飞地套飞地 套了40年印孟边界纠纷终解套

尹鸿伟

2015年6月6日至7日，印度总理莫迪对邻国孟加拉国进行了为期两天的正式访问

印度一直希望成为真正的超级大国，总理莫迪上台后的一系列外交举措，似乎正在凸显对这一远大目标的不懈追求。但糟糕的是，复杂的历史背景和领土争议长期妨碍着印度自身的宏图大计，并迫使其必须脚踏实地解决具体问题。

2015年6月6日至7日，印度总理莫迪对邻国孟加拉国进行了为期两天的正式访问。在到达孟加拉国首都达卡的第一天，莫迪便与孟加拉国总理哈西娜共同见证了一项历史性领土交换协议的签署：两国同意共同清理长达4096公里边界的历史遗留问题，以解决数十年来眼花缭乱的边界纠纷。

该协议的签署被视为莫迪此次访问孟加拉国的重头戏之一。按照协议，印孟两国将互换大约两百个小型飞地，这些飞地大多靠近两国边界地区，而飞地上的5万多名居民也将被重新确认国籍。

飞地是一种特殊的人文地理现象，指隶属于某一行政区管辖但不与本区毗连的土地。国际上一般把本国境内包含的外国领土称为内飞地（enclave），外国境内的本国领土称为外飞地（exclave）。飞地的情况在世界上不少地区均有不同程度的存在，但印度和孟加拉国却是相互拥有飞地最多的国家，印度媒体最新公布的数字显示，双方共有飞地198块。

按照历史资料，印度和孟加拉国之间的密集飞地都集中在孟加拉国最北部和印度大吉岭地区交界的地区。《印度时报》称，印度有106块飞地位于孟加拉国境内，总面积69.5平方公里;而孟加拉国有92块飞地在印度境内，总面积47.7平方公里;这些飞地最大的面积为25.95平方公里;最小的面积仅为1.093平方米。

印孟两国飞地不但数量众多，而且情况复杂。其中，印度的106块飞地中有102块在孟加拉国境内，有3块在孟加拉国位于印度的飞地中，被称为“飞地套飞地”;更有1块是“飞地套飞地套飞地”，堪称不可思议。孟加拉国的92块飞地中则有71块在印度境内，有21块在印度位于孟加拉国的飞地中，也是“飞地套飞地”。由于198块飞地的存在，现实中也造成印孟两国边界管理的难题，再加上主边界，两国一共拥有199段国界。

那么，印度和孟加拉国之间这些复杂的飞地问题究竟是如何形成的？第二次世界大战结束后，由于印度民族解放运动愈演愈烈，英国殖民者被迫采取“移交政权”和“分而治之”方案。1947年，英属印度被根据居民宗教信仰分为印度联邦和巴基斯坦两个自治领，其中巴基斯坦由东巴基斯坦和西巴基斯坦两部分构成;8月15日，英国把在印度的政权分别移交给印度国大党和巴基斯坦穆斯林联盟，同时预示着其在印度的殖民统治告终。

按照英国殖民者的方案规定，原印度各土邦可以自行决定加入任何一个自治领，为飞地的产生创造了基础，并且的确形成了众多复杂的飞地问题。与此同时，历史上曾经分裂又复合的孟加拉被再次分割，西孟加拉归印度，东孟加拉（即东巴基斯坦）归巴基斯坦。

1971年3月26日，东巴基斯坦宣布独立，随后印度对其发动了战争，支持孟加拉国独立以肢解巴基斯坦。1972年1月，孟加拉人民共和国正式成立，随后1974年9月加入联合国，其与印度之间在历史上形成的飞地问题也伴随着传承下来。

由于飞地的复杂性，不但造成两国政府在管理上的巨大难度，更使生活在上面的数万居民在旅行、教育、医疗和物资采购方面造成很大困难，并且随着时间的推移他们大多沦落成了“无国籍人士”。

随着国与国关系的逐步稳定，无论印度还是孟加拉国都不愿意长期面对飞地居民的呼吁，也不乐意让复杂的飞地问题继续存在。尤其相对实力强大，并且对国际影响力有着不懈追求的印度，更不希望受到这些细小问题的拖累，因此妥善解决飞地的主权及居民归属问题逐步成为一种共识。

1974年，时任印度总理甘地与时任孟加拉国总统拉赫曼曾经达成一项《土地边界协议》，承认了各自领土上飞地的归属，同时孟加拉国同意把最大的飞地贝鲁巴里交给印度，以换取恩格尔帕塔和德哈格拉姆及其交通走廊。虽然孟加拉国议会很快就批准了这个协定，但印度国内却一直没有就此达成共识。随着拉赫曼在1975年8月的军方政变中被杀害，这项工作陷入了停滞。

不过，飞地的问题对于印孟两国历届政府始终都是一种困扰，同时两国的关系也并非一帆风顺，影响了该问题的解决。2009年，人民联合党执掌孟加拉国政权后，其与印度的关系开始改善，这些问题再次被重视起来。

2011年7月，两国对162块飞地展开了联合调查，发现超过5万人生活在这些“孤岛”里，其中约有1.4万孟加拉国人生活在印度境内的飞地中，约有3.7万印度人生活在孟加拉国境内的飞地中;同年9月6日，时任印度总理辛格访问孟加拉国，两国就162块飞地举行了协商，彼此都希望以交换方式解决;双方还协议，届时飞地上的居民可自由选择他们的国籍。但1974年的情况再次在印度方面上演，印度议会一直未通过这些协议，导致飞地仍然维持现状。

值得注意的是，印度人民党此前一直对此解决方案持反对立场，但随着2014年大选的胜利，同年5月26日莫迪就任印度新一任总理后，情况发生了逆转。莫迪表示，与孟加拉国的飞地协议可以帮助抑制从孟加拉国前往印度的非法移民，还强调“不管我们做什么，都无疑会有短期的利益损失”。

在莫迪的大力推动下，印度议会终于就该领土协议进行了讨论，人民党占多数的下议院以及反对党占多数的上议院在2015年5月一致通过了这一协议，为其出访孟加拉国签署正式协议作好了政策准备，这一延续了近70年的历史问题将获得解决。

孟加拉国外交部长阿里称，这项协议将是“两个邻国之间关系的历史性里程碑”。印度《经济时报》称，莫迪成功地改变了孟加拉国对印度的认同，“为了促进南亚的和谐而做出战略性让步”。 《印度斯坦时报》则高度评论该协议，“这是南亚柏林墙的倒塌”。

虽然这是莫迪就任印度总理以来首次访问孟加拉国，但两国早些时候已解决了海上边界的分歧。6月6日，在莫迪和哈西娜的见证下，印度和孟加拉国的外交部长分别在一份名为《领土边界协议》的文件上签字，并现场交换了协议文本。莫迪随后对公众表示，“我们解决了独立以来久拖不决的一个问题。两国已经解决了边界纠纷”。

按照协议，飞地上的5万多名居民也将重新确认国籍，他们或者成为印度人，或者成为孟加拉国人。虽然也有人指出印度以69.5平方公里换取孟加拉国的47.7平方公里有“吃亏”之嫌，但支持者认为“这种和平的协议，没有所谓的输赢，而是双赢”。

印度舆论对于此项协议的签署大多给予了积极的鼓励，认为莫迪政府实现了举世瞩目的成就，并且为下一步解决与中国和巴基斯坦的边界争议积累了经验。有印度媒体评论称：“愿神灵指引我们解决与其他周边国家的纠纷，大家和平相处，像葡萄一样生长在一起。”

与孟加拉国和平解决历史领土问题，被视为印度外交政策已经出现了一些巨大且积极的改变，甚至成为部分印度民众批评前任政府的理由：“为什么这一历史性的边界协议没有在莫迪之前的时代签署？这突显了国大党政权的无能。”

不过，如何让印孟两国签署的协议尽快得到落实也不是件简单的工作，两国政府需要对飞地居民重新进行国籍身份的确认，以及为其提供教育、医疗和卫生等多种基本权利的保障。虽然两国总理在协议签署后均表示，边界问题的解决有助于维护两国边境地区的稳定，打击非法越境犯罪及地区恐怖主义，并推动区域经济发展，使居民生活更加稳定，但实际的效果还有待观察。