人才培育基地。

（五）舟山绿色石化基地“飞地工业”存在问题分析

舟山绿色石化基地当前“飞地工业”存在的主要问题是，上下游配套项目储备不足、石化基地与岱山县域经济和当地社会融合不足，这些不足制约着岱山县域经济的发展，也对绿色石化基地带来不利影响。

1. 项目储备不足

绿色石化基地、岱山本岛和宁波等地的大湾区石化集群在地域上相互分离的特征，直接影响到产业链的培育。虽然石化基地和岱山本岛基本形成了交通网络，但是外部的进入性从全局看仍然较差，石化基地与舟山本岛之间的跨海大桥建设尚未完成，而岱山本身在浙江大湾区的产业转移承接方中也属于更远的梯度地区，“大码头，小公路”的问题进一步影响人员、贸易流动。同时，石化基地和岱山本岛在人口数量和工业基础上，对生产要素的吸引力和集聚力均不足，尤其是岱山本岛，由于自身经济基础薄弱、公共服务发展不足等制约，难以使宁波等环杭州湾地区的企业产生转移动力。这些不利因素造成了产业就近协作配套能力的不足，导致环杭州湾石化产业集群的溢出效应难以实际产生大的效能。体现在招商引资环节，就是配套新材料园区的知名度欠缺，岱山当地主动招商吸引力不强。同时，已签约落地的项目投资规模偏小，对产业发展、产业链延伸及转型升级有引领作用的大项目数量不足，县域经济的可持续发展受到制约。

2. 产业融合不足

绿色石化基地不同于浙江省内其他地区根植于本地要素的内生型产业群，属于明显的“外来型工业化”，其配套产业链集中在宁波、杭州等地。如芳烃产品的下游用户为宁波的PTA工厂，乙二醇产品下游集中在杭州、绍兴、嘉兴等地的化纤企业，塑料原料生产的下游改性、注塑加工产业在宁波、台州，配套的设备制造、助剂生产等企业也在舟山市以外，这些配套企业通过江海陆联运的方式与舟山绿色石化基地形成了完整的闭环式产业生态。因此，绿色石化基地与当地资源特色的融合反而在很大程度上被忽视，石化基地自身对于构建当地特色化产业结构及地域性产业链的内生动力不足。此外，工业固定资产投资具有滞后效应，以及岱山县产业基础较薄弱的特点，导致当前舟山绿色石化基地发展的各项经济指标与岱山县工业发展的综合关联度不明显。岱山县当地经济与石化基地已有企业之间的优势互补尚未充分建立，需进一步引导岱山当地企业和单位向绿色石化项目的“参与者”转变。最后，绿色石化基地相对岱山县传统制造业，无论投资规模、技术设备还是市场，当前都居于强势地位，而当地其他产业支柱的培育和发展还需要时间，在短时期内很难达到与石化工业相匹配的地步。倘若形成“一石独大”的产业格局，同样不利于县域经济的健康发展。

3. 社会融合不足

石化是资金技术密集型产业，企业员工主要为技术工人，虽然员工素质很高，但规模不大。且由于他们收入水平较高，前期工程建设为主，目前大多数员工居住在绿色石化基地所在的鱼山岛或社会经济水平更高的定海城区，不在岱山。舟山绿色石化基地“飞地工业”使岱山县产业工人结构发生了重大转化，但对岱山的社会构成影响并不显著，岱山县当地仍然是地方性的传统社会，石化人的移民文化和岱山当地文化二者缺乏有机融合。此外，就目前石化企业用工情况而言，企业对工艺、设备、实操等职业教育的内容和过程也有着严格要求，每年更替的技术人员以企业内部培训为主。岱山现有的浙江国际海运职业技术学院石化学院、岱山职业技术学校等院校虽然设置石化相关专业，但缺少专业传承和专业拓展，与绿色石化产业的实际互动欠缺，随着岱山县临港工业不断发展，如何实现劳动力本土化、培育本地产业大军这一课题也将成为焦点。

三、“飞地工业”促进县域经济发展的可行性探讨

（一）“飞地工业”是促进岱山县域经济发展的创新模式

绿色石化“飞地工业”的发展对于岱山县经济建设具有不可估量的实际意义。一是突破投资和招商瓶颈。“飞地经济”模式可以催生招商规划对接、产业意向配套，加速由区域间点对点的企业和資源的转移向面与面之间的区域产业转移的转变。通过完善利益分配机制，进一步激发“飞出地”政府和产业集群内龙头企业的积极性，借助政府层面关于产业转移的引导和龙头企业的带动作用，解决“飞入地”招商项目不足的问题，也有利于多元化投资主体的形成，进而助推工业发展。二是突破技术和管理瓶颈。对于岱山而言，自身薄弱的创新基础，使其必须借助外力来推动产业发展与升级。传统制造业急需引进优秀创新能力人才与资源。“飞地工业”模式为制度创新提供了动力和环境。通过加强与发达地区的合作，引入先进的管理经验和技术、理念，吸引优秀人才，来实现当地产业的智能化、服务化、高端化发展。

（二）当地政府应在“飞地工业”建设中成为重要决策者

一方面，需要双方政府、投资商三方利益主体的共同努力。“飞地经济”本质来讲是一种在市场经济条件下、符合经济规律、力求实现双赢的合作模式，“飞地工业”必定建立在区域合作的基础之上。因此，当地政府应主动参与顶层设计，建立合理的利益共享机制。开展精准高效的对接合作，搭建合作交流平台让各方进行充分交流，了解互相的优势和需求，才能实现建设“飞地经济”的初衷。[7]另一方面，“飞地”的发展离不开交通等公共基础设施条件的不断完善。公共基础设施是吸引产业转移、实现产业集聚的支撑条件，海岛地区包括公路、电力、污水处理、光缆等在内的基础设施不足，减低了企业转移的热情，需要依靠政府投入大量资金对基础设施进行升级改造。此外，绿色石化基地的员工来自国内各省市，随着“飞地工业”的发展，外来人员子女教育、文化适应等问题更加突出，城市管理更加复杂，这也要求当地政府统筹规划，构建高品质保障体系。

（三）避免绿色石化基地成为岱山本岛边缘的“产业孤岛”

石化工业作为现代化的全球性产业，其产业链的成员组成受控于全球价值链的发展，产业集群的建设往往也是由区外的企业总部做出决策。因此，围绕舟山绿色石化基地在岱山县域经济体系内构建配套产业链的工作，不能单纯依靠自下而上的自发培育，需要更多依托跨区域产业集群发展的成果。要以政府规划为主要引擎，以产业集群发展和产业转移的内在需求为导向，立足产业链构建的逻辑与规律，在加强市场要素配置方面发力，推动部分产业链的整体转移，通过产业链的不断分生和拉长，激励更多的企业在当地集聚，产生循环累积效应，最终形成较大规模的绿色石化配套产业集群。可借鉴新加坡政府裕廊岛开发建设经验，根据自身资源禀赋特点承接优质企业转移，注重承接企业之间的上下游关系，围绕主导产业搭建产业链条，重视延伸性的辅助产业支撑，由此打造具有国际竞争力的产业集群。[8]同时，还应积极引导绿色石化基地已有企业就近构建上下游产业势力，提升当地配套产业链水平，形成绿色石化基地与岱山本岛互联互通、相互促进的石化产业链格局。

（四）加快培育非石化产业支柱与石化产业协调发展

核心是要提升县域产业的竞争力。一是重点发展船舶与海工装备、汽配、水产、石化等优势产业，并精心培育智能制造、新能源开发、海洋医药等战略新兴产业。借力“数字经济”东风，主动适应新工业革命的需求，实现县域经济发展“换道超车”。二是对接大湾区服务业，与宁波等地区的高水平服务业进行对接，利用自身的房价、自然环境等优势，扶持培育现代物流、金融、科技服务等生产性服务业，以及会议会展等中高端商业服务业，间接地促进产业集群发展。三是悉心培育城市内涵，增强城市吸引力。重在通过发展海洋旅游业，发掘岱山历史文化资源，提升城市品位，推动文化振兴，以高品质的城市文化留住人，提高石化产业外来人员对城市的认同感，达到以城助产的目的，最终实现“产、城、人”的高度融合。

四、结语

推进海洋经济、加快长三角一体化、大湾区建设，是浙江省区域协调发展的关键所在。在承接产业转移的背景下，如何将“飞地经济”发展模式应用到县级海岛的经济发展中，是当前亟需关注的重大课题。岱山县应当立足自身，根据县域经济优势和发展特点，主动向绿色石化“飞地工业”的上下游产业靠拢，以互惠互利、共同发展为原则，充分发挥现有的比较优势，实现海岛内外联动，完成地方工业产业的转换升级，促进区域经济的协调发展。

参考文献：

[1] 冯云廷. 飞地经济模式及其互利共赢机制研究[J]. 财经问题研究，2013（7）：94-102.

[2] 安增军，许剑. 发展“飞地工业”：区域经济协调发展的新思路[J]. 东南学术，2008（6）：144-150.

[3] 周柯，谷洲洋. 飞地经济运行机制及实现途径研究[J]. 中州学刊，2017（10）：23-28.

[4] 舒国增. 浙江概览2009年版[M]. 杭州：浙江人民出版社，2009.

[5] 岱山县2019年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. （2020-04-13）[2020-04-24]. http：//www.daishan.gov.cn/art/2020/4/13/art_1326545_42555956.html.

[6] 全永波. 自由贸易试验区的浙江实践[M]. 北京：经济管理出版社，2017.

[7] 孙浩进，王昊天. 发展“飞地经济”承接产业转移的路径探析[J]. 牡丹江师范学院学报（哲学社会科学版），2018（2）：19-25.

[8] 产业地产模式：裕廊工业区模式解读Ⅱ成功的产业转型蜕变[EB/OL]. （2018-10-24）[2020-04-20]. https：//www.sohu.com/a/252533630_100117214.